Zdarzające się w praktyce przypadki, uzasadniające konieczność odmowy wydania żądanych przez wnioskodawcę danych z rejestrów publicznych prowadzonych w ramach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (np. ewidencji gruntów i budynków), sprawiają, że dla ich wyjaśnienia staje się konieczne przedstawienie uwarunkowań prawnych regulujących omawianą problematykę. W szczególności przypadki te dotyczą realizacji żądań wydania danych o nieruchomościach zgłaszanych przez wierzycieli poszukujących majątków swych dłużników.

1. Wprowadzenie

Zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dane ewidencyjne obejmujące informacje o gruntach, budynkach i lokalach, a także ich właścicielach są udostępniane osobom zainteresowanym na zasadach zdefiniowanych w art. 24 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne[1], w trybie administracyjnym uproszczonym[2], właściwym dla wydawania zaświadczeń. Udostępniane dane – w formie i treści określonej w zał. nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków[3] – na gruncie prawa administracyjnego są rodzajem zaświadczenia, jakie właściwy organ wydaje osobie zainteresowanej w celu poświadczenia faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu[4]. Należy podkreślić, że wydawane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumenty (wypisy i wyrysy) w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego mają charakter zaświadczenia i nie mogą być traktowane jak decyzje administracyjne deklaratoryjne potwierdzające określony stan prawny. Zaświadczenie będąc czynnością faktyczną (materialno-techniczną) jest bowiem niczym innym jak oświadczeniem właściwego organu o posiadanej wiedzy, potwierdzającym istnienie prawa lub określonych faktów.
 

Organ wydając zaświadczenie, stwierdza zatem jedynie to, co jest mu wiadome w danym momencie, nie rozstrzygając przy tym sprawy co do jej istoty[5] – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego, jakim jest m.in. decyzja o charakterze deklaratoryjnym, która będąc aktem woli organu wywołuje określone skutki prawne. Przez akt administracyjny rozumie się bowiem oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata na podstawie właściwej podstawy prawnej, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy[6].
 

W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania z zasobu danych ewidencyjnych nie tworzy się ani nie zmienia istniejącego stanu faktycznego lub prawnego uwidocznionego w katastrze nieruchomości, lecz jedynie go potwierdza w określonym momencie. Zaświadczenie nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, a jedynie może stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a.[7] Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28.06.1983 r. (I SA 268/83, ONSA 1983/1, s. 47) stwierdził że „zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom”. W sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń nie obowiązuje zatem zasada res iudicata (powagi rzeczy osądzonej).

Wydawane z zasobu geodezyjnego dokumenty potwierdzające istniejący stan faktyczny i prawny powinny zatem posiadać cechy nadające im moc dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i art. 244 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego[8]. Cechą materialną dokumentu urzędowego jest to, że został on sporządzony przez odpowiedni organ administracji publicznej[9] w zakresie swych kompetencji i w formie określonej przepisami[10].

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu urzędowego, lecz określa jedynie, w jakich okolicznościach dokument ten będzie posiadać szczególną moc dowodową. Moc dowodową w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. mają jedynie te dokumenty, które:

  • pochodzą od właściwych do ich sporządzenia organów państwowych,
  • posiadają przypisaną przez prawo formę,
  • stwierdzają dany fakt w zakresie działania organu[11].
     

Ta szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego związana z domniemaniem jego prawdziwości nie oznacza, że nie można obalić tego domniemania prowadząc dowód zarówno przeciwko jego formie, jak i samej treści. Dopóki jednak nie zostanie przeprowadzony dowód przeciwko dokumentowi urzędowemu, posiada on zupełną moc dowodową i może być dowodem w postępowaniu wyjaśniającym. Dokument urzędowy powinien spełniać określone wymogi dotyczące:

  • pisemnej formy dokumentu,
  • autentyczności – prawdziwości,
  • formalnej i materialnej mocy dowodowej.
     

