Wynagrodzenie partnera prywatnego - czym są shadow tolls i jaka jest ich rola?

Pojęcie shadow tolls związane jest nierozerwalnie z kwestiami dotyczącymi wynagrodzenia partnera prywatnego w określonego rodzaju przedsięwzięciach PPP. Po raz pierwszy określenie to pojawiło się w Wielkiej Brytanii w 1993 r. i dotyczyło jednego z elementów systemu finansowania budowy i utrzymania brytyjskich autostrad.

W ustawodawstwie brak jest prawnej definicji shadow tolls. W języku polskim zwrot ten tłumaczony jest często jako opłata ukryta lub myto ukryte. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje shadow tolls, należy je zdefiniować jako będące komponentem wynagrodzenia inwestora prywatnego świadczenia pieniężne przekazywane przez podmiot publiczny i powiązane ściśle z określoną wartością jednostkową dotyczącą usługi świadczonej przez inwestora. Jako przykład wskazać tu można określone opłaty uzależnione od ilości samochodów, których kierowcy skorzystali z danego odcinka autostrady.

Warto zaznaczyć, że shadow tolls funkcjonują - co do zasady - w tego rodzaju projektach, w których partner prywatny wynagradzany jest poprzez eksploatację (pobieranie pożytków) określonej infrastruktury. Ich podstawową funkcją jest zagwarantowanie inwestorowi wsparcia ekonomicznego pozwalającego na finansowe zamknięcie inwestycji, co z reguły nie byłoby możliwe przy strukturze wynagrodzenia opartej jedynie o opłaty pochodzące od użytkowników końcowych.

Co istotne, partner prywatny nie jest jedynym beneficjentem shadow tolls. Równie korzystne są one także dla osób korzystających z określonej usługi. W przypadku braku opłat ukrytych, rentowność danego przedsięwzięcia wymagałaby od partnera prywatnego podyktowania wysokich cen określonego świadczenia. Dodatkowe płatności ze strony podmiotu publicznego wspomagają mechanizm finansowania i umożliwiają inwestorowi określenie cen na nieco niższym, akceptowalnym dla odbiorców usługi poziomie.

W praktyce zatem, opłaty ukryte stanowią element ceny określonego świadczenia partnera prywatnego, np. dofinansowanie do biletu wstępu na basen dla dzieci, młodzieży szkolnej czy też tańsze komercyjne świadczenia zdrowotne dla seniorów. Należy wyraźnie podkreślić, że shadow tolls stanowią zawsze wielkości związane z określonym wolumenem usług inwestora prywatnego. W przypadku, gdy świadczenia podmiotu publicznego powiązane nie cechują się wskazaną zależności mówić raczej należy o opłacie za dostępność.@page_break@

Analizując shadow tolls w ujęciu prawnym, należy podkreślić, że polski ustawodawca przewidział je zarówno w przypadku klasycznego partnerstwa publiczno-prywatnego, jak i modelu koncesji na roboty budowlane lub usługi.

W przypadku PPP, funkcjonowanie opłat ukrytych wskazane jest w ustawie jedynie pośrednio, w zakresie trybu wyboru partnera prywatnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.p. jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Jednocześnie, shadow tolls jak element wynagrodzenia inwestora wskazane zostały w art. 1 ust. 2 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Zgodnie z tym przepisem koncesjonariusz na podstawie umowy koncesji zawieranej z koncesjodawcą zobowiązuje się do wykonania przedmiotu koncesji za wynagrodzeniem, które stanowi w przypadku:
1) koncesji na roboty budowlane - wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy;
2) koncesji na usługi - wyłącznie prawo do wykonywania usług, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy.

Co niezwykle istotne, w przypadku modelu koncesyjnego poziom płatności koncesjodawcy nie może być dowolny. Zgodnie z wymogami ustawowymi, płatność ze strony publicznej nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza, przy jednoczesnym założeniu, że koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji. Sprostanie warunkom ustawowym wymaga zatem możliwie precyzyjnego oszacowania łącznych nakładów jakie poniesie koncesjonariusz w fazie realizacji inwestycji (nakłady inwestycyjne) oraz na etapie kilkudziesięcioletniej eksploatacji wybudowanego obiektu (nakłady eksploatacyjne).

Zgodnie z powszechnie przyjętym rozumieniem cytowanych powyżej przepisów, obliczona w ten sposób suma stanowi kwotę bazową dla obliczenia prawnie dopuszczalnej wysokości płatności koncesjodawcy. Przyjmuje się, że płatność ta nie może być równa, ani przekraczać przez cały okres obowiązywania umowy koncesji połowy kwoty wszystkich nakładów jakie w tym czasie poniósł koncesjonariusz. Założenie takie pozwala uznać, że w inwestycji spełniającej taki wymóg ryzyko ekonomiczne przedsięwzięcia spoczywa na koncesjonariuszu.

Doświadczenia europejskie wskazują na jej obecność głównie w projektach związanych z odpłatnym korzystaniem z wybudowanych dróg o zasięgu krajowym. W Polsce projekty PPP realizowane są zazwyczaj przez jednostki samorządu terytorialnego i nie mają tak szerokiego zasięgu. Co również istotne funkcjonują one w innych sektorach gospodarki. Biorąc pod uwagę, że PPP najszybciej zyskuje na atrakcyjności w sferze infrastruktury sportowo-rekreacyjnej, shadow tolls mogłoby znaleźć zastosowanie właśnie w przypadku aquaparków, basenów, sal sportowych/fitness, etc. Ukryte opłaty powiązane mogłyby zostać w tym wypadku z liczbą użytkowników bądź też przybrać formę pokrycia ceny biletu wstępu przez określoną kategorię użytkowników.

Wdrożenie mechanizmu shadow tolls wspomagającego finansowo partnera prywatnego wymaga przeprowadzenia szczegółowych analiz przedrealizacyjnych pozwalających określić wielkość potrzebnego wsparcia. Po uzyskaniu tych informacji konieczne byłoby także przygotowanie przez podmiot publiczny regulaminu korzystania z usług na preferencyjnych warunkach (seniorzy, młodzież szkolna, niepełnosprawni) oraz określenie zasad ewidencjonowania tego typu usług na potrzeby rozliczeń z partnerem prywatnym.