Tzw. mechanizm „janosikowy”, który wprowadzono w Polsce w 1996 r., wzbudza kontrowersje wśród samorządów „bogatszych” zobowiązanych do dokonywania wpłat na rzecz samorządów „biedniejszych”.
Niedawno rada Warszawy przyjęła stanowisko w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania przez miasto do budżetu państwa tzw. janosikowego. Zdaniem stołecznych radnych, czas epidemii jest bardzo ciężki dla budżetów samorządów w całej Polsce i dla samorządu warszawskiego.
System wyrównawczy się nie sprawdza
Dr hab. Anna Ostrowska z Zakładu Administracji Państwowej Wyższej Szkoły Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży uważa, że system poziomego wyrównywania finansowego w samorządach, oparty na tzw. mechanizmie „janosikowym”, nie sprawdza się. - Okazuje się, że to może jednak wyrównywanie pionowe (wertykalne), czyli dokonywane przez państwo ze środków budżetu państwa, byłoby bardziej odpowiednim i efektywnym mechanizmem. Widzimy to właśnie w okresie kryzysu, takim jak obecny okres epidemii, kiedy to w instytucji państwa pokłada się wszystkie nadzieje na ratowanie gospodarki – podkreśla.
Czytaj w LEX: Zdalny tryb obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego >
Odłożenie płatności w czasie to wątpliwy prezent
Rząd pierwotnie miał nie dokonywać zmian w tzw. janosikowym w związku z epidemią. Zgodnie z najnowszym projektem tzw. tarczy antykryzysowej w maju i czerwcu 2020 r. samorządy mogą nie wpłacać do budżetu państwa rat tego podatku, a kwoty mają być wpłacone w równych częściach od lipca do grudnia.
Czytaj w LEX: Wpływ epidemii koronawirusa na samorządy >
Zdaniem Adama Struzika, marszałka województwa mazowieckiego, odłożenie tej płatności w czasie jest jakąś formą wparcia dla samorządów, które Janosikowe płacą. - Rozumiem, że to przesunięcie jest formą skredytowania przez rząd samorządów, które płacą ten podatek – mówi.
Czytaj w LEX: Tarcza antykryzysowa - zmiany w pomocy społecznej i świadczeniach >
Nie rozwiązuje to jednak problemu, bo kiedyś i tak trzeba będzie zapłacić. Eksperci tłumaczą, że na czas kryzysu powinno być zaniechanie pobierania wpłaty od samorządów, a budżet państwa powinien wziąć na siebie wyrównanie strat samorządom, które są biorcami janosikowego. - To świadczenie stanowi wkład w ich budżecie i nie mogą tych strat ponieść – uważa Adam Struzik.
Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich tłumaczy, że odsunięcie płatności w czasie nie jest to rozwiązanie satysfakcjonujące samorządy, bo obecnie mają one znacząco niższe wpływy do budżetów, których nikt im nie przywróci. - W związku z czym odłożenie płatności na później, za dwa miesiące, jest wątpliwym prezentem. To tak jakby samorządy, wspierając przedsiębiorców, odkładały im płatności, a nie umarzały - mówi.
- Pierwszy obszar, w którym oczekujemy pomocy rządu, to właśnie zawieszanie wpłat "janosikowego" i przejęcie obowiązku kompensowania przez budżet państwa – podkreśla Adam Struzik.
Województwo wywalczyło mechanizmy zabezpieczające, ale gminy i powiaty go nie mają
Wpłaty gmin i miast na prawach powiatu, będą w 2020 roku nadal wysokie, bo opierają się na dochodach podatkowych osiągniętych w 2018 r., kiedy to panowała wysoka koniunktura gospodarcza.
Według dr hab. Anny Ostrowskiej, zapowiadane wprowadzenie możliwości odraczania terminów dokonywania wpłat wyrównawczych do budżetu państwa jest słusznym kierunkiem pomocy rządu samorządom-płatnikom, które tracą z powodu epidemii znaczną część dochodów podatkowych. - Należałoby jednak to tej propozycji dołączyć tymczasowy mechanizm obniżający wpłatę „janosikową” w 2020 r. o kwotę obliczoną proporcjonalnie do spadku dochodów własnych samorządu-płatnika - rodzaj „ulgi” obowiązującej w 2020 r. – mówi. Jak wyjaśnia, koszty tej „ulgi” poniósłby jednak budżet państwa, podobnie jak to ma miejsce w przypadku mechanizmu korygującego obowiązującego w województwach.
