Katarzyna Kubicka-Żach: Przepisy antykryzysowe wprowadzają pewne rozwiązania mające wspierać finanse samorządów. W jakim zakresie pana zdaniem mogą realnie pomóc?
 

Prof. Paweł Swianiewicz z Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej Uniwersytetu Warszawskiego, członek Zespołu Ekspertów Samorządowych Fundacji Batorego: W rozwiązaniach rządowych nie bardzo widzę przepisy, które bezpośrednio wspomogą finanse samorządowe. Jeśli chodzi o to, co się może się dziać z finansami samorządów sytuacja jest bardzo trudna i wymaga nadzwyczajnych rozwiązań, wyjścia poza standardowy sposób rozumowania.

Będziemy mieć znaczne pogorszenie koniunktury gospodarczej, a w rezultacie znaczne spadki wpływów podatkowych, ale także innych źródeł dochodów, tak budżetów samorządów jak i budżetu państwa. Do pewnego stopnia uzasadnione jest stwierdzenie, że rząd i samorządy powinny solidarnie ponosić skutki recesji, ale jednak nie jest tak do końca.

Czyli samorządy potrzebują szczególnego wsparcia? Dlaczego?

Są moim zdaniem trzy argumenty, które przemawiają za tym, że samorządy zasługują na specjalne wsparcie i bardziej go potrzebują. Pierwszy - są dużo bardziej „bezbronne” niż rząd i budżet centralny. Państwo ma różne instrumenty makroekonomiczne, którymi może się ratować w takich bardzo trudnych sytuacjach. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, to drukowanie pieniądza, które może nastąpić doraźnie w trudnej sytuacji. Oczywiście wiąże się to z różnymi negatywnymi skutkami długofalowymi, ale taka możliwość jest. Samorząd nie może się tak bronić, nie może zwiększyć swojego deficytu, bo mu na to nie pozwalają przepisy. Miałoby to dalekosiężne skutki, czasem wręcz prowadziłoby do niewypłacalności samorządów w dłuższym czasie, ale przede wszystkim na zwiększenie zadłużenia nie pozwalają przepisy i nic mi nie wiadomo, żeby były plany ich uchylenia lub modyfikacji.

Po drugie, samorządy odpowiadają za bardzo dużą część inwestycji publicznych. Łączny poziom inwestycji samorządowych, nawet pomijając te prowadzone przez spółki komunalne, jest wyższy niż poziom inwestycji prowadzonych  przez budżet państwa. To istotne, bo wtedy, gdy będziemy potrzebowali jakichś instrumentów polityki gospodarczej, które by miały pomóc wyjść z recesji, inwestycje publiczne to elementarz dotyczący polityki związanej z cyklem koniunkturalnym. Od czasów Keynes’a wiemy, że podstawowy instrument, za pomocą którego możemy sobie radzić z recesją to inwestycje publiczne, które będą pobudzały popyt i inne pozytywne mechanizmy  w gospodarce. Ważne więc, żeby inwestycje samorządowe ucierpiały możliwie najmniej, bo to od nich zależy w dużym stopniu powodzenie polityki pobudzania wzrostu gospodarczego.

Trzeci argument dotyczy tego, że samorządy odpowiadają za dużą część zadań związanych z pomocą społeczną i usługami społecznymi. W sytuacji załamania gospodarki potrzeby wydatkowe będą tu rosły. Zapotrzebowanie na zasiłki z pomocy społecznej, które wypłaca samorząd, będzie się zwiększać. Spodziewany jest też wzrost zaległości czynszowych. Oczekujemy od samorządów, że powinny zmniejszyć czynsze za lokale użytkowe w budynkach komunalnych, bo to będzie pomagało w  ratowaniu  przedsiębiorstw. Ale to też będzie się odbywało kosztem wpływów do budżetów samorządowych.

Te trzy powody sprawiają, że jakiś rodzaj wsparcia samorządów jest potrzebny, bo jest to w interesie państwa jako całości i podtrzymywania gospodarki całego kraju.

Jakie szczególne rozwiązania mogłyby pana zdaniem rozwiązać te problemy?

Potrzebne jest wyjście poza standardy, wymyślenie czegoś innowacyjnego, ale do tego konieczne byłoby zaufanie na wysokim poziomie między rządem a samorządami. Tymczasem generalnie rząd nie ufa samorządom, co wyraźnie widać. Po doświadczeniach ostatnich paru lat niewielkie jest też zaufanie samorządów do rządu.

Pomoc dla samorządów polegająca na poluzowaniu regulacji dotyczących zadłużenia może być rozwiązaniem, ale nie jest to podstawowa droga, którą możemy się poruszać, bo to pomoc krótkofalowa, która w dłuższej perspektywie może prowadzić do bardzo negatywnych konsekwencji.

