Wyrok NSAz dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1863/10

Nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Brakuje przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenw o rżnym przeznaczeniu.

Pisaliśmy o tym również:
Nie jest zakazane zastosowanie kilku oznaczeń dla linii rozgraniczających stację narciarską (II OSK 1863/10)

 

Wyrok

 

z dnia 16 listopada 2010 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

II OSK 1863/10

 

1. Nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Brakuje przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu.

2. Ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie następuje w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia.

OwSS 2011/1/77

726576

Dz.U.2003.164.1587: § 7 pkt 7

Dz.U.2003.80.717: art. 15 ust. 2 pkt 1

 

 

Sentencja

 

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: przewodniczący - sędzia NSA Barbara Adamiak; sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.), sędzia del. NSA Teresa Kobylecka, protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu 16.11.2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku WSA we Wrocławiu z 27.04.2010 r. (II SA/Wr 126/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w K. z (...) listopada 2009 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w (...) obszar (...):

1) oddala skargę kasacyjną;

2) zasądza od Wojewody D. na rzecz Miasta K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Zaskarżonym wyrokiem z 27.04.2010 r. WSA we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z (...) listopada 2009 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w (...) obszar (...).

 

W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd I instancji wskazał, że Wojewoda D. jako organ nadzoru zaskarżył do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w K. z (...) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w (...) obszar (...) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2010 r. Nr 126, poz. 1926, dalej: plan miejscowy), zarzucając jej istotne naruszenie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie).

 

Zdaniem wojewody w zawartym w § 3 pkt 6 i 7 planu miejscowego tzw. słowniczku określono pojęcia "obowiązującej linii rozgraniczającej" jako linii, której przebieg oznaczony na rysunku ma charakter wiążący i nie może ulec przesunięciu, oraz "orientacyjnej linii rozgraniczającej" jako linii, której przebieg może podlegać modyfikacjom, "o ile ustalenia szczegółowe i indywidualne nie stanowią inaczej, orientacyjne linii rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5,00 m, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych". W § 4 uchwały ustalono, że oznaczenia orientacyjnych linii rozgraniczających określone na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi. Na rysunku planu naniesiono orientacyjne linie rozstrzygające, które rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz charakter terenów wyznaczonych tymi liniami.

 

Wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz na § 7 pkt 7 rozporządzenia, wojewoda podniósł, że unormowania w nich zawarte nie pozwalają na wprowadzenie do planu różnego rodzaju linii, których celem jest rozdzielenie terenów o określonym przeznaczeniu. Wprowadzenie linii orientacyjnych nie pozwala bowiem na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia danego terenu, a ponadto zezwala na uznaniowe następujące poza miejscowym planem ustalenia tego przeznaczenia. Określenie przeznaczenia stało się zatem niejednoznaczne i pozwala na jego warunkową zmianę, a tym samym częściową dowolność kształtowania polityki przestrzennej. Brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów w istotny sposób narusza więc art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

 

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. zawarła wyjaśnienia wskazujące w jej ocenie na bezzasadność skargi. Zdaniem rady powołane w skardze przepisy prawne nie ustanawiają wprost zakazu ustalenia różnych rodzajów linii rozgraniczających. Zakres dopuszczalnego przesunięcia linii został jednoznacznie określony w planie w sposób niebudzący wątpliwości co do przyszłego możliwego zagospodarowania terenów. Możliwość przesuwania linii została określona w § 3 pkt 5 planu oraz w regulacjach zawartych w rubryce A tabel zamieszczonych w § 5 co do odległości (w metrach) oraz kierunków (opis). Wprowadzenie tych przepisów było uzasadnione szczególnym charakterem inwestycji (stacja narciarska o skomplikowanym programie funkcjonalnym i technicznym) oraz wyjątkowo trudnymi warunkami topograficznymi (dolina o stromych zboczach).

