Glosa do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2286/12
dot. dokumentacji wymaganej w razie usunięcia pozwolenia na budowę
po wybudowaniu obiektu budowlanego


Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. VII SA/Wa 562/11 w sprawie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej - uchylił zaskarżony wyrok w punktach I-szym, II-gim, III-cim i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
 

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił rys historyczny, w którym wskazał na to, że decyzją z maja 2005 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem /nad garażem/ na określonej działce budowlanej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z września 2005 r. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1532. Wcześniej wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 233/05 została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z grudnia 2004 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z października 2004 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy polegającej na nadbudowie budynku jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem. Skarga kasacyjna od wyroku z dnia 3 marca 2006 r. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 902/06.
 

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie zrealizowanych prac budowlanych a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia uostatecznienia się decyzji:
1/ dokumentacji budowlanej powykonawczej przedmiotowej nadbudowy budynku, obejmującej swym zakresem pełną dokumentację dobudowy wraz z zaświadczeniem Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności nadbudowy i dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawierającą ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonania robót budowlanych z potwierdzeniem spełnienia wymogów określonych w Prawie budowlanym wraz z oceną, że wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikających z treści art. 5 Prawa budowlanego oraz potwierdzającą zgodność wykonanych robót budowlanych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
2/ inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z domiarami do granic sąsiednich nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją tego organu z grudnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, co skutkuje nałożeniem na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.@page_break@


W wyniku skargi wniesionej przez inwestora, podnoszącej wadliwe zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie, gdy możliwe jest nakazanie wykonania czynności lub robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie natomiast inwestorzy nie posiadają żadnej dokumentacji umożliwiającej organowi dokonanie oceny zrealizowanej inwestycji. Sąd przywołał ponadto uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, w której zostało zajęte stanowisko, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 nie służy celom dowodowym. Nałożone natomiast na inwestora obowiązki w związku z utratą ważności decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga zastosowania środków o charakterze dowodowym, umożliwiających wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzającej wykonanie obowiązku, co legalizuje roboty i brak jest podstaw do ponownego nakładania obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w razie potrzeby zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego, organ powinien skorzystać z regulacji art. 81 c Prawa budowlanego i w drodze postanowienia nałożyć obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów, a po ich uzupełnieniu i ocenie podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 51. Sąd mając to na uwadze orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 ppsa o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
 

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor, jako podstawy tej skargi wskazując naruszenie prawa procesowego, to jest art. 134 i 141 § 4 ppsa oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 81 c Prawa budowlanego a także art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 3 listopada 1950 r. zmienionej protokołami nr 3, 5 i 6 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 /Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284/, poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że legalnie budujący i przystępujący do użytkowania właściciel nieruchomości może być w istocie w nieograniczony sposób i w nieograniczonym czasie kontrolowany przez organy i sądy inspirowane przez sąsiada, nie legitymującego się w swoim działaniu interesem prawnym, lecz czyni to wyłącznie z tej przyczyny, że zachęca go do tego bierne wobec takiej sytuacji zachowanie podmiotów władzy publicznej, a ponadto brak jakiejkolwiek odpowiedzialności.
 

Skarżący zwrócił uwagę na to, że art. 1 protokołu nr 1 do ww. Konwencji stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia, nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazuje się na to, iż może, a nawet powinno toczyć się nadal postępowanie w sytuacji, gdy sprawa jest faktycznie wynikiem napastliwych zachowań sąsiada, którego celem rzekomo ma być „naprawa” polegająca na stwierdzeniu legalności budowy podczas gdy nie powinno budzić żadnych wątpliwości, co potwierdza niejako Sąd podając, że zrealizowano budowę legalnie zaś pozwolenie na budowę usunięto już po przystąpieniu i to także legalnym, do użytkowania nie jest niczym innym, jak de facto brakiem poszanowania praw właścicielskich chronionych konstytucyjnie i prawem międzynarodowym. Nie można przy tym mówić o zachowaniu zasady równości wobec prawa /art. 32 Konstytucji/ skoro inicjatywa sąsiada nie podającego, iż wynika ona z potrzeby usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, jest stawiana znacznie ponad chronione prawem interesy inwestora. Taka sytuacja w rzeczywistości godzi w interes prywatny, a także nie leży ona w interesie publicznym.
 