Czytaj też: Do końca tygodnia rząd przedstawi propozycje wsparcia samorządów>>

Wśród propozycji, które zaliczyłbym do poziomu marzeń, mogłaby być taka, że rząd zwiększa podstawowe parametry służące wyliczaniu subwencji oświatowej, żeby samorządy przestały być zmuszone do dopłacania do bieżącego funkcjonowania oświaty. Algorytm rozdziału subwencji oświatowej od lat wymaga modyfikacji, ale to odrębny temat na dyskusję w przyszłości. Doraźnie, gdyby tę kwotę subwencji zwiększyć o tyle, żeby samorządy do tych zadań nie dopłacały, to byłaby to wielka pomoc dla samorządów. Wiemy, że w 2019 r. przeciętny samorząd dołożył do bieżącego funkcjonowania szkół ok. 20 proc. środków przyznanych w ramach subwencji oświatowej. Gdyby więc wielkość subwencji podnieść o te 20 proc., to mogłyby te środki przeznaczyć na coś innego.

Czy ten pomysł może być realny?

Choć jest to pomysł prosty, na razie nic nie wskazuje, że rozwiązania mogłyby pójść w tym kierunku. Rząd musiałby te pieniądze skądś pozyskać, ale możliwości w tym zakresie ma zdecydowanie większe niż samorządy.

Wpływy z podatków malały już przed pandemią i będą spadać nadal. Czy jakoś można pana zdaniem je uzupełnić?

Wpływy z podatków będą malały i dotyczy to głównie podatków dochodowych. Choć trzeba dodać, że na razie wszelkie prognozy w tym zakresie są obarczone wielką niepewnością. Dopiero w lipcu, kiedy zobaczymy dane dotyczące wykonania budżetów w pierwszym półroczu 2020 r., będzie można powiedzieć coś więcej. Wśród innych wpływów, które zasilają samorządy, jest też podatek od czynności cywilnoprawnych. W niektórych samorządach, zwłaszcza dużych miastach, stanowi on całkiem pokaźną grupę dochodów. Gigantyczna część tego podatku pochodzi z transakcji na rynku nieruchomości. Jeśli ich zakres będzie się drastycznie zmniejszał, czego możemy się z dużym prawdopodobieństwem spodziewać, to wpływy z tego podatku będą malały.

Do końca 2019 r., mimo że rząd wprowadzał zmiany w podatku dochodowym, które były kosztowne dla samorządów, problem ten był maskowany przez dobrą koniunkturę gospodarczą. Dzięki wzrostowi gospodarczemu, nie odczuwały one bezwzględnego spadku dochodów. Teraz na pewno się to zmieni. Nie bardzo widzę więc na poziomie polityki podatkowej szybkie rozwiązanie.

Czy rządowe dotacje dla samorządu w związku z epidemią mogłyby być wsparciem i czy wiązałyby się z tym jakieś ryzyka?

Nawet jeśli by do tego doszło, że przekazanoby dotacje na inwestycje, jest obawa, czy sposób podziału takich dodatkowych środków byłby przejrzysty i sprawiedliwy. Doświadczenia z rozdziałem środków na fundusz dróg samorządowych pokazują, że takie zagrożenia mogą zaistnieć. Nie chodzi tylko o to, czy ich podział byłby efektywny, ale czy byłby transparentny. Lepszy byłby instrument, który byłby rozdziałem pieniędzy nieznaczonych, jak subwencja oświatowa i dzielony w oparciu o algorytm, który ma zobiektywizowany format.

W polityce podatkowej trzeba by wyjść poza standardowy sposób myślenia. Umiem sobie wyobrazić także, że rząd decyduje się okresowo zwiększyć udziały samorządów w PIT i gminy dostaną np. 50 proc. tych wpływów, a nie poniżej 40 proc. jak obecnie. Byłoby to wsparcie za pomocą pieniędzy nieznaczonych. Ale po pierwsze niezmiernie  mało prawdopodobna jest zgoda rządu na takie rozwiązanie.  A nawet gdyby, byłoby to raczej wparcie dla miast, a nie dla gmin wiejskich. Trzeba pamiętać, że działalność rolnicza w dalszym ciągu jest zwolniona z PIT, więc wielkość wpływów z tego tytułu w wielu gminach rolniczych jest bardzo niewielka.  

W przypadku zwiększenia subwencji oświatowej wsparcie mogłoby trafić do każdego samorządu, każda gmina odczułaby taką pomoc. Spór odnoszący się do niedoszacowania wielkości subwencji oświatowej trwa od bardzo dawna i dobrze byłoby go rozstrzygać w normalnych warunkach, a nie kryzysu związanego z pandemią. Ale jeśli okazało się to niemożliwe, to może warto chociażby rozważyć taki wariant jako doraźne rozwiązanie na czas kryzysu.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.