Pierwszy warunek dotyczący pisemnej formy dokumentu, wydaje się być oczywisty i nie wymaga dodatkowego komentarza, podczas gdy już pozostałe domagają się choćby krótkiego wyjaśnienia. Prawdziwość dokumentu urzędowego, co do formy i treści, jest cechą decydującą o jego mocy dowodowej. Dlatego też badając autentyczność (prawdziwość) przedłożonego dokumentu powinno zwracać się uwagę przede wszystkim na jego zewnętrzne cechy, treść oraz jego wystawcę, analizując, czy pochodzi on od organu kompetentnego w sprawie. Pamiętać przy tym należy, że dokument urzędowy jest wyposażony w tzw. domniemanie autentyczności i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone, przy czym jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści (art. 76 § 3 k.p.a.). Cechą dokumentu urzędowego jest także i to, że powinien on posiadać tzw. formalną i materialną moc dowodową. Formalna (zewnętrzna) moc dowodowa dokumentu wynika z tego, że został on wydany przez osobę uprawnioną i został skierowany na zewnątrz w celu wywołania pożądanego skutku. Materialna (wewnętrzna) moc dowodowa jest z kolei związana z treścią samego dokumentu i dotyczy znaczenia oraz skuteczności prawnej oświadczenia zawartego w dokumencie i jego komunikatywności w kontekście postępowania dowodowego.

2. Tryb postępowania przy wydawaniu danych w formie zaświadczenia

Analizując przepisy działu VII k.p.a. określające tryb wydawania zaświadczeń, należy zauważyć, że postępowanie w tego rodzaju sprawach „nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi”[12]. Prowadzone z wniosku osoby zainteresowanej postępowanie w sprawie wydania danych z rejestru gruntów i budynków w formie zaświadczenia powinno zakończyć się w jeden ze sposobów:

  • poprzez wydanie zaświadczenia (wypisu i wyrysu) dotyczącego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego uwidocznionego w rejestrze, którego potwierdzenia żąda zainteresowany,
  • poprzez odmowę wydania zaświadczenia (wypisu) z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania lub interesu prawnego wnioskodawcy,
  • poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści.
     

W sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., gdy „urzędowego potwierdzenia pewnych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa”, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ma obowiązek wydać zaświadczenie bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jest on bowiem z góry ustalony przez wskazany przepis prawa. W opisanym przypadku organ administracji nie prowadzi zatem postępowania wyjaśniającego w sprawie. W przypadku natomiast, gdy osoba zainteresowana żąda wydania zaświadczenia (wypisu) powołując się na swój interes prawny w pozyskaniu tego rodzaju dokumentu urzędowego, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest zobowiązany przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające o charakterze uproszczonym, w którego ramach powinien zbadać, czy zachodzą okoliczności prawne i faktyczne uzasadniające spełnienie żądania.
 

Uproszczone postępowanie administracyjne w sprawie wydania zaświadczenia składa się z trzech faz:

  • wszczęcia postępowania,
  • postępowania wyjaśniającego – jeżeli istnieje taka konieczność,
  • wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
     

Postępowanie w sprawie wydania z katastru nieruchomości danych ewidencyjnych w formie zaświadczenia (wypisu) jest wszczynane wyłącznie na żądanie osoby zainteresowanej pozyskaniem danych. Nie jest możliwe tym samym wydanie zaświadczenia z urzędu[13]. Osoba zainteresowana powinna wnieść swoje żądanie do właściwego w sprawie organu w jeden ze sposobów określonych w art. 63 § 1 k.p.a. Z chwilą złożenia wniosku zostaje wszczęte postępowanie w sprawie wydania danych z katastru nieruchomości i od tego momentu liczony jest termin do wydania zaświadczenia wynoszący maksymalnie siedem dni.
 

Właściwy organ, do którego wpłynęło podanie osoby zainteresowanej uzyskaniem danych ewidencyjnych, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniesione żądanie zawiera niezbędne dane, o których mowa w art. 63 § 2 k.p.a., w tym:

  • dane osobowe wnioskodawcy i treść samego żądania,
  • czy czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
     

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada ograniczonego formalizmu sprawia, że podanie rozumiane jako oświadczenie wnioskodawcy nie musi spełniać wymagań formalnych stawianych wobec pism procesowych takich jak np. w postępowaniu cywilnym. Kodeks postępowania administracyjnego określa jedynie niezbędne wymogi w tym zakresie dotyczące wskazania osoby, od której pochodzi podanie, jej adresu i treści samego żądania oraz podpisu wnoszącego. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego, a organ nie ma możliwości jego ustalenia na podstawie posiadanych danych, wniosek taki pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o których wnioskodawca nie jest zobowiązany wiedzieć, to wówczas w takiej sytuacji należy wezwać wnoszącego do usunięcia wskazanych braków w terminie siedmiu dni, pouczając go przy tym, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Należy bowiem pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada ogólna dotycząca udzielania pomocy prawnej stronom, zgodnie z którą na organie spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o przysługujących im prawach i obowiązkach.
 

