Nie sposób przecenić wagi zaopatrzenia ludności w energię w postaci energii elektrycznej, gazu i ciepła. Budowa i eksploatacja infrastruktury energetycznej, służącej zarówno wytwarzaniu różnych postaci energii, jak i jej transportowi, wymaga starannego planowania. Wynika to z wysokich kosztów inwestycji infrastrukturalnych oraz wymogów prawnych ich realizacji. Dobrze przygotowane dokumenty planistyczne, wyznaczające ramy tego typu inwestycji w gminie, są konieczne dla realizacji nowej infrastruktury oraz modernizacji tej już istniejącej. Ustawodawca dostrzega to, nakładając na gminy obowiązek współdziałania w zakresie realizacji polityki energetycznej państwa oraz planowania zaopatrzenia gmin w energię z operatorami systemów dystrybucyjnych i przesyłowych paliw gazowych i energii.




Prawo energetyczne[1] stanowi, że celem polityki energetycznej państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, wzrostu konkurencyjności gospodarki i jej efektywności energetycznej, a także ochrony środowiska[2]. 10.11.2009 r.na wniosek Ministra Gospodarkizostała przyjęta przez Radę Ministrów Polityka energetyczna Polski do 2030 r.[3] Dokument ten przewiduje[4], że narzędziami realizacji tej polityki będą m.in. działania jednostek samorządu terytorialnego, uwzględniające priorytety polityki energetycznej państwa, w tym: wykorzystywanie partnerstwa publiczno-prywatnego, planowanie przestrzenne, przyjęcie planów zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe gmin oraz ustalanie planów rozwoju przedsiębiorstw energetycznych. W dokumencie tym zawarte są takie priorytety, jak dążenie do zastąpienia do 2030 r. ciepłowni zasilających scentralizowane systemy ciepłownicze polskich miast źródłami kogeneracyjnymi czy rozbudowa krajowego systemu przesyłowego, umożliwiająca niezawodne dostawy energii elektrycznej, w tym zamknięcie pierścienia 400 kV oraz pierścieni linii elektroenergetycznych wokół głównych miast Polski, co ma poprawić niezawodność zasilania tych aglomeracji miejskich, a także odbiór energii z nowo utworzonych źródeł, ze szczególnym uwzględnieniem farm wiatrowych. Polityka energetyczna przewiduje wdrożenie budowy biogazowni rolniczych, przy założeniu powstania do 2020 r. średnio jednej biogazowni w każdej gminie, a także rozwój pozyskiwania energii odnawialnej z odpadów zawierających materiały ulegające biodegradacji, np. z odpadów komunalnych.


Kolejnym istotnym elementem wspomagania realizacji polityki energetycznej jest aktywne działanie władz regionalnych, m.in. poprzez przygotowywanie na szczeblu wojewódzkim, powiatowym lub gminnym strategii rozwoju energetyki. W celu właściwego planowania inwestycji, w tym rozwoju infrastruktury energetycznej i nowych źródeł, konieczne jest przygotowywanie spójnych planów inwestycyjnych na poziomie gmin i przedsiębiorstw energetycznych. Omawiany dokument podkreśla, że gminy co najmniej z dwóch powodów muszą podjąć wysiłek sporządzenia planów, a następnie ich realizacji: ze względu na konieczność ochrony środowiska i możliwość pozyskania na cele z tym związane środków unijnych oraz innych środków publicznych.


W opinii rządu właściwe planowanie powinno pozwolić na przyciągnięcie inwestorów oraz podniesienie konkurencyjności i atrakcyjności regionu, a także na pozyskanie środków na inwestycje infrastrukturalne, co w konsekwencji doprowadzi do podniesienia standardu usług dla ludności. Poza tym Rada Ministrów, podobnie jak Unia Europejska, widzi szansę poprawy bezpieczeństwa energetycznego w rozwoju energetyki rozproszonej. Inwestycje w niewielkie, najczęściej odnawialne, źródła energii pozwoliłyby zrealizować cele w zakresie zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, w tym lokalnego, zwiększenia udziału energii ze źródeł odnawialnych oraz zapewniłyby dodatkowe dochody mieszkańcom gminy i samej gminie w postaci zwiększonych wpływów z podatków. Wszystkie te cele nie mogą być jednak zrealizowane bez wsparcia i współdziałania władz gmin. Pierwszym krokiem powinno być zaś przyjęcie założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, wyznaczających zarówno władzom gminy, jak i potencjalnym inwestorom kierunki działania w zakresie rozwoju infrastruktury, w tym lokalizacji nowych źródeł wytwórczych. Należy podkreślić, że Polityka energetyczna wskazuje na konieczność wprowadzenia zmian w prawie, które dyscyplinowałyby samorządy w zakresie przyjmowania założeń do planów.


