Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Jesienne wybory samorządowe 2014 r. po raz pierwszy zostaną przeprowadzone na podstawie ustawy z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy, po raz pierwszy także zostaną zastosowane tzw. jednomandatowe okręgi wyborcze w gminach niebędących miastami na prawach powiatu. Takie rozwiązania występują już w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Francji, Japonii czy nawet w Indiach, chociaż system ten konsekwentnie stosują już tylko pierwsze trzy państwa. Edyta Hadrowicz stawia pytania o to, czy nowe rozwiązania prawne są rzeczywistą metamorfozą dotychczasowych regulacji, stwarzającą szansę zbudowania autentycznych więzi pomiędzy lokalną elitą polityczną a członkami wspólnoty samorządowej, oraz czy w polskich warunkach ustrojowych zaproponowana w wyborach samorządowych ordynacja służy zapewnieniu miejsca w organach stanowiących dla reprezentantów lokalnych stowarzyszeń i przedstawicieli niezależnych.

Czytaj też: Jednomandatowe okręgi wyborcze, co mogą zmienić JOW-y?

Ustawa – Kodeks wyborczy[1] nie tylko ujednoliciła rozparcelowaną w licznych ustawach materię, lecz także wprowadziła dość nowatorskie rozwiązania w tym zakresie. Niektóre z nich zmieniają przy tym w zasadniczy sposób to prawo (jak np. analizowane jednomandatowe okręgi wyborcze), inne z kolei tylko porządkują dotychczasowe regulacje.


1. Jednomandatowe okręgi wyborcze – za, a nawet przeciw

Kwestię podziału gminy na okręgi wyborcze szczegółowo reguluje uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z 7.05.2012 r.[2] Rada gminy dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze wyłącznie na wniosek właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Państwowa Komisja Wyborcza zaleca, „aby przed wniesieniem wniosku w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze pod obrady rady gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawił właściwemu komisarzowi wyborczemu, w trybie konsultacji, opracowany projekt. Państwowa Komisja Wyborcza zobowiązuje komisarzy wyborczych do udzielenia pomocy organom wykonawczym gmin przy opracowywaniu projektów podziału gminy na okręgi wyborcze”[3]. Wniosek ten nie ma jednak charakteru wiążącego dla rady. Ewentualne zmiany w podziale w stosunku do zaproponowanego we wniosku są zatem możliwe pod warunkiem jednakże, iż ustalony podział na okręgi wyborcze odpowiada zasadom określonym w ustawie – Kodeks wyborczy[4].


„Przy ustalaniu podziału rady powinny uwzględnić liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym dokonuje się podziału na okręgi wyborcze”[5]. Przy czym przez liczbę mieszkańców, o której wyżej mowa, należy rozumieć sumę liczb: wyborców ujętych w rejestrze wyborców z urzędu i na wniosek oraz pozostałych osób zameldowanych w gminie na pobyt stały, z wyjątkiem osób, co do których otrzymano zawiadomienie o wpisaniu do rejestru wyborców w innej gminie[6].


Podczas tworzenia jednomandatowych okręgów wyborczych rada gminy – zgodnie z art. 417 k. wyb. – została zobligowana do uwzględnienia utworzonych w gminie lub mieście jednostek pomocniczych, mając na uwadze jednolitą normę przedstawicielstwa[7]. Oznacza to, że przy dokonywaniu podziału (organ stanowiący gminy miał spełnić ten obowiązek do 1.11.2012 r.) należy przestrzegać zasady, zgodnie z którą, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo), a w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa oraz jeżeli w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1, a w mieście na prawach powiatu – większa niż 10”[8]. „Co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych, jednostki pomocniczej gminy i części miasta”[9]. Odstąpienie od tej zasady jest jednak dopuszczalne tylko w sytuacjach, gdy „układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że nie pozwala na utworzenie okręgów składających się z graniczących ze sobą jednostek pomocniczych”[10]. „Podobne odstępstwa od zasad tworzenia okręgów wyborczych dopuszczalne są również w przypadku miast podzielonych na jednostki pomocnicze”[11].


Stosownie do regulacji art. 419 § 2 k. wyb. podziału na okręgi wyborcze, a w miastach na prawach powiatu także ustalenie liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych, dokonuje rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa[12]. Zgodnie z nią liczba mandatów jest stała, zmienia się natomiast norma przedstawicielstwa. Ustala się ją przed wyborami jednolicie przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady[13] z uwzględnieniem art. 417 k. wyb. i następujących zasad:


Po pierwsze, „liczbę mieszkańców w okręgu dzieli się przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie z zastosowaniem zaokrągleń liczby mandatów w górę do całkowitej liczby mandatów, jeżeli ułamek liczby mandatów w okręgu jest równy lub większy niż ½ mandatu i odrzuceniem ułamka mandatu mniejszego niż ½”[14].