Po sprawdzeniu, czy wniesione podanie czyni zadość wymogom formalnym, właściwy organ powinien ustalić, czy osoba zainteresowana pozyskaniem danych w formie zaświadczenia posiada legitymację procesową w tym zakresie. Określając krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy pamiętać, że „osoba ubiegająca się o zaświadczenie”, o której mowa w art. 217 § 1 k.p.a. powinna spełniać kryteria definiujące pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ustalone w art. 28 i 29 k.p.a. oraz określone przepisami prawa materialnego.
 

Prawo geodezyjne i kartograficznewart. 24 ust. 3 definiuje na swój użytek pojęcie strony w postępowaniu o wydanie danych z operatu ewidencyjnego w formie wypisów. Zgodnie z art. 24 ust. 3 p.g.k.wypisy są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie:

  • właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu,
  • podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które są związane z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu,
  • innych podmiotów, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu.

3. Interes prawny w uzyskaniu danych z katastru nieruchomości

Pozostawiając na uboczu rozważań oczywiste przypadki dotyczące konieczności wydawania, w formie wypisów, danych osobom fizycznym i prawnym posiadającym prawa do nieruchomości (zarówno rzeczowe, jak i obligacyjne), wypada zwrócić uwagę, że ustawodawca określając w art. 24 ust. 3 p.g.k. krąg uprawnionych podmiotów do pozyskania danych z operatu ewidencyjnego, w przypadku osób fizycznych i prawnych niebędących właścicielami ani władającymi tych nieruchomości, których żądanie wydania danych dotyczy, odwołał się bezpośrednio do pojęcia ich interesu prawnego.

Odwołanie się do interesu prawnego, a nie faktycznego sprawia, że został tym samym zawężony krąg osób, którym mogą zostać wydane dane ewidencyjne. Osoba zainteresowana pozyskaniem danych, jeżeli nie jest w stanie wskazać swego interesu prawnego, odwołując się do istniejącej normy prawa materialnego, posiada jedynie interes faktyczny, który nie upoważnia organu administracji do wydania żądanych danych. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadku, kiedy osoba żądająca wydania danych ewidencyjnych nie może poprzeć swego zainteresowania w ich pozyskaniu przepisami prawa powszechnie obowiązującymi mającymi stanowić tym samym podstawę skutecznego żądania stosownych czynności. Wskazany we wniosku interes prawny osoby zainteresowanej pozyskaniem danych powinien być zatem osobisty, indywidualny i konkretny, który daje się obiektywnie stwierdzić i znajduje swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych[14]. Interes prawny strony postępowania powinien wynikać zatem z normy prawnej (prawa materialnego) przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Stroną postępowania będzie więc każdy, kto wykaże lub może wykazać swój interes prawny, a nie tylko faktyczny w sprawie o wydanie danych z zasobu geodezyjnego.
 

 Można stwierdzić, że interes prawny jest szczególnym przypadkiem interesu faktycznego i wynika on z określonego przepisu prawa, odnoszącego się bezpośrednio do sytuacji danego podmiotu. O interesie prawnym można mówić wówczas, gdy można wykazać istniejący związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa poprzez wskazanie, że stosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego[15]. Należy zauważyć, że literatura podaje różne definicje pojęcia interesu prawnego, a co za tym idzie i strony postępowania administracyjnego (obiektywna, subiektywna, mieszana wersja legitymacji procesowej). Wydaje się jednak, że w przypadku postępowania o wydanie danych z operatu ewidencji gruntów i budynków, należy przyjąć założenie o materialnym i procesowym charakterze interesu prawnego. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma w tym przypadku charakter procesowy (o charakterze strony nie może decydować wyłącznie wola osoby) i materialny, gdyż musi być określony przepis prawny, który chroniłby jej interes[16].