1. Planowanie energetyczne w gminie w świetle postanowień prawa energetycznego


W marcu 2010 r. weszły w życie zmiany do prawa energetycznego, m.in. nakładające na gminy obowiązek przyjęcia projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Nie można jednak zapominać o regulacji obowiązującej już w poprzednim stanie prawnym, zaliczającej do zadań własnych gminy planowanie i organizację zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy, a także planowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg oraz finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Dodany został natomiast zapis, że gmina realizuje te zadania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – z kierunkami rozwoju gminy, zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także z odpowiednim programem ochrony powietrza, przyjętym na podstawie art. 91 ustawy z 7.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska[5]. Wprowadzony został nowy wymóg uchwalenia przez gminę pierwszych założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe lub ich aktualizacji w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej[6], czyli do 11.03.2012 r. Przepisy prawa energetycznego nie zawierają sankcji dla władz gmin za brak zastosowania się do tych przepisów.

Surowe sankcje prawo energetyczne przewiduje jednak dla tych przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych bądź energii, które nie sporządzą i nie przedstawią do uzgodnienia z Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki (URE) planów rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię dla obszaru swojego działania, z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo kierunków rozwoju gminy, określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kara ta, w wysokości do 15% osiągniętego w poprzednim roku podatkowym przychodu z działalności koncesjonowanej ukaranego przedsiębiorcy, nakładana jest przez Prezesa URE. W toku sporządzania planu przedsiębiorstwo energetyczne obowiązane jest do współpracy z gminą i zapewnienia spójności planu przyjętego przez przedsiębiorstwo z założeniami przygotowanymi przez gminę. Jak wynika z przytoczonych przepisów, przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek wziąć pod uwagę wytyczne zawarte w planie miejscowym albo w studium, albo w założeniach do planu zaopatrzenia w energię, a zatem dokumenty planistyczne przyjęte przez gminy mają nadrzędną rangę.

Ustawodawca wprowadziłnowe wymaganie, aby projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe sporządzony został dla obszaru gminy co najmniej na okres 15 lat i był aktualizowany co najmniej raz na 3 lata. W związku z powołanym wcześniej wymaganiem zaktualizowania istniejących założeń do planów w okresie do 11.03.2012 r. nawet te gminy, które posiadają sporządzone i przyjęte uchwałą rady gminy założenia, będą zobowiązane je zaktualizować, przyjmując 15-letni horyzont założeń.

Zgodnie z przepisami prawa energetycznego projekt założeń powinien określać ocenę stanu aktualnego i przewidywanych zmian zapotrzebowania na energię, przedsięwzięcia racjonalizujące użytkowanie energii, możliwości wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii, z uwzględnieniem odnawialnych źródeł energii oraz energii elektrycznej i ciepła użytkowego, wytwarzanych w kogeneracji, oraz zagospodarowania ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych, a także zakres współpracy z innymi gminami. Projekt założeń podlega opiniowaniu przez samorząd województwa w zakresie koordynacji współpracy z innymi gminami oraz w zakresie zgodności z Polityką energetyczną państwa. Projekt ten wykładany jest następnie do publicznego wglądu na 21 dni i podlega konsultacjom społecznym, po czym rada gminy uchwala założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, rozpatrując jednocześnie wnioski, zastrzeżenia i uwagi zgłoszone w czasie wyłożenia projektu założeń do publicznego wglądu. W świetle nowych przepisów zakładających 15-letni okres planowania oraz aktualizację co 3 lata nie jest jasne, w jakim zakresie założenia dla planu są wiążące dla samych gmin. Skoro bowiem założenia mogą podlegać zmianom co 3 lata, 15-letni okres planowania jest w zasadzie fikcyjny. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie zmianie przyjętych założeń w ramach przeprowadzanej aktualizacji. Może to powodować niespójność z planami przyjmowanymi przez przedsiębiorstwa energetyczne. Operatorzy systemu elektroenergetycznego sporządzają plany rozwoju w zakresie zaspokojenia zapotrzebowania na energię elektryczną na okresy nie krótsze niż 5 lat, a co 3 lata dokonują oceny realizacji takich planów. Inni przedsiębiorcy energetyczni sporządzają plany na okresy nie krótsze niż 3 lata. Wytwórcy energii elektrycznej również obowiązani są do sporządzenia prognoz na okres 15 lat aktualizowanych co 3 lata. Operatorzy systemów elektroenergetycznych dokonując aktualizacji planów, powinni brać pod uwagę zmiany w miejscowych planach zagospodarowania albo w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Jeżeli plany przedsiębiorstw energetycznych nie zapewniają realizacji przyjętych przez radę gminy założeń, władze gminy opracowują projekt planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru gminy lub jej części. Projekt planu opracowywany jest na podstawie uchwalonych przez radę tej gminy założeń i powinien być z nim zgodny.