Po drugie, „w przypadku gdy w wyniku zaokrągleń łączna liczba mandatów w okręgach będzie większa (bądź mniejsza) od liczby wybieranych radnych, mandaty nadwyżkowe odejmuje się (odpowiednio: mandaty dodatkowe przyznaje się) w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza (odpowiednio: największa – w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa)”[15].


W piśmiennictwie podkreśla się, że poprawny i sprawiedliwy podział na okręgi i przypisane do nich mandaty powinien być rezultatem wyboru pewnych kryteriów uznanych przez prawodawcę za ważne i racjonalne[16]. Można mieć poważne wątpliwości, czy tak jest w przypadku JOW, zwłaszcza że dokonywany według jednolitej normy przedstawicielstwa podział na okręgi już dziś wskazuje na znaczne rozbieżności w tym zakresie.


Mając na uwadze powyższe uregulowania, należy wskazać, że – przykładowo – gmina Radomsko (do tej pory były w niej cztery okręgi wyborcze) powinna zostać podzielona na 21 okręgów wyborczych (czyli tyle, ilu jest radnych), stosując jednolitą normę przedstawicielstwa (która dla Radomska wynosi 2280 mieszkańców) w związku z koniecznością realizacji podstawowej zasady prawa wyborczego, jaką jest równość wyborów w znaczeniu materialnym, a więc odnoszącym się niejako do „siły głosu każdego mieszkańca gminy”.


Należałoby zatem postulować, że z punktu widzenia przesłanek leżących u podstaw obecnego ustroju – a głównie dostępności urzędu do obywatela – wydaje się, iż raczej należałoby gminy łączyć, niż je dzielić. W tym kontekście wprowadzenie ordynacji z JOW w gminach jest niewątpliwie takim podziałem. Jestem zatem sceptycznie nastawiona wobec takiego myślenia, zwłaszcza że rzeczywistość nie wydaje się potwierdzać optymizmu zwolenników systemu z JOW.


2. Jednomandatowe okręgi wyborcze. Aktualne dylematy i problemy

Historia budowania prawa wyborczego w polskich warunkach ma długą tradycję, ale można by też powiedzieć – bezowocną. Należy dodać, że nieprzynoszącą nowoczesnych rozwiązań w przedmiocie wprowadzenia instytucji, które zwiększyłyby frekwencję i czyniły wybory bardziej czytelne dla wyborców. I choć wyszliśmy z zaklętego kręgu długich dyskusji w tym zakresie, w opinii samorządowców ordynacja z JOW w gminach wydaje się przeczyć idei budowania wspólnoty lokalnej jako wspólnoty interesów. Powyższe prowokuje więc do zajęcia stanowiska na ten temat, zwłaszcza że system prawa wyborczego w Polsce już dziś przez ekspertów jest uznawany za jeden z bardziej anachronicznych w Europie.

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>





Dyskusje na temat systemów wyborczych, ich ewentualnych zalet, wad czy optymalnych rozwiązań stają się szczególnie aktualne w momentach przełomowych, w okresach przechodzenia z jednej formacji ustrojowej do drugiej albo w czasach, które są określane jako okresy kryzysów czy konfliktów społeczno-politycznych[17]. Podobnie jest obecnie, gdy „kryzys” klasy politycznej i towarzysząca mu nieustannie pogarszająca się jakość polityki stają się jednym z głównych tematów toczących w tym zakresie dyskursów publicznych. Coraz więcej osób również zauważa, jak ogromną rolę odgrywają czynniki systemowe, z ordynacją wyborczą na czele. Niektórzy nawet mówią, że podstawową słabością dzisiejszego systemu jest „przerost” partyjniactwa. Nierzadko zatem swoistym elementem złagodzenia sytuacji konfliktowych jest zmiana w przedmiocie sposobu rozdawania mandatów, zwłaszcza że zarówno argumenty teoretyczne, jak i doświadczenie innych krajów, w których obowiązuje ordynacja typu JOW, wskazują, iż może ona znacząco pomóc w rozwiązaniu tych problemów. Nie należy jednak zapominać, że jednomandatowe okręgi doskonale sprawdzają się w krajach o silnym systemie partyjnym i o ugruntowanej, stabilnej demokracji, w takich jak np. Wielka Brytania. W przypadku polskiej demokracji, która ma zgoła inną tradycję i przy tym też wysoki brak zaufania do systemu partyjnego, nie wydaje się to być rozwiązaniem do końca przemyślanym.