4. Postępowanie wyjaśniające

W przypadku, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdy osoba zainteresowana pozyskaniem danych z operatu ewidencji gruntów i budynków uzasadnia swoje żądanie posiadanym interesem prawnym, właściwy organ powinien zbadać zasadność złożonego wniosku w postępowaniu wyjaśniającym uproszczonym (art. 218 § 2 k.p.a.), prowadzonym z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego[17]. Prowadzonego postępowania[18] nie można jednak utożsamiać z postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w dziale II kodeksu postępowania administracyjnego, ogranicza się ono bowiem jedynie do urzędowego ustalenia znanych organowi faktów lub stanu prawnego. Jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów i stanu prawnego nie wymaga zatem przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie danych z katastru nieruchomości musi wykazać swój interes prawny, aby takie zaświadczenie otrzymać[19].

W postępowaniu wyjaśniającym organ powinien ustalić czy istnieje norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego, który da się indywidualnie wyodrębnić i ustalić. O istnieniu interesu prawnego można mówić zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie nie wynika jedynie z przekonania samego zainteresowanego, lecz z konkretnej normy prawnej i oceny samego ustawodawcy[20]. Interesu prawnego nie można wywodzić więc z samego faktu istnienia wskazanego aktu prawnego lub nie możne on wynikać jedynie z uprawnień podmiotów lub mieć charakter dorozumiany.

Nie ma interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu określonych faktów osoba, która wystąpiła z takim żądaniem w sytuacji, gdy inny organ żąda od strony przedstawienia takiego zaświadczenia, ale nie wskazuje jednocześnie przepisu prawa wymagającego zaświadczenia dla potwierdzenia określonych faktów (art. 220 § 2 k.p.a.)[21]. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powinien przede wszystkim ustalić, czy osoba, która wystąpiła z żądaniem uzyskania danych z operatu ewidencyjnego w formie zaświadczenia posiada legitymację procesową w tym zakresie, wywodząc swoje uprawnienia z interesu prawnego, jaki posiada.

Mając na uwadze, że zaświadczenie potwierdza jedynie istniejący aktualny stan uwidoczniony w operacie ewidencji gruntów i budynków, należy stwierdzić, że konieczność podjęcia postępowania wyjaśniającego spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie znanych organowi faktów lub stanu prawnego[22]. W ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w związku z wnioskiem osoby uprawnionej do otrzymania zaświadczenia jest natomiast niedopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego zmieniającego istniejący stan faktyczny czy prawny, wyprowadzanie z tego stosownych wniosków czy dokonywanie ocen prawnych istniejących zapisów w rejestrze publicznym[23]. Organ administracji wydając dane z operatu ewidencyjnego potwierdza jedynie w formie dokumentu urzędowego to, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym. Nie może natomiast w tym trybie wywoływać skutków, kształtujących stosunki prawne (prawa i obowiązki)[24]. W ramach postępowania wyjaśniającego jest natomiast dopuszczalna aktualizacja danych w operacie ewidencji gruntów, podjęta z urzędu przez właściwy organ z przyczyn określonych w § 46 ust. 2 r.e.g.b. na podstawie posiadanych w chwili złożenia wniosku przez starostę dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania danych z rejestru gruntów i budynków powinien w szczególności, badając przesłanki uzasadniające istnienie interesu prawnego osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, respektować ogólne zasady postępowania administracyjnego

5. Wydanie zaświadczenia

Organ prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie może odmówić wydania danych ewidencyjnych w formie zaświadczenia, w przypadku gdy:

  • chodzi o urzędowe potwierdzenie faktów i stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.),
  • osoba zainteresowana wykaże swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.),
  • przykładem uzasadniającym istnienie interesu prawnego opartego na normie prawa materialnego, nie zaś jedynie proceduralnego może być żądanie wydania danych zgłoszone przez właściciela (władającego) sąsiedniej nieruchomości na podstawie przepisów prawa sąsiedzkiego (m.in. art. 143–154 k.c.) – przepisy, które określają zasady korzystania z nieruchomości oraz regulują stosunki graniczne. W określonych prawem przypadkach związanych z wykonywaniem prawa własności (np. jego ochroną) właściciel nieruchomości posiada zatem interes prawny w uzyskaniu danych o nieruchomości sąsiedniej, w tym danych o jej właścicielu.
     