Czytaj w LEX: Cyberbezpieczeństwo w samorządzie >
Wady "janosikowego" bardziej wyraźne w czasie pandemii
W okresie epidemii, kiedy duże miasta oraz gminy turystyczne tracą dochody własne o wiele szybciej niż pozostałe gminy, w szczególny sposób uwidaczniają się wady „janosikowego”. Trybunał Konstytucyjny podkreślał to w swoich wyrokach z: 1996 r. (K 1/96), 2006 r. (K 30/04), 2013 r. (K 14/11) i 2014 r. (K 13/11).
Anna Ostrowska wskazuje, że polski system dotyczący gmin i powiatów nie zawiera regulacji zabezpieczającej (bariery ostrożnościowej) samorządy przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie dekoniunktury. - Wprowadzenie takiej normy ostrożnościowej jest natomiast niezbędne, gdyż miernikiem dochodowości w polskim systemie „janosikowym” są dochody podatkowe, posiadające dużą wrażliwość na wahania koniunktury – zaznacza.
Istotną wadą systemu jest też to, że kryterium dochodowe, w oparciu o które ustala się obowiązek dokonywania wpłat, powiązane jest z dochodami osiągniętymi przez j.s.t. dwa lata wcześniej. - Sytuacja danej jednostki zobowiązanej do dokonywania wpłat na rzecz samorządów biedniejszych może się w tym okresie radykalnie zmienić, co właśnie obserwujemy obecnie w okresie epidemii – zaznacza.
Adam Struzik przypomina, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego na korzyść województwa mazowieckiego spowodował pewne złagodzenie w tym podatku. Przewiduje on pewne mechanizmy zabezpieczające, jeśli wpływy samorządu spadną. - Jeśli zmniejszą się poniżej określonej granicy, to włącza się mechanizm korygujący – mówi. Jak podkreśla, w roku 2018 Mazowsze zapłaciło 376 mln zł, w 2019 – 509 mln zł, a na 2020 rok zaplanowana jest kwota 592 mln zł.
Trzeba jednak pamiętać, że ten podatek jest obliczany na podstawie dochodów sprzed dwóch lat. - To pokazuje, że im wyższe mieliśmy dochody – głównie z podatku CIT - w przeszłości, tym większy podatek musimy zapłacić dwa lata później - dodaje.
Czytaj też: Prof. Swianiewicz: Wsparcie samorządów jest w interesie państwa>>
Duże miasta tracą najwięcej dochodów własnych
Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że „janosikowe” nie uwzględnia struktury demograficznej np. dużych miast oraz specyfiki niektórych miejscowości, np. turystycznych, uzdrowiskowych. Jak obrazuje dr hab. Anna Ostrowska, wady systemu wyrównawczego z całą mocą ujawniły się obecnie w okresie epidemii, kiedy to duże miasta jak Wrocław, Kraków, Warszawa, Katowice oraz gminy turystyczne i uzdrowiskowe, np. Karpacz, Rewal, Darłowo, tracą najwięcej dochodów własnych. – A to one właśnie rokrocznie dokonują wysokich wpłat wyrównawczych do budżetu państwa na część równoważącą subwencji ogólnej (czyli janosikowe – red.) – mówi.
Poprawić "janosikowe" nie tylko w pandemii
Dr hab. Anna Ostrowska mówi, że całkowite zwolnienie gmin i powiatów z obowiązku dokonania wpłat wyrównawczych w 2020 r. będzie raczej niemożliwe, ze względu na samorządy, będące beneficjentami systemu wyrównawczego. - Z pewnością jednak epidemia dowodzi, że korekta systemu wyrównawczego obowiązującego na poziomie gmin i powiatów jest niezbędna – mówi.
Ma też nadzieję, że okres epidemii, w którym system janosikowy (na poziomie gmin i powiatów) zawodzi, zainicjuje reformę tego systemu w celu jego likwidacji lub przekształcenia w wyrównywanie pionowe (przy pomocy transferów z budżetu państwa). Zastanawia się jednak, czy rzeczywiście polskie samorządy takiej „centralistycznej” reformy oczekują.
Czytaj w LEX: Efektywne planowanie wydatków w budżecie JST >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