Bez wątpienia jednak rewolucyjne zmiany przewidziano w zakresie wyborów do rad gmin. Kodeks wyborczy wprowadza w nich bowiem – jak już wskazywano – okręgi jednomandatowe[18], które wynikają wprost z definicji demokracji jako systemu, w którym prawo stanowi wola większości obywateli. I choć to najprostszy – jak by się wydawało – sposób wybierania organów z uwagi na fakt, że trudno sobie wyobrazić bardziej naturalną zasadę niż ta, zgodnie z którą „zwycięzca bierze wszystko” (tj. liderem zostaje osoba, która uzyskała największą liczbę ważnie oddanych głosów), to warto jednak zadać sobie pytanie: czy jest to rzeczywiście najlepsze rozwiązanie, które pozwoli, że wyborcy w końcu zaczną wybierać najlepszych i najmądrzejszych obywateli spośród siebie? Rodzą się tu pewne wątpliwości, nawet jeśli nie rzucają się one w oczy tak, jak przy głosie preferencyjnym na liście wyborczej w okręgach wielomandatowych.


3. Jednomandatowe okręgi wyborcze. Kontrowersje i wątpliwości

We wszystkich gminach niebędących miastami na prawach powiatu mieszkańcy będą wybierać radnych w jednomandatowych okręgach wyborczych, przy zastosowaniu zasady większości względnej. Odstąpiono tym samym od dotychczas stosowanego systemu proporcjonalnego wyboru tych organów w okręgach wielomandatowych. W praktyce oznacza to jednak, że okręgów będzie tyle, ile jest mandatów w radzie. Będzie tu decydowała liczba mieszkańców: do 20.000 osób rada ma 15 radnych, do 50.000 – 21 radnych, do 100.000 – 23, do 200.000 – 25, a potem po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100.000 mieszkańców, nie więcej jednak niż 45 radnych[19]. Okręgi nierzadko będą obejmowały jedno osiedle, a w niektórych przypadkach ograniczały się nawet do kilku ulic. Statystycznie rzecz ujmując, można przyjąć, że jeżeli w jednym okręgu mieszka znacznie mniej niż 2000 mieszkańców, to biorąc pod uwagę niewielką zasadniczo frekwencję w wyborach, będzie to oznaczało, iż jednego radnego będzie mogło wybierać mniej niż 1000 mieszkańców. Może też się i tak zdarzyć, że w danym okręgu wyborczym powstaną dziesiątki indywidualnych komitetów wyborczych oraz kandydaci zgłoszeni przez komitety partyjne i organizacje lokalne. Wyborca stanie więc przed trudnym zadaniem, gdyż o mandacie będą decydowały zasadniczo nie setki, ale pojedyncze głosy. W każdym okręgu wyborczym zostanie wybrany tylko jeden radny (dotychczas mogło ich być nawet ośmiu). W rezultacie stowarzyszenia czy partie, które dotychczas tworzyły komitety wyborcze i wystawiały kilku kandydatów (z których mieszkańcy wybierali swojego faworyta), teraz wystawią tylko jednego. W praktyce oznacza to likwidację „dyktatury partii”, czyli monopol partii na wprowadzanie swoich przedstawicieli. Należy tu jednak zauważyć, że choć z jednej strony wybór będzie zdecydowanie bardziej personalny, to z drugiej – o ile wcześniej priorytetem było miejsce na liście wyborczej, o tyle teraz stawką stanie się samo prawo do kandydowania w danym okręgu. Oczywiście obecne regulacje przewidują w tym zakresie alternatywę, tzn. możliwość kandydowania niezależnie od partii czy stowarzyszenia, ale z kolei rodzi się pytanie, czy nie będzie to traktowane jako przejaw „jawnego sprzeciwu wobec lidera partii”.

Wszystko to zatem sprawia, że bezspornie można stwierdzić, iż rola komitetów – w świetle obecnych regulacji normatywnych – zdecydowanie się zwiększyła, mimo że powszechnie się o tym mówi w kontekście zgoła odwrotnym. Dodatkowo sprawia to, że dziś komitety zasadniczo wcale nie potrzebują „nowych kandydatów” (a z całą pewnością mniej niż dotychczas), co w konsekwencji może powodować, iż nie będziemy skazani wciąż na tych samych kandydatów. A jeśli paradoksalnie zdarzy się tak, że na przykład w małym okręgu będzie brakowało nowych faworytów (liderów), to „czy znowu przyjdzie nam wybierać: między dżumą a cholerą, między mniejszym i większym złem, między tymi samymi partiami i tymi samymi ludźmi...?”. A ponieważ życie na wyborach się nie kończy i po ich zakończeniu wciąż trwa, to pozwala w tym kontekście stwierdzić, że konflikty między lokalnymi liderami mogą z tego tytułu trwać też permanentnie.