 

Stan władania gruntami na tym obszarze powoduje, że kwestionowane ustalenia nie wywołują problemów własnościowych, gdyż właścicielami terenów są spółki realizujące inwestycję: gmina i Skarb Państwa. Wprowadzony przepis dopuszcza w ściśle określonych pasach terenu przyległych do linii przeznaczenie uzupełniające lub alternatywne, przy czym nie dopuszczają one dowolnego kształtowania przebiegu linii, lecz dokładnie określają przeznaczenie terenów.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując oceny zasadności wniesionej skargi, trzeba zwrócić uwagę na art. 2 pkt 5, art. 4 i art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z 21.08.1998 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.), art. 4 pkt 1, art. 35, art. 40, art. 42 i art. 43 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz treść rozporządzenia z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

 

Sąd I instancji podzielił stanowisko wojewody wynikające z ustawy, a dotyczące wymogu rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Wymóg ten, zdaniem sądu, przedstawia się jako oczywisty i jasno wynika z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skoro gmina ustala zróżnicowane przeznaczenie terenów, to powinna je rozgraniczyć, w szczególności przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia. W najprostszym modelu takiego zróżnicowania każdy teren wydzielony z określonego obszaru miałby odrębne przeznaczenie i związane z nim oznaczenie. W ocenie jednak wojewody wprowadzenie linii orientacyjnej nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu i umożliwia zmianę tego przeznaczenia poza procedurami planistycznymi. Według sądu przedstawione rozumowanie nie odpowiadało ustaleniom wynikającym z treści kontrolowanego aktu normatywnego oraz poprzedzającej jego podjęcie dokumentacji prac planistycznych.

 

Jak wskazał sąd I instancji, linie rozgraniczające nie wyznaczają przeznaczenia określonego terenu, lecz wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem. Zaskarżony plan takie ustalenie przeznaczenia określonych terenów zawierał, jak również precyzyjne wyznaczenie terenu dróg publicznych w sensie ich obszaru lub rozmiarów - umiejscawiał je na obszarze planu z dokładnością do 5 m w granicach pasa terenu mogącego ulec przesunięciu na szerokości do 5 m. W ten sposób również teren przyległy do pasa drogowego, zachowując określone przeznaczenie, mógł w granicach 5 m szerokości być ukształtowany odmiennie, niekoniecznie co do obszaru (gdyby w jednym miejscu jego granica była przesunięta w głąb, a w innym na zewnątrz terenu). Jednocześnie, a co pominął wojewoda, plan ustalał, że określone liniami orientacyjnymi pasma terenu przeznaczone pod drogi mają charakter obowiązujący. Nie jest zatem dopuszczalna dowolna zmiana ich przebiegu, nawet co do dopuszczalnego umiejscowienia tego pasma do 5 m obok wyznaczonej linii.

 

W ocenie sądu badany plan określał przeznaczenie terenów i zawierał linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, chociaż nazwane dodatkowo liniami orientacyjnymi. Dopuszczone planem przesunięcie tych linii związane z konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi przy budowie dróg nie zmieniało przeznaczenia terenów, a jedynie dookreślało kształt terenu o danym przeznaczeniu, w ściśle określonych ustaleniami planu granicach. (...)

 

Zdaniem sądu I instancji nie można było wprost stwierdzić sprzeczności przepisów przedmiotowego planu z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia, jeśli nawet sposób realizacji tych przepisów mógł być uznany za kontrowersyjny.

 

Z przedstawionych względów WSA we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

 

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w (...) obszar (...) określa przeznaczenie terenów i zawiera wyłącznie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, mimo nazwania ich dodatkowo liniami orientacyjnymi;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 w zw. z art. 17 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w K., mimo naruszenia zasad sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie, że pod ewentualną realizację inwestycji celu publicznego nie jest możliwe przyjęcie mieszanego (alternatywnego) przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

 

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Wojewoda D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

 

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru podniósł, że argumentacja sądu I instancji zawarta w zaskarżonym wyroku narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia wobec obowiązku gminy rozgraniczenia zróżnicowanego przeznaczenia terenów, w szczególności przez zamieszczenie w rysunku planu linii rozgraniczających. Wprowadzenie w planie linii rozgraniczających orientacyjnych, które dopuszczają uznaniowe, poza miejscowym planem zagospodarowania, przesuwanie granic terenów o różnym przeznaczeniu, powoduje, że niemożliwe jest ustalenie, jakie naprawdę przeznaczenie będzie miał dany teren.

 

Stanowisko sądu I instancji, że w zaskarżonym planie w istocie zastosowano wyłącznie linie rozgraniczające, wytyczające granice terenów o odmiennym przeznaczeniu, a nazwanie jednej z tych linii "orientacyjną linią rozgraniczającą" nie jest istotne dla rozstrzygnięcia powstałego sporu, jest w ocenie skarżącego nieprawidłowe, nie zmieniało to bowiem przeznaczenia terenów, a jedynie dookreślało kształt terenu o danym przeznaczeniu w ściśle określonych ustaleniami planu granicach.