Zainteresowani w sprawie sąsiedzi inwestora wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej twierdząc, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
 

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do regulacji art. 51 Prawa budowlanego jako zawierającego normy dotyczące postępowania naprawczego. Podkreślił przy tym, że celem tej regulacji jest takie przeprowadzenie postępowania naprawczego opartego na art. 51, aby miało miejsce doprowadzenie wykonanych robót budowlanych /obiektu budowlanego/ do stanu zgodnego z prawem. Przez stan zgodności z prawem w tym przypadku należy rozumieć taki stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Ze względu na główny cel postępowania naprawczego, nie można wyprowadzić ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego. Stosowanie konkretnych postanowień tego artykułu należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.
 

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym objętym ramami art. 50 i 51, jak to wskazuje się wyraźnie w uzasadnieniu komentowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane /obiekt budowlany, w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.
 

W ocenie autorki niniejszej glosy Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie słusznie zauważył w uzasadnieniu glosowanego orzeczenia, iż przepis art. 51 Prawa budowlanego dotyczy różnych sytuacji występujących w procesie budowlanym, a także niekiedy już po zakończeniu tego procesu, zwłaszcza gdy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany zostaną usunięte poprzez uchylenie względnie stwierdzenie nieważności. Przyczyny usunięcia pozwolenia na budowę i projektu budowlanego mogą być przy tym różne, w niektórych przypadkach wynikać ze względów formalnych, zaś w innych, wiążących się z istotnym naruszeniem przepisów o warunkach technicznych, lub przepisów odrębnych. Oceniając zatem sprawę w aspekcie tego, co należy zrobić, aby zrealizowane roboty budowlane albo obiekt budowlanym można było traktować jako pozostający w zgodzie z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien poddać wnikliwej analizie stan faktyczny i stan prawny w każdej rozpatrywanej sprawie.@page_break@
 

Naczelny Sąd Administracyjny w glosowanym wyroku słusznie zauważył także, że ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje w swoich przepisach wprost sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego /zakończeniu robót budowlanych/ na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego stwierdzono nieważność decyzji lub ją uchylono. Ustawa zawiera wprawdzie art. 37 ust. 2, który jednak odnosi się tylko do sytuacji, gdy po usunięciu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli jednak roboty budowlane zostały wykonane /budowa faktycznie zakończona/ w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Podsumowując, brak jest unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego już po zakończeniu budowy. Taki stan rzeczy powoduje, że tylko w drodze wykładni regulacji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkuje to wnioskiem, że brak jest przeszkód do zastosowania tego przepisu do przedłożenia dodatkowego projektu budowlanego, jego oceny i ewentualnego zatwierdzenia. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może też polegać na tym, że po zakończeniu budowy przed wyeliminowaniem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego zostanie sporządzony projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.
 

Zajmując stanowisko w kwestii naprawy sytuacji wynikającej z wyeliminowania pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po faktycznym zakończeniu budowy, poprzez zgromadzenie odpowiedniej dokumentacji /np. projektu zamiennego/, Naczelny Sąd Administracyjny posłużył się unormowaniem ustawy - Prawo budowlane wymagającym od właściciela obiektu budowlanego lub jego zarządcy, wypełnienia obowiązku polegającego na przechowywaniu dokumentacji obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. Sąd zauważył, że po wyeliminowaniu pozwolenia na budowę po wykonaniu obiektu budowlanego /zakończeniu robót budowlanych/ powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Uprawnia to do odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako stanowiącego podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonania następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. Czy będzie miał w sprawie zastosowanie odpowiednie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W przeważającej części takie stanowisko zostało wyrażone już we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 687/12/. W konkretnej sprawie, w której została wniesiona skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest uprawnione stanowisko skargi kasacyjnej co do tego, iż nie jest zasadne prowadzenie postępowania we oparciu o art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor posiada rozbudowany i przebudowany obiekt w pełni legalnie /w czasie istnienia pozwolenia na budowę/ jak też legalnie zakończył budowę. Sąd nie podzielił też zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 3 listopada 1950 r. zmienionej protokołami nr 3, 5 i 6 oraz uzupełnionej protokołem nr 2.

Fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie tylko w takim zakresie, że wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego stosuje się art. 50 - 51 a nie art. 48 Prawa budowlanego. Skoro inwestor zrealizował obiekt w czasie, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym zaś usunięta została po zakończeniu budowy, w odniesieniu do wykonanych prac stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
 

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy wadliwie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż zastosowanie tego przepisu następuje dopiero wtedy, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, iż możliwe jest zalegalizowanie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane nakazane przez organ nadzoru budowlanego czynności lub roboty budowlane. W zaskarżonym wyroku wskazano też, że kontrolowana decyzja jest aktem o charakterze dowodowym, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a wobec tego organ nadzoru budowlanego na mocy art. 81 c Prawa budowlanego powinien nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów, a po ich uzupełnieniu i ocenie, podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu "czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem" może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, za czym przemawia odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego.
 

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się przy tym taką interpretację tego przepisu, iż stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych /por. wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 167/06 - ONSAi WSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że „w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu /art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7/ oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjnmą powykonawczą”. NSA nie odniósł się jednak do takiej kwestii, że cytowany wyrok został wydany przed podjęciem przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z 2011 r. /cytowanej w części historycznej uzasadnienia wyroku/, w której to uchwale zaprezentowano odmienne stanowisko.
 

Za zasadne NSA uznał kwestionowanie w skardze kasacyjnej posłużenie się przez Sąd I instancji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy w wyroku tego Sądu z dnia 3 września 2009 r. sygn. VII/Wa 598/09 przesądzono o niemożności obciążenia inwestora obowiązkiem przedłożenia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego obiektu. Sformułowanie zatem przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wskazania, co do dalszego postępowania w tej kwestii pozostaje w sprzeczności z powyższym wyrokiem, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 153 ppsa.
 @page_break@

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieusprawiedliwiony uchylił się od oceny legalności stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, poddając analizie i to wadliwej, jedynie część stanu faktycznego i prawnego sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy zatem Sąd pierwszej instancji „dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji” i wyda orzeczenie mając na względzie również przedstawione wyżej uwagi.
 

Autorka niniejszej glosy zdecydowanie pozytywnie ocenia stanowisko wyrażone w glosowanym wyroku, analogiczne zresztą jak i w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II SA 687/12, że ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje wprost sytuacji, gdy po zrealizowaniu obiektu budowlanego /zakończeniu robót budowlanych/ na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność decyzji lub ją uchylono. W ustawie tej zawarty jest wprawdzie art. 37 ust. 2, jednakże odnosi się on wyłącznie do sytuacji, gdy po usunięciu pozwolenia na budowę nastąpi rozpoczęcie albo wznowienie budowy, nie zajmuje się natomiast taką problematyką, gdy budowa została zakończona w czasie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła z kolei do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, pod warunkiem, że roboty budowlane zostały wykonane /budowa faktycznie zakończona/ w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Brak jest natomiast unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dopiero po zakończeniu budowy. Taki stan rzeczy powoduje, że jedynie w drodze wykładni regulacji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego może dojść do doprowadzenia określonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.


Naprawa sytuacji wynikającej z wyeliminowania pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po faktycznym zakończeniu budowy, może się wiązać z koniecznością zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji. Takiego stanu rzeczy nie można wykluczyć.
 

W pełni zasadnie także w uzasadnieniu glosowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że biorąc pod uwagę podstawowy cel postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, lecz stosowanie konkretnych jego postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.
 

Także całkowicie trzeba się zgodzić ze stanowiskiem, zaprezentowanym w obu przytoczonych wyrokach, to jest wyroku glosowanym oraz wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., iż przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie w doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem inwestycji w wyniku przedłożenia przez inwestora takiego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu, który umożliwi wydanie decyzji stwierdzającej przez organ nadzoru budowlanego, iż dana dokumentacja spełnia warunki do zakończenia postępowania naprawczego. Nie można się jednak według autorki glosy zgodzić z poglądem, że usunięcie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego całkowicie lub w części pozbawia inwestycję oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Uzasadnienia dla doprowadzenia do powstania nowej dokumentacji nie powinno się zwłaszcza upatrywać w takiej regulacji Prawa budowlanego, zawartej w rozdziale poświęconym użytkowaniu obiektów budowlanych, która z mocy samej ustawy ustala obowiązek przechowywania przez właściciela lub zarządcę dokumentacji obiektu obejmującej pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym, zwłaszcza że stan faktyczny danej sprawy a w tym wybudowanie inwestycji przed usunięciem pozwolenia na budowę, nie odpowiada treści takiej regulacji.