Powszechnie przecież wiadomo, że „zasada większości względnej i jednomandatowe okręgi wyborcze sprawiają, że wyniki wyborów w tym wypadku w skali jednego okręgu niejednokrotnie nie odzwierciedlają rzeczywistej woli wyborców”[20]. Ponadto tę negatywną ocenę dodatkowo pogłębia fakt, że niesłychanie trudne jest również dokonanie takiego podziału na okręgi, aby nie została naruszona zasada równości wyborów w jej aspekcie materialnym, czyli w dążeniu do zapewnienia równej siły głosu każdego wyborcy, gdy istnieje duża łatwość w manipulowaniu polityczną reprezentacją i preferowanie określonej partii politycznej[21]. Być może ów problem zbytnio przejaskrawiam, ale jeśli spojrzymy na samorządność nie tylko z teoretycznego punktu widzenia, lecz także z perspektywy ludzkich ułomności, to mogą się zdarzyć i takie sytuacje, które spowodują, że – paradoksalnie – kwestia chodnika albo latarni we „własnym” okręgu wyborczym stanie się ważniejsza niż np. dowóz dzieci do szkoły w innym okręgu, nie mówiąc już o decyzjach znacznie trudniejszych czy takich, które ciężko będzie „sprzedać” swoim wyborcom. A przecież samorządność to służba publiczna i bezinteresowna troska o wspólne dobro mieszkańców małej ojczyzny, jaką jest gmina.

Kolejną słabością ordynacji z JOW, która wymaga w tym aspekcie wyartykułowania, jest kwestia wakatu. Okręgi jednomandatowe to istotna zmiana wprowadzona w trakcie trwania kadencji. Nasuwa się jednak pytanie, co będzie w sytuacji wygaśnięcia mandatu, która de facto powoduje konieczność ogłoszenia wyborów uzupełniających. W dotychczasowym systemie proporcjonalnym, co trzeba tu podkreślić, nie było konieczności przeprowadzenia wyborów uzupełniających, gdyż w przypadku wakatu mandat uzyskiwał kolejny kandydat z listy wyborczej legitymujący się największą liczbą zdobytych głosów. Obecnie jednak powstaje w tym zakresie poważna wątpliwość z uwagi na fakt, że nie bardzo wiadomo, który dotychczasowy mandat (wakat) byłby przypisany do każdego z nowo utworzonych okręgów wyborczych. Z związku z powyższym zmiana wydaje się być tu konieczna[22].

Z drugiej strony ważne jest to, że w zakresie wprowadzenia ordynacji z JOW można dostrzec także pozytywny aspekt tego rozwiązania. Jeśli bowiem polskie społeczeństwo nie będzie się uczyło demokracji, ale wręcz przeciwnie – będzie się do niej coraz bardziej zniechęcało, to dalej będzie funkcjonowało w obecnym de facto deprawującym systemie. Stąd też warto powtórzyć wątpliwość: czyżby „najwięcej demokracji w jednomandatowej ordynacji”? Czy tak będzie, już wkrótce się przekonamy. Wszakże rysuje się tu nam rzeczywisty obraz polskiej demokracji – fasadowej, która gubi się w oparach absurdu skrojonego na potrzeby rozgrywania lokalnych układów, i nieuwzględniającej oczekiwań danej społeczności. Radny przecież z natury rzeczy będzie się utożsamiał bardziej z okręgiem wyborczym i „własnymi” wyborcami aniżeli z gminą. W rezultacie jestem też przekonana, że najbliższa kampania samorządowa i adresowanie obietnic wyborczych obnaży to zjawisko bezpośrednio. Wszak JOW w gminach co najmniej stwarza warunki ku temu.

4. Jednomandatowe okręgi wyborcze. Zalety

Zwolennicy JOW podkreślają, że dotychczasowa ordynacja proporcjonalna oznaczała korupcję polityczną i tak naprawdę pozbawiała obywateli możliwości wyboru, z uwagi na fakt, iż wyborcy musieli głosować na tych, których proponowali im liderzy partyjni. I choć nie ma wątpliwości co do tego, że wprowadzenie JOW polaryzuje scenę polityczną, a zwycięzca autentycznie bierze wszystko, nasuwa się pytanie: czy ów mechanizm nie pozwala nazbyt łatwo manipulować reprezentacją polityczną w kontekście dążenia do zapewnienia równej wartości głosu wyborcy.

Odpowiadając na to pytanie, należy stwierdzić, że mimo podniesionych tu kontrowersji ocena zmian lokalnego prawa wyborczego w przedmiocie wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych pozwala dostrzec w tym aspekcie pewne zalety. W jakim jednak stopniu proponowane dziś rozwiązania przystają do warunków naszej rzeczywistości, szczególnie w zakresie odzwierciedlenia rzeczywistego poparcia udzielonego kandydatom ubiegającym się o wybór do organów przedstawicielskich, to już inna kwestia. Wszak adekwatność prawa wyborczego do warunków, w których obwiązuje, to równie istotna wartość konstytucyjna jak, przykładowo, jego stabilność. Oto kilka najczęściej wymienianych zalet, których realizacja jest już o wiele bardziej problematyczna.

