Partnerstwo publiczno-prywatne wciąż z niewykorzystanym potencjałem

Współpraca w formule partnerstwa publicznoprywatnego jest jedną z metod sprawniejszej realizacji celów publicznych. Jednak pomimo pozytywnych doświadczeń w realizacji takich projektów w państwach Unii Europejskiej, w Polsce ppp wciąż stanowi novum.

W Polsce partnerstwo publiczno–prywatne regulowane jest ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno–prywatnym (zwaną dalej ustawą o ppp)[1]. Powyższa ustawa posiada charakter ramowy, który w swym założeniu przedstawia odpowiednie narzędzia do realizacji przedsięwzięć, nadto stanowi spójną całość z innymi aktami prawnymi.

Art. 1 ust. 2 ustawy o ppp definiuje przedmiot partnerstwa publiczno–prywatnego, jako wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. W związku z czym „kwintesencją” partnerstwa publiczno–prywatnego jest wspólne działanie podmiotu publicznego i partnera prywatnego, które zmierza do osiągnięcia wcześniej uzgodnionych celów.

Partnerstwo publiczno – prywatne służy zgodnie z ww. przepisem do realizacji „zadań”. Podkreślenia wymaga fakt, iż „zadania” o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o ppp nie należy utożsamiać, tylko i wyłącznie z zadaniami publicznymi[2]. Tym samym obowiązująca ustawa wskazuje, że podmioty publiczne uzyskują możliwość realizacji przedsięwzięć, które znajdują się poza sferą użyteczności publicznej.

Wedle art. 2 ust. 4 ustawy o ppp przedsięwzięciem jest:
- budowa lub remont obiektu budowlanego – stosownie do treści art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane[3] obiekt budowlany to: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca część techniczno–użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Podkreślenia wymaga fakt, iż w trakcie lub po zakończeniu budowy obiekt winien być utrzymywany lub zarządzany przez partnera prywatnego.
- świadczenie usług – świadczenie usług w oparciu o instytucje partnerstwa winno być interpretowane szeroko. Najczęściej w ramach ppp świadczone będą usługi z zakresu użyteczności publicznej np. usługi z zakresu transportu lokalnego czy świadczenie usług wodno–kanalizacyjnych na terenie jednostki samorządu terytorialnego.
- wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność – dziełem w przedsięwzięciach realizowanych w oparciu o instytucje partnerstwa publiczno–prywatnego może być każde dobro materialne lub niematerialne, które powstało w efekcie pracy, tudzież umiejętności partnera prywatnego. Dziełem o charakterze materialnym jest np.: urządzenie techniczne, a dziełem o charakterze niematerialnym może być przykładowo projekt architektoniczny.
- inne świadczenia połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno–prywatnego lub jest z nim związany – w tym miejscu jako przykłady można wskazać wzniesienie obiektów budowlanych, świadczenie usług lub inne świadczenia, albo kombinacja tych świadczeń oraz wykonanie dzieła.

Powyższą definicję partnerstwa publiczno–prywatnego „dopełnia” termin umowy o ppp – poprzez wskazanie jej podstawowych cech. Przez umowę o ppp partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości lub w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią. Natomiast podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego.

Stronami umowy o partnerstwie publiczno–prywatnym jest wedle obecnego ustawodawstwa podmiot publiczny określany jako jednostka sektora finansów publicznych (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [4]) lub osoba prawna od niej zależna albo związki tych podmiotów oraz partner prywatny, będący przedsiębiorcą krajowym lub zagranicznym. Podkreślić należy, że ustawodawca nie wskazał bezpośrednio przepisów, według których należy interpretować pojęcie przedsiębiorcy. W związku z czym, należy przyjąć, iż partnerem prywatnym może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz „ułomna” osoba prawna, wykonujące we własnym imieniu zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz zajmująca się poszukiwaniem, rozpoznawaniem i wydobywaniem kopalin ze złóż, a także działalnością zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.

Wkładem własnym podmiotu publicznego lub partnera prywatnego będzie świadczenie polegające w szczególności na poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia lub wniesienie składnika majątkowego.

Ustawodawca w art. 4 ustawy o ppp wskazał trzy ścieżki wyboru partnera prywatnego w relacjach z podmiotem publicznym:
- zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi[5] (zwanej dalej ustawą o koncesji)
- zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych[6] (zwanej dalej ustawą Pzp)
- lub wedle procedury określonej przez podmiot publiczny, ale z zachowaniem zasad uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzegania zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności (art. 4 ust. 3 ustawy o ppp).

