Wojewoda może przyjąć zgłoszenie przebudowy drogi serwisowej w ramach zgłoszenia przebudowy drogi krajowej

Wojewoda może przyjąć zgłoszenie przebudowy drogi serwisowej w ramach zgłoszenia przebudowy drogi krajowej, jeżeli w danym stanie faktycznym zakres planowanych prac pozwala na ocenę, że konieczność budowy lub przebudowy takiej drogi wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej.

Inwestor zgłosił do wojewody zamiar przebudowy drogi krajowej oraz drogi serwisowej. Jak wynika z rysunku załączonego do zgłoszenia budowane jest skrzyżowanie drogi krajowej z drogą gminną. W liniach rozgraniczających drogi krajowej jest tylko fragment skrzyżowania.

Czy w tej sytuacji należy uznać, że wojewoda powinien przyjąć zgłoszenie przebudowy w pasie drogi krajowej, czy wnieść sprzeciw bowiem skrzyżowanie należy wybudować jako całość, a w związku z tym postępowanie winien prowadzić jeden organ, tj. wojewoda?

Należy zauważyć, że część skrzyżowania, poza pasem drogi krajowej wykracza poza pas drogi gminnej, co może sugerować, że będzie wydawane pozwolenie na budowę lub ZRID przez starostę.

Jak powinien postąpić wojewoda w stosunku do zgłoszenia przebudowy drogi zbiorczej: wnieść sprzeciw, czy poinformować inwestora, że organem właściwym jest starosta?

Odpowiedź

Wojewoda może przyjąć zgłoszenie przebudowy drogi serwisowej w ramach zgłoszenia przebudowy drogi krajowej, jeżeli w danym stanie faktycznym zakres planowanych prac pozwala na ocenę, że "konieczność" budowy lub przebudowy takiej drogi "wynika" z budowy lub przebudowy drogi krajowej.

Uzasadnienie

Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - dalej pr. bud. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi.

Zgodnie zaś z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. Nr 235, poz. 1539) - dalej r.o.r.b.w. wojewoda jest również organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących następujących obiektów i robót budowlanych (innych niż wymienione w art. 82 ust. 3 pr. bud.):
(...)
2) sieci uzbrojenia terenu sytuowanych poza pasem drogowym drogi krajowej lub wojewódzkiej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy tej drogi;
3) drogowych obiektów inżynierskich sytuowanych w granicach pasa drogowego drogi krajowej lub wojewódzkiej, niezwiązanych z tymi drogami;
4) dróg gminnych lub powiatowych, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej;
5) zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), z dróg krajowych i wojewódzkich.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wojewoda jest organem właściwym w sprawie przyjęcia zgłoszenia przebudowy drogi krajowej (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud.), w tym także budowy lub przebudowy skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Powstaje pytanie, czy dopuszczalne jest zgłoszenie części zamierzenia budowlanego w tym zakresie. Przepis art. 30 ust. 2 i 3 pr. bud. określający wymogi formalne zgłoszenia nie zawiera przepisu analogicznego jak art. 33 ust. 1 pr. bud. (dotyczący pozwolenia na budowę) – tj. nie zawiera expressis verbis wymogu, że zgłoszeniem powinno być objęte całe zamierzenie budowlane, a jego podział jest możliwy tylko wtedy, jeśli poszczególne obiekty mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jak się wydaje, w tym przypadku można co najwyżej stosować ten przepis per analogiam – i w związku z tym decydujące dla stwierdzenia, czy dopuszczalna jest częściowa budowa skrzyżowania, powinna być ocena, czy takie skrzyżowanie może w ramach obecnej sieci drogowej pełnić swoją funkcję (nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Powołany przepis kompetencyjny § 1 pkt 4 r.o.r.b.w. nie może bowiem być interpretowany jako nakładający obowiązek budowy lub przebudowy dróg gminnych w większym zakresie, niż jest to w danej sytuacji konieczne dla realizacji podstawowego zamierzenia budowlanego, tj. budowy lub przebudowy drogi krajowej. W tej sytuacji, jeżeli nawet zasadna i racjonalna byłaby budowa całego skrzyżowania (tj. ona także spełniałaby kryterium "konieczności" zawarte w cytowanym przepisie rozporządzenia) lecz ze względu na uwarunkowania faktyczne i prawne nie jest obecnie możliwa realizacja tych robót budowlanych (ze względu na brak tytułu prawnego do terenu mającego stanowić część pasa drogowego) – to nie stanowi to przeszkody dla przyjęcia zgłoszenia w opisanym zakresie.


