MON, zakazując fotografowania, chce też zabronić utrwalania dźwięków

Zakaz fotografowania obiektów ważnych dla obronności państwa i infrastruktury krytycznej ma objąć wszelkie sposoby utrwalania, fotografowania i filmowania - zarówno z terenu, jak i z powietrza. Zakaz obejmuje też szkicowanie, zapisywanie tekstu i samego dźwięku. Wydanie zezwolenia na fotografowanie albo odmowa jego wydania nie będzie miała charakteru decyzji administracyjnej. Eksperci twierdzą, że resort się zagalopował i chce uregulować to, czego nie powinien.

Ministerstwo Obrony Narodowej już od blisko roku pracuje nad projektem rozporządzenia, które ma określić m.in. tryb, terminy wydawania zezwoleń na fotografowanie, filmowanie lub utrwalanie w inny sposób obrazu obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz obiektów infrastruktury krytycznej, a także wzór znaku zakazu i sposób jego umieszczenia. To konsekwencja wprowadzenia nowelą z 17 sierpnia 2023 r. do ustawy o obronie Ojczyzny nowego art. 616a, określającego zakaz fotografowania, filmowania lub utrwalania obiektów oraz osób i ruchomości w nich się znajdujących, które są szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa. Zakaz ma na celu wspierać skuteczniejsze rozpoznawanie i przeciwdziałanie popełnieniu przestępstwa szpiegostwa. MON przekonuje, że obecnie brak jest podstaw prawnych do interwencji organów porządkowych (cywilnych i wojskowych) w stosunku do osób dokonujących eksploracji obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, obiektów resortu obrony narodowej oraz tych należących do infrastruktury krytycznej.

- Wprowadzenie regulacji w życie umożliwi jakościowe zabezpieczenie bezpieczeństwa obiektów ważnych dla obronności Rzeczypospolitej Polskiej, penalizację czynności ustawowo zabronionych w przypadku ich potwierdzenia przez siły porządkowe, zgodnie z art. 683a ustawy o obronie Ojczyzny – uzasadnia resort.

Pierwszą wersję projektu MON przedstawił pod koniec stycznia br. Zaproponowane regulacje wzbudziły liczne kontrowersje. Szerzej pisaliśmy o tym w tekście: Na ponad 25 tys. obiektów w Polsce pojawi się "zakaz fotografowania" a także Za zdjęcie na lotnisku lub na poczcie będzie można stracić telefon

LEX to pewność bezpieczeństwa prawnego i właściwie podjętych decyzji. Elektroniczna baza profesjonalnej informacji prawniczej oraz branżowej - SPRAWDŹ >

Nowa definicja fotografowania i utrwalania

W czerwcu MON przedstawił nową wersję projektu. Rozszerza ona m.in. definicję fotografowania i utrwalania, precyzuje, że proces uzyskania zgody lub odmowa wydania zezwolenia na fotografowanie nie będzie miała charakteru decyzji administracyjnej. Zwiększa też zakres dokumentów, jakie trzeba złożyć, ubiegając się o zgodę.

Projekt zawiera nową definicję fotografowania, którą należy rozumieć jako zarejestrowanie lub zapisanie obrazu miejsc, obiektów, ruchomości, wizerunku osób znajdujących się w obiektach oznaczonych znakiem zakazu fotografowania, z wyłączeniem pozyskiwania danych fotogrametrycznych zasilających państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.  Wyłącznie to zawarto, bo Główny Geodeta Kraju przekonał MON, że rozporządzenie być może chroniąc obiekty wojskowe i infrastruktury państwa, sparaliżuje funkcjonowanie państwa z innej strony. Nie pozwoli bowiem na bieżąco aktualizować zasobów geodezyjnych i kartograficznych, co wpłynie na wszystkie czynności inwestycyjne, modernizacyjne i inwentaryzacyjne, także infrastruktury obronnej i krytycznej.

