Prace nad projektem ustawy regulującej problematykę metropolitalną trwały od dawna. Tylko w ciągu ostatnich lat pojawiło się co najmniej kilka takich projektów i – zważywszy na kontrowersje towarzyszące tej regulacji i konflikty interesów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego – nie zanosiło się na szybką zmianę stanu prawnego. Tymczasem Sejm Rzeczypospolitej, dnia 9 października 2015 r., uchwalił ustawę o związkach metropolitalnych, zaś Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ją podpisał. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Dlatego też warto się do jej treści odnieść i dokonać wykładni zawartych w niej przepisów.
Czytaj też: Apel miast do premier ws. ustawy o związkach metropolitalnych
Ustawa przewiduje, w art. 1 ust. 1, że: „związek metropolitalny jest zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym”. Wskazana regulacja prawna wprowadza dwie sprzężone ze sobą konstrukcje: (1) związek metropolitalny i (2) obszar metropolitalny. Obie mają istotne znaczenie praktyczne. Jak bowiem stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, utworzenie związku metropolitalnego powinno być poprzedzone ustaleniem granic obszaru metropolitalnego, na którym może być on zlokalizowany.
Treść art. 4 ust. 1 u.z.m. jest następująca: „1. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia: 1) ustala granice poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych przez wskazanie gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych; 2) tworzy w poszczególnych obszarach metropolitalnych związki metropolitalne, ustalając jednocześnie ich nazwy”.
Powyższy przepis pełni funkcję upoważnienia ustawowego. Właściwy organ – tj. Rada Ministrów – działając na jego podstawie normuje określoną w pkt. 1 i 2 materię, i czyni to w drodze rozporządzenia. Wykładnia tego przepisu prawnego skłania do ciekawej refleksji. Mianowicie prawodawca w taki sposób skonstruował upoważnienie ustawowe, że daje ono podstawę do osiągnięcia celu ostatecznego – a więc utworzenia związku metropolitalnego – na co najmniej kilka różnych sposobów.
Poniżej ukazane zostały trzy prawnie dopuszczalne sposoby tworzenia związków metropolitalnych na podstawie art. 4 ust. 1 powołanej ustawy.
Oto one:
1) Rada Ministrów może wydać jedno rozporządzenie „konsumujące” cały zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego (zarówno art. 4 ust. 1, jak i ust. 2 u.z.m.), a więc jednocześnie ustalić granice obszarów metropolitalnych i utworzyć w nich związki metropolitalne;
2) Rada Ministrów może wydać jedno rozporządzenie ustalające granice wszystkich obszarów metropolitalnych w Polsce, a następnie, działając w drodze odrębnych rozporządzeń, tworzyć poszczególne związki metropolitalne;
3) Rada Ministrów może odnieść się do wskazanej materii w jeszcze inny, i chyba najsensowniejszy sposób; może ona, działając w drodze odrębnych rozporządzeń, ustalać poszczególne obszary metropolitalne i jednocześnie tworzyć na nich związki metropolitalne; tym samym jedno rozporządzenie tworzy jeden obszar metropolitalny i od razu tworzy na nim związek metropolitalny.
Takie „potencjalne” sposoby tworzenia związków metropolitalnych wynikają ze wskazanego przepisu.
Wykładnia literalno-logiczna art. 4 ust. 2 u.z.m. każe jednak twierdzić, że upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy „konsumują” co najmniej dwa rozporządzenia. Świadczy o tym następujące sformułowanie: „Wydając rozporządzenia, o których mowa w ust. 1, Rada Ministrów uwzględnia (…)”. Prawodawca mówi o „rozporządzeniach”, a nie „rozporządzeniu” – używa liczby mnogiej, co eliminuje możliwość uregulowania całej materii w drodze jednego rozporządzenia.
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Poszukiwanie modelu inteligentnego miasta. Przykład Gdańska i Glasgow
|
Z pozostałych dwóch rozwiązań sensowniejsze wydaje się być to ostatnie. Ustalanie granic obszarów metropolitalnych w jednym rozporządzeniu, co pokazuje dotychczasowy dyskurs publiczny, może być trudne ze względu na partykularne interesy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Projekt takiego rozporządzenia, przynajmniej w części swoich rozstrzygnięć, mógłby się okazać na tyle wątpliwy dla niektórych jednostek samorządu terytorialnego, że wstrzymałby bezkonfliktowe procesy metropolizacji innych obszarów. Stąd kształtowanie struktury administracyjno-terytorialnej w drodze odrębnych rozporządzeń ustalających granice dla poszczególnych obszarów terytorialnych i jednocześnie tworzących na nich związki metropolitalne jest najlepsze.