Plan powinien zawierać propozycje rozwoju i modernizacji poszczególnych systemów zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe wraz z uzasadnieniem ekonomicznym, propozycje wykorzystania odnawialnych źródeł energii i wysokosprawnej kogeneracji, harmonogram realizacji zadań, a także przewidywane koszty realizacji proponowanych przedsięwzięć oraz wskazywać źródło ich finansowania. W celu realizacji planu gmina może zawierać umowy z przedsiębiorstwami energetycznymi. W przypadku gdy nie jest możliwa realizacja planu na podstawie umów, rada gminy − dla zapewnienia zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe − może wskazać w drodze uchwały tę część planu, z którą prowadzone na obszarze gminy działania muszą być zgodne. Pomimo istnienia stanowiska Sądu Najwyższego, że umieszczenie przez gminę przebiegu sieci energetycznej w planie zaopatrzenia nie jest warunkiem koniecznym do ubiegania się o przyłączenie do sieci na terenie takiej gminy na korzystnych warunkach finansowych (opłata ryczałtowa za przyłączenie)[7], zamieszczenie planowanej infrastruktury energetycznej w założeniach do planów lub planach zaopatrzenia z pewnością poprawi sytuację negocjacyjną podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci w rozmowach prowadzonych z przedsiębiorstwami energetycznymi.


2. Planowanie a efektywność energetyczna


W listopadzie 2009 r. skierowano pod obrady rządu przygotowany w Ministerstwie Gospodarki projekt ustawy o efektywności energetycznej. Ustawa ta przewiduje, że jednostki sektora publicznego będą miały obowiązek zaoszczędzenia co roku przynajmniej 1% średniego rocznego zużycia energii. Jednostki te będą także podlegać audytom energetycznym w celu ustalenia aktualnego stanu gospodarki energią oraz możliwości zaoszczędzenia energii. Ustawa przewiduje także wprowadzenie systemu tzw. białych certyfikatów przyznawanych za przedsięwzięcia zwiększające efektywność energetyczną, które stanowiłyby dodatkowe źródło dochodów dla podmiotów realizujących takie przedsięwzięcia. Ponieważ efektywność energetyczna jest koniecznym elementem realizacji celów stawianych przez Unię Europejską, należy liczyć się z przyjęciem ustawy w najbliższych miesiącach, a prawdopodobnie do końca tego roku. W tej sytuacji planowanie energetyczne, prowadzące do zidentyfikowania możliwości dokonywania oszczędności, a następnie wykorzystania tych możliwości, staje się koniecznością.


3. Podsumowanie


Ustawodawca dostrzega istotną rolę gmin w zapewnieniu zaopatrzenia społeczności lokalnej w energię (prąd, gaz, ciepło) i wskazuje, że planowanie i organizacja zaopatrzenia w energię są zadaniami własnymi gminy. Zmiany przepisów idą w kierunku rozszerzenia i uszczegółowienia tego obowiązku gmin, np. poprzez wprowadzenie wymogu sporządzenia planu zaopatrzenia w energię w terminie do 11.03.2012 r., a następnie aktualizowania go co 3 lata. Nie idą jednak za tym środki finansowe.