W sytuacji, gdy zachodzą okoliczności do wydania danych ewidencyjnych w formie zaświadczenia, właściwy organ jest zobowiązany uczynić to bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni od daty wszczęcia postępowania (art. 217 § 3 k.p.a.), tj. od dnia doręczenia żądania właściwemu organowi (staroście). Mając na uwadze charakter postępowania[25], należy zauważyć, że w przypadku przekroczenia terminu do wydania zaświadczenia wnioskodawcy nie przysługuje prawo do złożenia zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., lecz służy mu prawo złożenia skargi na bezczynność organu, które zdaniem NSA[26] powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w trybie art. 52 § 3 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[27]. Wypada wspomnieć, że odmienne stanowisko w sprawie zajął WSA w Olsztynie[28], który stwierdził, że „skarga na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia, w myśl art. 37 § 1 k.p.a., musi być poprzedzona zażaleniem na bezczynność organu. W przeciwnym razie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jest bowiem niezasadny pogląd, że wyłącznie dopuszczalną drogą kwestionowania bezczynności organu w przedmiocie wydania zaświadczenia jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 3 p.p.s.a., z pominięciem regulacji zawartej w art. 37 k.p.a.”

6. Odmowa wydania zaświadczenia

Jeżeli w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego wnioskodawca nie wykaże swego interesu prawnego, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest zobowiązany odmówić wydania żądanych danych. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które stronie służy możliwość złożenia zażalenia. Podstawą do odmowy wydania danych ewidencyjnych może być również żądanie strony wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści (art. 219 k.p.a.). Jeżeli bowiem wnioskodawca żąda wydania zaświadczenia o treści innej niż wynika to z aktualnie prowadzonych rejestrów, to w ramach postępowania wyjaśniającego organ powinien ustalić, czy wydanie takiego zaświadczenia nie wywoływałoby bezpośrednio skutków prawnych prowadzących do zmiany istniejących wpisów w operacie ewidencyjnym. Nie można bowiem w trybie postępowania uproszczonego, związanego z wydaniem zaświadczenia, wywoływać skutków prowadzących do kształtowania stosunków prawnych związanych z przyznaniem stronie lub ograniczeniem jej uprawnień.
 

Wydaje się, że jedynym uzasadnionym odstępstwem od przyjętej generalnej zasady wydawania zaświadczeń według aktualnego stanu ujawnionego w rejestrach publicznych może być żądanie wydania danych potwierdzających „historyczny stan” w określonej we wniosku dacie. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może bowiem w takiej sytuacji odmówić wydania danych w formie zaświadczenia, w którym jedynie potwierdza stan prawny i faktyczny. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia np. w przypadku konieczności wydania zaświadczenia potwierdzającego ujawniony w ewidencji gruntów i budynków stan prawny z 5.12.1990 r., czyli dzień uwłaszczenia z mocy prawa przedsiębiorstw państwowych lub w każdym innym przypadku, jeżeli osoba, która wystąpi z takim wnioskiem spełnia kryteria określone w art. 217 § 2 k.p.a. Wydając dane z operatu ewidencyjnego należy jednak pamiętać, że nie można w trybie wydanego zaświadczenia wywoływać skutków kształtujących nowe stosunki prawne. Charakter zaświadczenia, o jakim mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego[29].
 

Podstawą odmowy wydania zaświadczenia nie może być również to, że wcześniej zostało wydane zaświadczenie o innej treści. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości zmiany wydanego w postępowaniu administracyjnym zaświadczenia. W sytuacji, gdy nastąpiła zmiana danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, osoba zainteresowana może żądać nowego zaświadczenia o treści adekwatnej do nowego stanu ujawnionego w operacie ewidencyjnym, a nie zmianie uprzednio wydanego zaświadczenia.
 

Reasumując można stwierdzić, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w przypadku:

  • gdy brakuje podstaw do wydania zaświadczenia – wnioskodawca nie wykaże interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.),
  • gdy brakuje możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 k.p.a.).
     