Trzeba też mieć na uwadze, że projekt budowlany jest dokumentacją /dowodem/ koniecznym w sprawie o pozwolenie na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany staje się częścią rozstrzygnięcia decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z chwilą usunięcia takiej decyzji, projekt budowlany ponownie powinien być traktowany jako dowód w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 w zw. z jego ustępem 7. W takim przypadku, jaki wystąpił w sprawie rozstrzyganej przez Naczelny Sąd Administracyjny glosowanym wyrokiem, wykorzystany w toku realizacji inwestycji projekt budowlany stanowiący dokumentację budowy, wraz z protokolarnym stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego, w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51, stanowi materiał dowodowy na taką okoliczność, że budowa została zrealizowana z zachowaniem tego projektu /zgodnie z projektem/, a więc nie miały miejsca zmiany lub odstępstwa.

Stwierdzenie na podstawie stosownej dokumentacji, że budowa została zakończona legalnie, a także ustalenie przez wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego /kontrolę mogą wykonywać wyłącznie inspektorzy posiadający wymagane uprawnienia budowlane/, może stanowić wystarczającą podstawę do uznania, że obiekt znajduje się w odpowiednim stanie prawnym i nie wymaga dodatkowego orzeczenia w kierunku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Trudno przy tym zarzucić, że wymienione dokumenty /np. projekt budowlany/ nie mają charakteru „istniejących legalnie”. Projekt budowlany nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, nadaną mu decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie stał się tylko z tej przyczyny dokumentem nielegalnym. Jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego dysponując takim dowodem potwierdzonym protokolarnym /uzyskanym w wyniku kontroli profesjonalnego organu/ stwierdzeniem o budowie zgodnie z tym projektem i bez naruszenia przepisów o warunkach technicznych jak też przepisów odrębnych, może wydać stosowne rozstrzygnięcie/. Brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że konieczne jest dalsze procedowanie naprawcze, przykładowo domagania się przez organ nadzoru budowlanego od inwestora kolejnych dokumentów takich jak przykładowo „projektów zamiennych”, „projektów dodatkowych” lub też dokumentacji powykonawczej.
 

Określenie „dokumentacja powykonawcza” jest zwłaszcza zdefiniowane w Prawie budowlanym /art. 3 pkt 14/. Dokumentacja powykonawcza, to nic innego, jak dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. W istocie w ogóle nie może być mowy o żądaniu od inwestora dokumentacji powykonawczej w prowadzonym postępowaniu naprawczym. W sprawie rozpoznanej przez NSA glosowanym wyrokiem, można mówić o dowodzie z dokumentu w postaci projektu budowlanego, który był podstawą prowadzenia legalnej budowy, oraz o stwierdzeniu protokołem organu nadzoru budowlanego, stanowiącym dokument urzędowy, prawidłowego i legalnego zrealizowania budowy. W takim, konkretnym przypadku nie do obronienia byłoby stanowisko, że do zakończenia postępowania naprawczego niezbędna jest jeszcze jakaś inna dokumentacja, np. opinia czy też ekspertyza biegłego. W praktyce występują przypadki żądania od inwestora inwentaryzacji potwierdzonej zgodność budowy ze stanem faktycznym oraz przepisami warunków technicznych i przepisami odrębnymi, dotyczą one jednak innej sytuacji, niż w niniejszej sprawie, to jest takiej, kiedy budowa była związana ze zmianami czy też odstępstwami od wymogach zawartych w warunkach technicznych względnie z ewentualnym naruszeniem przepisów odrębnych. Wprawdzie w Prawie budowlanym nie występuje określenie „inwentaryzacja”, jednakże występowało ono jeszcze przed wejściem w życie aktualnego Prawa budowlanego, zaś obecnie używane jest zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, przy czym nie spotkałam się z wątpliwościami co do znaczenia tego określenia oraz potrzeby jego stosowania.
 

Glosowany wyrok, powodujący, iż sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w jednoznaczny sposób wskazuje zarówno na podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia, jak i na obowiązek odniesienia się do konkretnych okoliczności występujących w danej sprawie. Tak też należałoby załatwiać tę sprawę jak i inne sprawy powstające w związku z nazbyt licznymi orzeczeniami o usunięciu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.