Już przed nowelizacją przepisów wiele gmin, szczególnie tych niewielkich, nie było w stanie udźwignąć ciężaru finansowego, związanego ze sporządzaniem planów miejscowych czy założeń do planów zaopatrzenia w energię. Coraz większym problemem jest realizacja obowiązku finansowania oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. W związku z rosnącymi cenami energii elektrycznej wiele gmin nie jest w stanie zabezpieczyć w budżecie wystarczających środków na ten cel. Nowelizacja prawa energetycznego nie rozwiązuje tych problemów.

Nie uległy zmianie definicja „finansowania oświetlenia”, zawarta w art. 3 pkt 22 pr. en., ani zakres obowiązku finansowania oświetlenia, określony w art. 18 ust. 1 pkt 3 pr. en. W takiej sytuacji nie jest pewne, czy nawet najsłuszniejsze pomysły i rozwiązania będą mogły zostać właściwie zrealizowane i przynieść zakładane efekty. Zdarzają się sytuacje, w których przepisy prawa energetycznego są przez mieszkańców gminy interpretowane jako podstawa do domagania się przeprowadzenia przez gminę inwestycji w sieć ciepłowniczą, przyłącza elektroenergetyczne lub wymianę opraw oświetleniowych. Jak na razie sądy oddalają tego typu roszczenia[8].

Inwentaryzacja potrzeb energetycznych gminy i jej możliwości mogłaby jednak pozwolić na zaplanowanie działań zmierzających do wprowadzenia rozwiązań efektywnych zarówno energetycznie, jak i ekonomicznie. Jak wynika z doniesień prasowych, są gminy, które dzięki modernizacji oświetlenia są w stanie zaoszczędzić kwoty pokrywające koszty takiej modernizacji[9]. Innym gminom udało się tak zmodernizować własne elektrociepłownie, że możliwe stało się spalanie w nich biomasy[10]. Aktualnie prawo energetyczne wspiera spalanie biomasy w elektrociepłowniach, które są jednostkami wysoko-sprawnej kogeneracji, przewidując uzyskanie za wytworzoną w drodze spalania biomasy energię nie tylko zielonych, lecz także żółtych lub czerwonych (w zależności od rodzaju instalacji) certyfikatów, co przekłada się na dodatkowe środki finansowe. Duże gminy miejskie planują realizację inwestycji typu waste to energy, czyli termiczne przekształcanie odpadów połączone z wytwarzaniem ciepła i energii elektrycznej. Mniejsze gminy mogą poprawić swoją sytuację finansową poprzez właściwe planowanie i stymulowanie na swoim terenie rozwoju energetyki odnawialnej, co docelowo przyniesie dodatkowe dochody w postaci przychodów podatkowych.

Weronika Pelc

Już teraz zamów prenumeratę roczną miesięcznika Finanse Komunalne

Zobacz całą zawartość miesięcznika Finanse Komunalne nr 6/2010.
________________
Przypisy:
[1] Ustawa z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), dalej: pr. en.
[2] Art. 13 pr. en.
[3] Obwieszczenie Ministra Gospodarki z 21.12.2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r. (M.P. z 2010 r. Nr 2, poz. 11).
[4] Pkt 1.3 Polityki energetycznej Polski do 2030 r., załącznika do uchwały Rady Ministrów z 10.11.2009 r.
[5] Ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).
[6] Art. 17 ustawy z 8.01.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 104).
[7]Wyrok Sądu Najwyższego z 4.06.2003 r. (I CKN 449/01), LEX nr 137625.
[8]Wyrok WSA w Kielcach z 18.06.2009 r. (I SA/Ke 136/09),
http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Lublinie z 28.05.2009 r. (II SA/Lu 600/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie WSA w Gdańsku z 12.02.2009 r. (III SA/Gd 481/2008), LEX nr 2143881.
[9]M. Gadomski, Gminy szukają oszczędności, „Gazeta Samorządu i Administracji” 2009/20, s. 42.
[10]A. Pietrasik, Jak sfinansować elektrociepłownię wykorzystującą biomasę, „Gazeta Prawna” 2008/94 (dodatek: „Tygodnik Prawa Administracyjnego”), s. 7.