 Odmowa wydania zaświadczenia może zatem nastąpić, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo, gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a.[30]. Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 219 k.p.a.), wnoszone w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia do organu wyższego stopnia (Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) za pośrednictwem organu, który je wydał.

Przykładem uzasadniającym (w obecnym stanie prawnym) konieczność odmowy wydania danych z rejestru gruntów i budynków z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy, mogą być żądania dotyczące wydania danych o nieruchomościach i ich właścicielach zgłaszane bezpośrednio staroście przez wierzycieli poszukujących majątków swych dłużników. Osoby zainteresowane uzyskaniem danych z rejestru gruntów uzasadniają najczęściej składane wnioski „koniecznością przekazania sprawy do komornika oraz potrzebą zajęcia nieruchomości”, nie wskazując jednocześnie podstawy prawnej, tj. przepisu prawa materialnego warunkującego możliwość uznania złożonego żądania jako realizacji ich indywidualnego interesu prawnego. Nie można bowiem uznać za interes prawny w postępowaniu o wydanie danych z rejestru gruntów nakazu zapłaty czy też przepisów proceduralnych kodeksu postępowania cywilnego dotyczącego postępowania egzekucyjnego. Należy także podkreślić, że przedmiotem składanych wniosków nie jest wydanie zaświadczenia (wypisu) z rejestru gruntów i budynków o określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika, do czego organ administracji prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest właściwy. Ustalenie majątku dłużnika jest bowiem czynnością z zakresu prawa cywilnego, która może być dochodzona jedynie w trybie postępowania cywilnego, nie zaś w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów art. 24 ust. 3 p.g.k. Właściwym w sprawie jest komornik lub sąd powszechny (w określonych sytuacjach) jako organy egzekucyjne, które w ramach postępowania o wyjawienie majątku dłużnika regulowanego m.in. przepisami art. 913–920 k.p.c. mogą żądać wydania tego rodzaju informacji[31]. Przywołanie – w złożonym wniosku – treści art. 783 § 2 k.p.c. nie stanowi także o interesie prawnym wierzyciela uprawniającym go do pozyskania danych o majątku swojego dłużnika. Dysponując wyrokiem sądu ma on bowiem jedynie podstawę do wszczęcia egzekucji przeciwko dłużnikowi wskazanemu w orzeczeniu sądu na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego.

7. Podsumowanie

Przyjmując jako zasadę normę, że dane z rejestrów publicznych powinny być udostępniane na warunkach, które nie ograniczają bezzasadnie ich szerokiego wykorzystania, należy zauważyć, że ustalona w art. 24 ust. 3 p.g.k. reguła wydawania zaświadczeń (wypisów) z operatu ewidencji gruntów i budynków określająca krąg osób fizycznych i prawnych, a także jednostek organizacyjnych uprawnionych do ich otrzymania, powinna być odpowiednio zgodna z treścią art. 362 ustawy z 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece[32], w brzmieniu „odpisy z ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób zainteresowanych lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego”, a w określonych przypadkach również na żądanie osoby, której dotyczył wykreślony wpis (art. 362 ust. 2 u.k.w.h.). Dokonując zmiany istniejącego wpisu należałoby na użytek ustawy, ale i także dla unifikacji stosowanych pojęć, zdefiniować samo pojęcie „osoby zainteresowanej” celem wyeliminowania ewentualnych rozbieżnych jego interpretacji. Pojęcie „osoby zainteresowanej” uzyskaniem zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków mogłoby zostać zdefiniowane poprzez odesłanie do art. 510 § 1 k.p.c., zawierającego ustawową definicję osoby zainteresowanej. Według tego przepisu zainteresowanym w sprawie jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania. Brak w tym przepisie jakiegokolwiek ograniczenia oraz dyrektywy interpretacyjnej wskazuje na szerokie ujęcie tego terminu w tym rozumieniu, że (lege non distinguent…)[33] zainteresowanym jest nie tylko ten, czyich praw dotyczy wynik postępowania w sposób bezpośredni; do wzięcia udziału w sprawie uprawnia także interes pośredni, czyli taki, który istnieje przy interwencji ubocznej niesamoistnej[34]. Interes w żądaniu dostępu do dokumentów uzasadniających wpisy w operacie ewidencji gruntów i budynków, a także uzyskania zaświadczenia mieliby zatem: notariusz, jako osoba zaufania publicznego oraz każdy, czyje prawo jest wpisane w katastrze nieruchomości lub księdze wieczystej, a więc również wierzyciel właściciela nieruchomości, bank, w którym właściciel stara się o kredyt – osoby te korzystają z domniemania faktycznego, że mają interes prawny w przeglądaniu dokumentów i uzyskania wypisów i wyrysów z katastru nieruchomości, a także: pośrednik zajmujący się sprzedażą nieruchomości, zarządca nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy (na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami) oraz przedstawiciele innych zawodów, przy wykonywaniu których dane tego rodzaju są niezbędne (np. architekt, projektant, itp.).