W nowym projekcie pojawia się też pojemniejsza definicja utrwalania, rozumiana jako zarejestrowanie dźwięku lub obrazu, a także zapisanie tekstu na wszelkich rodzajach urządzeń i środkach technicznych dotyczących obiektów, ruchomości, wizerunku osób znajdujących się w obiektach oznaczonych znakiem zakazu fotografowania. W poprzedniej definicji MON określił nośniki danych - np. taśmy, płyty, dyski przenośne. Teraz uznał, że w poprzedniej wersji przepis byłby łatwy do obejścia, więc zrezygnował z wyliczenia katalogu nośników. MON w uzasadnieniu projektu podkreśla, że pojęcie „utrwalania” obejmuje również szkicowanie.

Dr Paweł Bała, adwokat, ekspert w dziedzinie bezpieczeństwa wskazuje, że zastrzeżenia budzi rozszerzenie definicji utrwalania o dźwięk, gdyż nie został on wskazany w ustawie.

- Z zasad prawidłowej legislacji wynika, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy może regulować materię jedynie w zakresie delegacji ustawowej, jest czymś na kształt technicznego „uszczegółowienia” materii ustawowej, nie może jej natomiast rozszerzać ponad delegację ustawową, co wynika expressis verbis z treści art. 92 Konstytucji RP. Zdefiniowanie zaś pojęć ustawowych na bazie rozporządzenia w inny sposób niż w ustawie, choćby logiczny i celowy, wykracza poza delegację ustawową – wskazuje dr Bała. Jego zdaniem wątpiliwości budzi też propozycja projektodawcy, by w definicji legalnej utrwalania mieściło się „zapisanie tekstu na wszelkich rodzajach urządzeń i środkach technicznych dotyczących obiektów”.

Dr Iga Małobęcka-Szwast, adiunkt na Uniwersystecie Warszawskim także uważa z powodu podanych wyżej, że definicje nie powinny znaleźć się w ogóle w rozporządzeniu

- W projekcie rozporządzenia definicje utrwalania, fotografowania i filmowania są sformułowane w tak podobny sposób, że trudności budzi ich przyporządkowanie do wskazanych pojęć, czy ich rozróżnienie. Ponadto, dla przykładu, wydaje się, że utrwalanie i filmowanie – podobnie jak uczyniono w przypadku fotografowania – powinno obejmować również "zapisywanie", a nie tylko rejestrowanie. Nie jest również jasne, dlaczego utrwalanie w inny sposób obrazu lub wizerunku wskazanych obiektów, osób i ruchomości miałoby obejmować również „zapisanie tekstu na wszelkich rodzajach urządzeń i środkach technicznych” . Nie jest zrozumiałe, w jaki sposób zapisanie tekstu miałoby służyć utrwalaniu obrazu lub wizerunku we wskazanym kontekście –  komentuje dr Iga Małobęcka-Szwast. Wskazuje też pojęcia utrwalania, fotografowania i filmowania nie mają swoich ustawowych, powszechnie przyjętych definicji w aktach rangi ustawowej.

Bez administracyjnego trybu

Kontrowersje budzi też tryb uzyskiwania zgody. Dr Paweł Bała wskazuje, że w art. 616a ust 5 ustawy o obronie Ojczyzny ustawodawca dość lapidarnie określił dyrektywy uzasadniające odmowę wydania zezwolenia - konieczność zapewnienia bezpieczeństwa obiektu oraz interes bezpieczeństwa i obronności. MON natomiast zdaje się zbywać milczeniem te przesłanki uzasadniające odmowę wydania zezwolenia, przy czym dodaje kolejne – bez upoważnienia ustawowego.

- Jeżeli potrafię zrozumieć celowość proponowanych ograniczeń, to nie rozumiem formy zmian, które winny zostać wprowadzone drogą zmiany ustawy, a nie rozporządzeniem. Projekt rozporządzenia nie precyzuje czy zezwolenie będzie miało formę decyzji administracyjnej, a błędna byłaby wykładnia rozszerzająca, która zakładałaby, że będzie to decyzja administracyjna w sytuacji, w której projekt rozporządzenia przemilcza formę wydawanego zezwolenia, a samo zezwolenie zgodnie z nie zawiera wszystkich elementów, jakie Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dla decyzji administracyjnej, nadto nie określa trybu odwoławczego od odmowy wydania zezwolenia na wniosek – komentuje dr Bała.