Natomiast powstaje problem, czy zgłoszenie może dotyczyć także drogi serwisowej. Z pewnością właściwość rzeczowa wojewody w tym zakresie nie wynika z art. 82 ust. 3 pr. bud. Jeśli jest ona drogą gminną lub powiatową – odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, a podstawą prawną jest powołany wyżej § 1 pkt 4 r.o.r.b.w. Jeśli jednak jest to droga wewnętrzna (tj. zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2013 r. poz. 260 – droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych) to powstaje pytanie czy można właściwość wojewody wywnioskować z treści § 1 pkt 2 r.o.r.b.w. (dot. sieci uzbrojenia terenu sytuowanych poza pasem drogowym drogi krajowej lub wojewódzkiej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy tej drogi).

Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "sieci uzbrojenia terenu". Definicję "uzbrojenia terenu" zawiera art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. Są to w świetle powołanego przepisu "drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Z kolei przepis art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej u.g.n. nie stanowi co prawda o sieciach uzbrojenia terenu, lecz urządzeniach infrastruktury technicznej, lecz terminologia ta nie jest jednak ważna, skoro art. 2 pkt 13 u.p.z.p. kwalifikuje te urządzenia jako "uzbrojenie terenu". Są to: drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Językowa interpretacja powołanych przepisów daje więc podstawę do tego, by drogę serwisową także zakwalifikować jako uzbrojenie terenu: zarówno bowiem art. 2 pkt 13 u.p.z.p. jak i art. 143 ust. 2 u.g.n. expressis verbis wymieniają "drogi". Powstaje jednak pytanie, czy na gruncie cytowanych na wstępie przepisów kompetencyjnych zawartych w powołanym rozporządzeniu (które w osobnych punktach stanowi o sieciach uzbrojenia terenu i odrębnie o drogach gminnych lub powiatowych) – nie należałoby konsekwentnie uznać, że drogi są wyłączone spod zakresu pojęcia "sieci uzbrojenia terenu". Na pewno nie przemawia za tym ratio legis powołanych przepisów kompetencyjnych: skoro intencją prawodawcy było objęcie kompetencją wojewody kompleksowo wszystkich robót niezbędnych do realizacji zamierzenia podstawowego, jakim jest budowa drogi krajowej i wojewódzkiej, i skoro w związku z tym w kompetencji wojewody znalazły się także (nienależące zasadniczo do jego właściwości) drogi gminne i powiatowe, to tak samo w zakresie jego właściwości powinny znaleźć się drogi wewnętrzne, stanowiące tzw. drogi serwisowe, których konieczność budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej. Podkreślić jednak trzeba, że dopuszczalność realizacji dodatkowych robót jednocześnie z przebudową drogi krajowej jest wyznaczana zakresem "konieczności".

Z jednej strony co do zasady w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zakres kompetencji wojewody wynikający z art. 82 ust. 3 pr. bud. zawsze interpretowany był ściśle, nawet jeśli prowadziło to do nieracjonalnych efektów. Widać to zwłaszcza na gruncie orzecznictwa dotyczącego budowy zjazdów z drogi krajowej lub wojewódzkiej, które przed wejściem w życie omawianego rozporządzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłączane było spod zakresu właściwości wojewody (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2006 r., II OW 95/05, LEX nr 193990; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r., VII SA/Wa 306/06, LEX nr 283277 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 940/05, LEX nr 196417), czy w przypadku ekranów akustycznych (zob. wyrok WSA z dnia 28 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1952/10, LEX nr 954403). Z drugiej jednak strony, po wejściu w życie omawianego rozporządzenia, biorąc pod uwagę jego szczególną ratio legis, interpretacja taka wydaje się już dopuszczalna, i uzasadniona także wyraźnym brzmieniem powołanych przepisów art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i art. 143 ust. 2 u.g.n.