-----------------------------------------------------

Przypisy

  • [1] Tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027,dalej: p.g.k.
  • [2] Określonym w dziale VII ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z 14.06.1960 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).
  • [3] Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, dalej: r.e.g.b.
  • [4] Por. wyroki NSA z 24.11.2004 r. (I OSK 88/06); 8.12.1999 r. (I SA 1499/99), LEX nr 48671; 3.11.1999 r. (I SA 80/99), LEX nr 48667.
  • [5] Zaświadczenie nie może stanowić decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. – wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2005 r. (I SA/Wa 167/04).
  • [6] Por. J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 191.
  • [7]Por. wyrok WSA w Warszawie z 19.07.2006 r. (I SA/Wa 2276/05).
  • [8]Kodeks postępowania cywilnego z 17.11.1964 r.
  • (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej: k.p.c.).
  • [9]Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 p.g.k.).
  • [10] T. Ereciński, M. Jędrzejowska, J. Jodłowski, J. Krajeński, Z. Krzemiński, K. Piaseczki, J. Pietrzekowski, E. Wengerek, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, t. II, Warszawa 1989, s. 427.
  • [11] Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199.
  • [12] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 816; por. wyrok WSA w Warszawie z 19.07.2006 r. (I SA/Wa 2276/05), teza 4.
  • [13] Por. wyrok NSA z 15.12.1998 r. (I SA 645/98), LEX nr 45634.
  • [14] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, s. 194.
  • [15] Wyrok NSA z 2.06.1998 r. (IV SA 2164/97), LEX nr 43262.
  • [16] Wyrok NSA z 8.04.1998 r. (IV SA 815/97), LEX nr 43367.
  • [17] Por. wyrok NSA z 9.01.2001 r. (I SA 1809/99), LEX nr 75510.
  • [18] Por. wyrok NSA z 15.09.1999 r. (II SA/Gd 124/96), LEX nr 44145.
  • [19] Por. wyrok NSA z 22.11.1996 r. (I SA/Wr 142/96), LEX nr 27384.
  • [20] Postanowienie NSA z 22.02.1984 r. (I SA/Po 1242/97), niepubl.
  • [21] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 365.
  • [22] P. Przybysz, Kodeks…, s. 367.
  • [23] Por. wyroki WSA w Warszawie z 23.03.2006 r. (I SA/Wa 63/05); oraz z 23.03.2006 r. (I SA/Wa 1356/04).
  • [24] Wyrok NSA z 17.11.1999 r. (III SA 209/99); por. wyrok SN z 2.04.2003 r., „Wokanda” 2004/1, s. 18.
  • [25] Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zob. wyrok NSA z 4.04.2008 r. (II OSK 465/08), zd. 2.
  • [26] Wyrok z 4.04.2008 r. (II OSK 465/08).
  • [27] Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.
  • [28] Postanowienie WSA w Olsztynie z 29.01.2008 r. (II SAB/Ol 28/07).
  • [29] Wyrok SN z 2.04.2003 r. (III RN 51/02), „Wokanda” 2004/1, s. 18.
  • [30] Wyrok NSA z 8.12.1999 r. (I SA 1499/99), LEX nr 48671.
  • [31] Wyrok NSA z 22.02.2007 r. (I OSK 560/06).
  • [32] Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej: u.k.w.h.
  • [33] Czego prawo nie rozróżnia, nie należy rozróżniać.
  • [34] W polskim prawie procesowym instytucja interwencji ubocznej jest uregulowana przepisami art. 76–83 i 107 k.p.c.