 

Zdaniem organu nadzoru ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radzie gminy kompetencji ani możliwości decydowania o tym, czy przeprowadzanie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie, a możliwość stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z możliwością ich przesuwania umożliwi dokonywanie zmian w planie bez przeprowadzenia zmian w trybie art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.z.p.z. Tym samym niedopuszczalne jest stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, których limitowane, a tym bardziej nielimitowane (nawet jeśli określone do 5 czy 20 m) przesuwanie w głąb innego terenu doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń w nieokreślonym trybie i formie przez nieokreślony podmiot. Skutkiem wadliwego sporządzonego planu jest zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

 

Wojewoda zakwestionował również stanowisko sądu, zgodnie z którym w zaskarżonym planie w istocie zastosowano wyłącznie linie rozgraniczające, wytyczające granice terenów o odmiennym przeznaczeniu, a nazwanie jednej z tych linii "orientacyjną linią rozgraniczającą" nie jest istotne dla rozstrzygnięcia powstałego sporu, także ze względu na potencjalną możliwość naruszenia w przyszłości art. 112 ust. 1 u.g.n. regulującego kwestię wywłaszczenia nieruchomości, umożliwiającego realizację celu publicznego w przypadku przewidywanego przeznaczenia terenu pod realizację inwestycji celu publicznego.

 

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w K., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

 

Uzasadnienie prawne

 

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

 

Za chybioną trzeba uznać podstawę skargi kasacyjnej opartą na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia. Naruszenie powyższych norm prawnych wnoszący kasację wojewoda upatruje w "przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w (...) obszar (...) określa przeznaczenie terenów i zawiera wyłącznie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, mimo nazwania ich dodatkowo liniami orientacyjnymi".

 

Trzeba stwierdzić, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, iż w "planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Powyższy przepis nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Istotne jest w warunkach przedmiotowej sprawy to, że powyższa norma prawna nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających było sprzeczne z omawianym przepisem.

 

W myśl z kolei § 7 pkt 7 rozporządzenia "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia". Brzmienie i tego przepisu wskazuje więc, że nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że stosowanie orientacyjnej linii rozgraniczającej jest niedopuszczalne w świetle ww. przepisów. Trafnie wskazał sąd I instancji, że brakuje przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń, stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym przepis przyjęty w planie nie pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., skoro nakaz określony tym przepisem został spełniony w planie będącym przedmiotem skarżonej uchwały.

 

Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 w zw. z art. 17 u.p.z.p. Wbrew bowiem odmiennym wywodom strony skarżącej uchwała, będąca przedmiotem kontroli sądu I instancji, nie dopuszcza możliwości dowolnego określania zasad postępowania zarówno przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian. Należy stwierdzić, że gmina udokumentowała przeprowadzenie wszystkich czynności wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. Czynności te nie były wcześniej kwestionowane co do ich prawidłowości i kompletności. Przedmiotem procedowania był projekt planu od początku zawierający przepisy odnoszące się do orientacyjnych linii rozgraniczających, a więc wszyscy zainteresowani, w tym i wojewoda, zostali zapoznani z projektowanymi przeznaczeniami terenu, zawierającymi również warunki przesuwania linii rozgraniczających.

 

Nie ma zatem żadnych podstaw do formułowania zarzutu, że przesunięcie linii rozgraniczającej powoduje zmianę przeznaczenia terenu wymagającą odrębnej procedury formalnoprawnej. Możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających została dokładnie w skarżonej uchwale zdefiniowana. Przepisy te określają zarówno, w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych orientacyjnych linii rozgraniczających, jak i jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii. W tej sytuacji chybione są wywody strony skarżącej wskazujące na uznaniowe przesuwanie granic terenów o różnym przeznaczeniu.

 

Zawarte w treści omawianego planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów, ponieważ każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia, a jedynie - na co zasadnie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku - dookreśla kształt terenu o danym przeznaczeniu. Tak więc ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym omawianym planem w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie nastąpi w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia.

 

Za pozbawiony zasadności należało uznać też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 112 ust. 1 u.g.n. Konstrukcja powyższego zarzutu została oparta na przypuszczeniach autora kasacji co do ewentualnego wadliwego działania organów w przyszłości i okoliczność ta nie może stanowić o zasadności tak sformułowanego zarzutu.

 

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia zasad sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie można podzielić zarzutu prezentowanego we wniesionej kasacji, że uchybiono dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w K.

 

Wobec powyżej przytoczonych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił ją.