Po pierwsze, okręgi jednomandatowe mogą odpartyjnić samorząd i spowodować, że lokalne sprawy wezmą górę nad nierzadko politycznymi rozgrywkami. Wprowadzenie JOW jest bowiem skierowane przeciw partyjniactwu, a nie partiom politycznym, bez których trudno wyobrazić sobie współczesną demokrację. Będziemy więc głosować na kandydata o którego pozycji decyduje poparcie w okręgu wyborczym, a nie na partyjną listę. Nie będzie już tym samym wypełniania luk nazwiskami, które mają zbierać dodatkowe głosy dla partyjnego lidera. A i partie polityczne – jak podkreślają zwolennicy JOW – same będą musiały zabiegać o to, żeby tzw. osoby zaufania społecznego kandydowały.

Po drugie, wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych ma pozwolić na zwiększenie identyfikacji wyborców z radnymi i odwrotnie. Kampania będzie bardziej spersonalizowana, co ma niejako zmusić przyszłych kandydatów do zabiegania o poparcie na własną rękę. Osiągnąć sukces jako lider będzie zatem mógł tylko ten, kto sam cieszy się popularnością wśród wyborców. Będzie się więc liczył bezpośredni kontakt z wyborcami, rozpoznawalność i to, co dotychczas kandydat zrobił dla danej społeczności lokalnej.

Po trzecie, wskazuje się, że silny przeciwnik, który w danym okręgu zdobył niewiele mniej głosów, będzie mobilizował wybranego radnego do sprawnego działania i tym sam realizowania obietnic. W tym kontekście jako przykład podaje się, że wystarczy niewielki procent niezadowolonych wyborców, by już w następnych wyborach wygrał kontrkandydat.

Po czwarte, jeden okręg wyborczy będzie miał jednego reprezentanta w radzie gminy. A to przede wszystkim oznacza, że tylko tzw. pierwszy na mecie będzie ponosił osobistą odpowiedzialność przed wyborcami ze swojego obszaru (tj. w teorii). W rezultacie zwycięstwo w danym okręgu wyborczym – jak się podkreśla – ma być dla takiego kandydata też swoistym wotum zaufania ze strony wyborców.

Po piąte, ordynacja typu JOW ma spowodować, że potencjalni kandydaci jeszcze przed wyborami będą musieli się zrzeszać, co de facto wymusza niejako fakt, iż w każdym okręgu wyborczym może wygrać – jak już wskazywano – tylko jeden kandydat. Tu obowiązuje zasada: „wszystko albo nic”. Dlatego też podnosi się, że zbliżone poglądowo grupy będą musiały w tym zakresie się dogadać („w jednym okręgu wyborczym wystawiają wspólnego kandydata z jednej partii, a w drugim z innej”).

Po szóste, ordynacja typu JOW ma spowodować negatywną selekcję kandydatów „biernych, miernych, ale wiernych”. Propagatorzy JOW podkreślają, że w jednomandatowych okręgach wyborczych, w których znaczenie ma poparcie dla kandydata w jego okręgu, nie będzie się liczyła wierność w stosunku do lidera, ale to, na ile nazwisko kandydata coś w tym okręgu znaczy. W rezultacie nawet „dobre” partyjne logo może nie pomóc kandydatowi, który jest słaby i mało popularny w danej społeczności. Z drugiej strony wskazuje się na fakt, że jeśli jednak szefowi partii zabraknie instynktu samozachowawczego i nie poprze osoby docenianej w gminie, to taki kandydat będzie mógł kandydować jako niezależny i zdobyć mandat. Warto zauważyć, że takie sytuacje wystąpiły już w przeszłości, tj. w bezpośrednich wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Na potwierdzenie powyższego podaje się, że stosując JOW z jedną turą wyborów, czyli zasadę „zwycięzca bierze wszystko”, uruchamia się selekcję pozytywną. Tak więc na tym tle nasuwa się zasadnicze pytanie, czy JOW zwiększają szanse niezależnych inicjatywy społecznych?

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>
 

Po siódme, inny aspekt powyższego, JOW oznacza wybory w małych okręgach, a więc – jak już wspomniano – daje szanse kandydatom, którzy sprawdzili się lokalnie. A od kogo kandydat jest zależny, wobec tego pozostaje też lojalny. Dodatkowo podkreśla się tu, że w małym jednomandatowym okręgu wyborczym będzie również podlegał z tego tytułu większej kontroli (tj. w teorii).