MON w uzasadnieniu projektu wskazuje, że wydanie zezwolenia albo odmowa wydania takiego zezwolenia nie będzie odbywało się w drodze decyzji administracyjnej. Ma następować na podstawie wniosku, który będzie rozpatrywany indywidualnie na podstawie analizy danych w nim zawartych oraz przy uwzględnieniu zapewnienia bezpieczeństwa obiektu oraz interesu bezpieczeństwa i obronności. Projekt określa, że wydanie zezwolenia nastąpi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku.

Dr Paweł Czarnecki z Katedry Postępowania Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego uważa, że taka forma załatwiania wniosku narusza prawa i wolności obywatelskie. Rozporządzenie nie tylko powinno wymieniać przesłanki, na jakich opierać się będzie organ właściwy w zakresie ochrony tego obiektu, ale także tryb zażaleniowy i odwołania do sądu.

- Wojsko należy do sfery szeroko rozumianej strefy publicznej i w swoich działania opiera się na kodeksie postępowania administracyjnego – wskazuje dr Paweł Czarnecki.

- Arbitralne wydawanie zezwoleń bez możliwości odwołania się w przypadku decyzji odmownej, nosi znamiona cenzury i godzi w artykuł 54 Konstytucji RP – uważa Adam Tuchliński, prezes zarządu głównego Związku Polskich Artystów Fotografików. Wskazuje m.in., że czternastodniowy czas na uzyskanie zgody jest nie do przyjęcia w przypadku fotografów pracujących na zlecenie portali internetowych, dzienników i tygodników.

Ochrona obiektu w butach specsłużb

Zastrzeżenia ma także dr Katarzyna Grzelak – Bach, koordynator Oceny Skutków Regulacji w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Uważa, że należy doprecyzować przesłanki udzielenia zezwolenia lub odmowy udzielenia zezwolenia. Obecny projekt pozostawia w tym zakresie całkowitą swobodę organowi właściwemu w zakresie ochrony obiektu. Wskazuje, że wnioskodawcy mogą mieć problem, w jaki sposób ustalić właściwy organ odpowiedzialny za bezpieczeństwo danego obiektu. A także - z jakim wyprzedzeniem wniskodawca będzie musiał składać wniosek o zwolnienie z zakazu oraz w jaki sposób będą mogły się nim posługiwać w przestrzeni publicznej. Proponowane regulacja o tym milczy. MON ripostuje, że upoważnienie do wydania projektowanego rozporządzenia nie przewiduje określania przesłanek udzielenia zezwolenia lub odmowy udzielenia zezwolenia.

Koordynator OSR podnosi też, że z projektu nie wynika w jaki sposób proponowane rozwiązanie przyczyni się do ochrony bezpieczeństwa państwa, skoro w rozporządzeniu nie wskazuje się mechanizmu weryfikacji wniosków o wydanie zezwolenia na fotografowanie/utrwalanie obiektów, osób.

- Innymi słowy, nie zapewnia się organowi wydającemu zezwolenie narzędzi do skutecznej kontroli wnioskodawcy pod kątem ryzyka jego udziału w działalności obcych służb specjalnych lub zorganizowanych grup przestępczych. Co więcej, wydaje się, że tego rodzaju kontrolę są w stanie przeprowadzić jedynie służby specjalne – wskazuje dr Katarzyna Grzelak – Bach

Wydawane zezwolenia mają być ewidencjonowane w „Książce ewidencji wydanych zezwoleń na fotografowanie, filmowanie lub utrwalanie w inny sposób obrazu obiektów, oznaczonych znakiem zakazu fotografowania, wizerunku osób lub ruchomości znajdujących się w tych obiektach”. MON uzasadnia, że stanowić to będzie źródło wiedzy dla osób kontrolujących w przypadku wystąpienia zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu obiektów.