5. Postulaty de lege ferenda

Mając na uwadze powyższe, należy bezsprzeczne stwierdzić, że ustanowione w kodeksie wyborczym jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatu nie wydają się być rozwiązaniem do końca przemyślanym w aspekcie mającym sprzyjać reprezentatywności wybieranych w ten sposób organów. O ile bowiem zasadności wprowadzenia JOW zasadniczo nikt dziś nie kwestionuje, o tyle sposób ich podziału nie wzbudza już takiego entuzjazmu. Czy możemy więc wkrótce spodziewać się ciekawszej kampanii i odpartyjnienia samorządu? Trudno to dziś jednoznacznie stwierdzić. Jednak już przy podziale gmin na okręgi wyborcze bezspornie pojawiają się kontrowersje i – co gorsza – są podejmowane próby ustawienia wyborczego wyniku.

Jakie są więc tego konsekwencje? Wydaje się, że w dużych jednostkach terytorialnych wybory nie będę miały charakteru personalnego, ale w znacznej części wciąż polityczny, wyborca bowiem będzie się kierował przeważnie przynależnością partyjną kandydata. Innymi słowy, będzie to wciąż oczywisty przejaw dążenia do jeszcze wyraźniejszego niż obecnie zdominowania organów samorządowych przez przedstawicieli konkretnego ugrupowania politycznego. Teza, że głosujemy na ludzi, a nie na partie, wydaje się być tu złudna. Głosując, głosujemy najczęściej na partie. Potwierdza to przykład zachodnich rozwiązań w krajach, w których od wielu lat funkcjonują JOW, jak choćby wzorzec brytyjski, który pokazuje, że i tak najczęściej wygrywają kandydaci największych partii z uwagi na fakt, iż w poszczególnych okręgach często od lat jedna z partii zajmuję pozycję dominującą. Podobnie jest też w polskich warunkach prawnych, to bowiem przeważnie kandydaci największych partii wygrywali w okręgach, w których dana partia cieszyła się największym poparciem. Czy zatem o taką dominację jednej partii w organach samorządowych chodziło zwolennikom JOW? Czy taka jest idea wyborów sprawiedliwych?

Należy ponadto zauważyć, że gdyby kandydaci nie należeli do partii politycznych, to każdy przedstawiałby swój program, który tak naprawdę mógłby się okazać mało realny z uwagi na to, iż byłby popierany tylko przez jedną osobę. Tu rodzi się więc potrzeba współpracy wielu osób o podobnych poglądach, tj. partii, a to z kolei oznacza, że politycy potrafią się porozumieć.

Wątpliwości nasuwają się też w przedmiocie reprezentacji przez tzw. kandydatów niezależnych. Najczęściej przecież są to te same osoby, chcące związać się z władzą, które będą przechodziły do partii dominujących. Porzucając de facto swoją niezależność albo licząc na jakieś profity, pozostaną one tylko formalnie niezależne; będzie to niezależność stricte pozorna. A z tym wiąże się kolejne ryzyko, że ze względu na wielość podmiotów o najczęściej rozbieżnych celach będzie dochodziło do licznych rozłamów i podziałów w tym zakresie. Bez wątpienia sytuacji w tej materii nie ułatwia również fakt, że ustawowe rozdzielenie interesów poszczególnych okręgów wzmocni, jak się wydaje, i to bardzo poważnie, wójtów i burmistrzów. Oni też będą mogli rozdzielać budżety bezpośrednio konkretnym osobom („Kaziowi” czy „Jankowi”), co spotęguje klientyzm i może wprowadzić rozdźwięk wśród mieszkańców gminy – w konsekwencji będzie ją destabilizować albo oligarchizować.
 

Mając powyższe na uwadze, wydaje się, że wprowadzona w tym zakresie zmiana niekoniecznie doprowadzi do odpolitycznienia organu stanowiącego podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, lecz przeciwnie – może spowodować, iż stanie się on organem mniej reprezentatywnym w kwestii poglądów politycznych jej mieszkańców. Wyborcy w znacznej mierze w większym lub mniejszym stopniu sympatyzują z jakąś partią, ale nie zawsze ze wszystkimi jej przedstawicielami. Na danym terenie często mają też „swojego” faworyta, na którego głosują, choć ten jest wystawiany przez partię na dalszym miejscu listy partyjnej. I jest nierzadko regularnie wybierany, gdyż wyborca nie jest tu niczym zdeterminowany. Na tzw. jedynki często będę więc głosować tacy wyborcy, którzy popierają partię, ale nie mają na liście wyborczej „swojego” kandydata. Tymczasem w JOW okręgi wyborcze są małe, a nawet bardzo małe. Oznacza to, że wielu wyborców może stracić możliwość głosowania na „swojego” faworyta, który może być wystawiony np. kilka ulic dalej, w kolejnym okręgu wyborczym. Co ma zatem zrobić wyborca w sytuacji, jeśli w tym okręgu wyborczym partia, z którą sympatyzuje, wystawi kandydata, na którego ten nie zechce oddać swojego głosu? Być może należy się zastanowić nad tym, czy JOW to nie kolejny miraż, jakże typowy dla dzisiejszych czasów.

Dodatkowo trzeba stwierdzić, że choć żyjemy w egalitarnym społeczeństwie, to jakieś walory kandydatów każdy z nas jako wyborca przecież musi oceniać, jak choćby cenzus intelektualny, a już niekoniecznie majątkowy. Dlaczego zatem ktoś wpadł na pomysł, że rozłożony ma on być terytorialnie?
 

Jeśli do tego przyjąć, że na terenie z dużym bezrobociem potencjalny kandydat będzie jednocześnie pracodawcą zatrudniającym wielu pracowników, to praktycznie uzależni on swoich wyborców od siebie, a nie odwrotnie. W związku z tym czyżby do rad w systemie z JOW mieli się dostać lokalni „oligarchowie”? A jeśli dodatkowo w JOW liderzy partii będą wystawiać tzw. lokalnych celebrytów, rozpoznawalnych, bo tacy też mogą wygrać, to czy nie będzie to zjawisko niekorzystne dla wyłonienia doświadczonych kandydatów. Powagę tego problemu podkreśla również fakt, że praktycznie w JOW nie będą mieli szansy być wybrani młodzi, dobrze zapowiadający się kandydaci ze „świeżymi” pomysłami i „nieskażeni” rzeczywistością partykularnych interesów, choć paradoksalnie jeszcze nieznani i nierozpoznawalni wśród wyborców (dotychczas w wyborach proporcjonalnych, jeśli partia zdobywa w okręgu kilka mandatów, z dalszych miejsc z listy często wchodzili młodzi kandydaci, którzy z założenia w przyszłości mieliby zastępować starszych kolegów).

W moim przekonaniu JOW nie odpowiada w pełni tzw. wielkiemu oczekiwaniu, by wybory były blisko ludzi, by dotyczyły głosowania na bardzo konkretne, godne zaufania osoby, a nie wyłącznie na konkretne listy partyjne. W związku z tym trzeba sobie zadać pytanie: czy ważniejsza jest kwestia, by ordynacja wyborcza była bardziej reprezentatywna, tj. stanowiła faktycznie proporcjonalne odwzorowanie preferencji wyborców, czy chcemy reprezentantów jak najlepszych, zdolnych efektywnie zarządzać lokalną wspólnotą samorządową? Na jakościowy skok zainteresowania nie ma bowiem co liczyć.
 

Próbując jednak wypracować w tym zakresie pewien konsens, wydaje się, że najlepszym wyjściem z tego impasu byłoby połączenie obydwu tych metod, tzn. pozostawienie nielicznych dużych okręgów, w których byłoby wybieranych kilku radnych, ale jednocześnie obwarowane rygoryzmem, nieoddawania głosów na listy wyborcze, lecz na konkretnych kandydatów w liczbie ograniczonej liczbą mandatów w gminie. Na to zaś składa się generalna siła danego komitetu, jego zdolności koalicyjne, siła lokalnych tożsamości i na koniec – choć nie najmniej ważne – siła osobistych ambicji. W mojej ocenie spowoduje to, że zmniejszy się ryzyko ewentualnego napięcia między kandydatami, a zwiększy zasadniczo zakres możliwości wyboru. Co więcej, pozwoli to niektórym kandydatom na większą współpracę, komitetom zaś pozostawi alternatywę w postaci: czy wystawić jednego, czy może kilku kandydatów w okręgu. Jeszcze większą rolę niż osobowość odgrywa bowiem strategiczna koordynacja przy wystawianiu kandydatów.
 

W konsekwencji należy w tym zakresie skonstatować, że choć – w moim przekonaniu – JOW nie stanowią dziś panaceum na wszystkie problemy, zwłaszcza jako skuteczny sposób na uzdrowienie demokracji, to jednak trudno też zaprzeczyć, iż system wyborczy nie wpływa istotnie na życie polityczne. Ważne, aby wpływ ten był pozytywny i aby faktycznie rozwiązywał problemy polskiego społeczeństwa tu i teraz, stanowiąc zarazem ważny krok, który być może pomoże nam spełnić marzenia o rzeczywistym demokratycznym państwie prawa. Choć z uwagi na fakt, że obowiązująca ordynacja nie zawsze się sprawdza, zwłaszcza w zakresie wzmocnienia aktywności lokalnej i zdolności do samoorganizacji wspólnot, sprzyjając de facto zjawiskom patogennym, takim jak partyjniactwo, korupcja czy nieprzejrzystość w zakresie mechanizmów rządzenia, potrzeba kompleksowej reformy całego państwa, a nie tylko ordynacji wyborczej, implikuje konieczność stwierdzenia, iż nie może być tak, by prawo we współczesnym państwie demokratycznym było tworzone w sposób partykularny do danej sytuacji, a potem zmieniane w interesie rozmaitych sił politycznych. Na tej zasadzie powinno funkcjonować także prawo wyborcze. Od zasad wyborczych, jakie zostaną przyjęte, będzie bowiem zależało to, czy uda się zagwarantować wybór najbardziej kompetentnych przedstawicieli, którzy będą działali w interesie ogółu, a nie własnym.
 

Niniejsze uwagi to oczywiście tylko przyczynek do dalszej dyskusji. Prawdziwość tezy, że nie wszystko co proste jest też dobre, wydaje się – w odniesieniu do JOW – stanowić najlepiej ilustrujący w tym zakresie przykład. Tak więc jakiekolwiek by były tego konsekwencje, należy stwierdzić, że – jak zwykle – założenie jest piękne, ale – jak zawsze – jego realizacja już nieco szwankuje. Dostrzegając zatem w tej regulacji nie tylko aspekty negatywne, lecz także miejscami pozytywne, pragnę stwierdzić, że propozycje szczegółowe powinny być przedmiotem kolejnych zmian z uwagi na fakt, iż konstruktywne podejście do tego zagadnienia wydaje się dziś być miarą dojrzałości kształtowania systemu wyborczego w Polsce w sposób zupełny, komplementarny i niesprzeczny.

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>
 

Przypisy:
[1] Z tą datą jest także związana ustawa z 5.01.2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), która uchyliła pięć dotychczasowych ustaw dotyczących zagadnień wyborczych. W kolejności uchwalania były to: ustawa z 27.09.1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467 ze zm.), ustawa z 16.07.1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), ustawa z 12.04.2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360 ze zm.), ustawa z 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze zm.) oraz ustawa z 23.01.2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219 ze zm.). Ustawa z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), dalej: k. wyb.
[2] Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z 7.05.2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M.P. z 2012 r. poz. 354), dalej: uchwała PKW, http://pkw.gov.pl/kadencja-2010–2014/uchwala-panstwowej-komisji-wyborczej-z-dnia-7-maja-2012-r-w-sprawie-wytycznych-i-wyjasnien-dotyczacych-podzialu-jednostek-samorzadu-terytorialnego-na-okregi-wyborcze.html.
[3] Pkt 2 uchwały PKW.
[4] Pkt 5 uchwały PKW.
[5] Pkt 6 uchwały PKW, por. art. 13 § 2 k. wyb.
[6] Pkt 6 uchwały PKW.
[7] Tak w wyroku WSA w Gliwicach z 18.03.2013 r. (IV SA/Gl 6/13), „Wspólnota” 2013/12, s. 6.
[8] Pkt 8 uchwały PKW.
[9] Pkt 9 uchwały PKW.
[10] Pkt 9 zd. 2 uchwały PKW.
[11] Pkt 9 zd. 2 uchwały PKW.
[12] Pkt 10 zd. 1 uchwały PKW.
[13] Pkt 10 zd. 1 uchwały PKW.
[14] Pkt 10 zd. 2 uchwały PKW.
[15] Pkt 11 uchwały PKW.
[16] Zob. B. Michalak, Dlaczego obecny model podziału na okręgi wyborcze do Parlamentu Europejskiego w Polsce jest wadliwy i czy jest dla niego alternatywa?, „Studia Wyborcze” 2010/10, s. 8.
[17] Zob. w tej kwestii: J. Szymanek, Mandat parlamentarny (reinterpretacja ujęć klasycznych), „Przegląd Sejmowy” 2010/5.
[18] Art. 418 k. wyb.
[19] Art. 17 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).
[20] E. Gdulewicz, W. Kręcisz, Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, w: W. Skrzydło (red.), Ustroje państw współczesnych, t. 1, Lublin 2002, s. 27.
[21] K. Skotnicki, Jednomandatowe czy wielomandatowe okręgi wyborcze, w: W. Skrzydło, W. Szapował, K. Eckhardt, Problemy prawa wyborczego Polski i Ukrainy. Materiały drugiego posiedzenia Polsko-Ukraińskiego Klubu Konstytucjonalistów (Sieniawa 29 września–1 października 2008 r.), Przemyśl–Rzeszów 2010, s. 32–51.
[22] Zob. http://search.sejm.gov.pl/SejmSearch/ADDL.aspx?Query=jednomandatowe%20okr%C4%99gi%20wyborcze#ADDL.aspx?ShowSummationList&_suid=139851985361007077800333741825.