Wybór trybu koncesyjnego ma miejsce, jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno–prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, wówczas wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy ustawy o koncesji z uwzględnieniem przepisów ustawy o ppp. Zgodnie z podstawowym założeniem ustawy o koncesji istota realizacji zadań poprzez tą formułę opiera się między innymi na przeniesieniu części ryzyka ekonomicznego na partnera prywatnego. Umowa zawarta w trybie koncesyjnym pozostawia większą część ryzyka odzyskania nakładów eksploatacyjnych, a także nakłada na partnera prywatnego przynajmniej część nakładów inwestycyjnych. Partner prywatny buduje określoną infrastrukturę, a następnie eksploatuje ją przez czas określony w umowie. Wynagrodzenie partnera prywatnego powinno składać się w części z opłat wnoszonych przez użytkowników końcowych. Stosując przepisy prawa zamówień publicznych do wyboru partnera prywatnego, teoretycznie można zastosować każdą z form udzielania zamówień publicznych, jednakże w praktyce najbardziej użyteczne są:
- dialog konkurencyjny – jest to tryb udzielania zamówienia, w którym po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający prowadzi z wybranymi przez siebie wykonawcami dialog, a następnie zaprasza min. trzech (pow. tzw. progów unijnych – 5) do składania ofert. Zamawiający może przewidzieć w ogłoszeniu nagrody dla wykonawców, których rozwiązanie stanowić będzie podstawę składania ofert. Tryb ten może być zastosowany, gdy zachodzą łącznie przesłanki:
1) nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargowym, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można dokładnie opisać przedmiotu zamówienia;
2) cena nie jest jedynym kryterium wyboru oferty.
- negocjacje z ogłoszeniem – to tryb, w którym po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu, zamawiający zaprasza wykonawców dopuszczonych do udziału w postępowaniu do składania ofert wstępnych nie zawierających ceny, prowadzi z nimi negocjacje, a następnie zaprasza min. trzech (pow. tzw. progów unijnych – 5) do składania ofert. @page_break@

Zastosowanie powyższego trybu jest możliwe gdy zachodzi jedna z przesłanek:
1) wartość zamówienia nie przekracza progów unijnych, w uprzednim postępowaniu przetargowym lub dialogu konkurencyjnym nie złożono żadnej oferty lub wszystkie zostały odrzucone,
2) ze względu na szczególne cechy zamówienia, niemożliwe jest wcześniejsze dokonanie jego wyceny, nie można z góry określić istotnych cech zamówienia, przedmiotem zamówienia są roboty budowlane prowadzone w celu badawczym lub doświadczalnym.

Cechą szczególną omówionych powyżej form wyboru partnera prywatnego jest to, że mają charakter dwuetapowy, wykorzystujący etap prekwalifikacji, po którym następują negocjacje, albo dialog pomiędzy zakwalifikowanymi wykonawcami i zamawiającym. Po zakończeniu tego etapu zamawiający jest w stanie opracować specyfikację istotnych warunków zamówienia, albo koncesji. Przedmiot zamówienia, tudzież koncesji można wówczas opisać za pomocą cech technicznych i jakościowych, a cena nie jest wówczas jedynym kryterium wyboru.

W sytuacji, gdy przedsięwzięcie realizowane w oparciu partnerstwo publiczno–prywatne będzie miało charakter działalności wyłączającej zastosowanie ustawy o koncesji lub ustawy Pzp, wówczas trybem wyboru partnera prywatnego będzie procedura ustalona przez podmiot publiczny zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o ppp. Wskazany artykuł został znowelizowany ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych[7].

Kwalifikując formy współpracy w ramach idei jaką jest partnerstwo publiczno–prywatne, wymienić można dwie grupy modeli współpracy, przyjmując za kryterium ich wyróżnienia stopień przeniesienia ryzyka z podmiotu publicznego na podmiot prywatny.

Daje to podstawę do wyodrębnienia modelu koncesyjnego, w którym w okresie trwania koncesji koncesjonariusz (partner prywatny) inwestuje w przedsięwzięcie, a następnie eksploatuje infrastrukturę świadcząc odpłatnie usługi we własnym imieniu i na własne ryzyko.

Do najbardziej rozpowszechnionych rodzajów modelu koncesyjnego zalicza się:
- buduj – eksploatuj – przekaż – (Build – Operate – Transfer) – BOT – udział inwestora prywatnego polega na zaprojektowaniu, wybudowaniu, zarządzaniu i eksploatacji wybudowanej infrastruktury przez określony czas, po upływie, którego obiekt jest przekazywany partnerowi publicznemu do dalszej eksploatacji. W tym modelu następuje przeniesienie ryzyka projektowego, budowlanego i związanego z eksploatacją na partnera prywatnego.
- buduj – przekaż – dzierżaw (Build – Transfer – Lease) – BTL – partner prywatny finansuje i realizuje inwestycję biorąc na siebie ryzyko przekroczenia kosztów i opóźnień w realizacji inwestycji; następnie prawo własności do inwestycji zostaje przekazane na rzecz podmiotu publicznego, a podmiot prywatny na podstawie umowy dzierżawy zajmuje się eksploatacją obiektu w imieniu strony publicznej.
- buduj – bądź właścicielem – świadcz usługi – przekaż (Build – Own – Operate – Transfer) – BOOT – partner prywatny projektuje i buduje z własnych środków wymaganą infrastrukturę, potem zarządza nią i utrzymuje przez czas trwania kontraktu. Przedmiotowa inwestycja jest własnością prywatną. Koszty bieżącej eksploatacji oraz ewentualna spłata długu są pokrywane z subwencji publicznej. Po określonym czasie prawo własności przechodzi na podmiot publiczny.
- projekt – konstrukcja – finanse – obsługa (Design – Build – Finance – Operate) – DBFO - umowa z podmiotem prywatnym na projekt, budowę, finansowanie i obsługę obiektu przez czas określony, po którym obiekt wraca do sektora publicznego. Przedsięwzięcie finansowane jest ze środków prywatnych. Istnieje możliwość odzyskania kosztów poniesionych przez stronę prywatną poprzez subwencje ze środków publicznych.
- buduj – bądź właścicielem – eksploatuj (Build – Own – Operate) – BOO – to rozszerzenie modelu DBFO. W modelu tym inwestor prywatny poprzez pobieranie opłat za usługi świadczone na wybudowanej infrastrukturze otrzymuje zwrot poniesionych nakładów na jej budowę oraz jest właścicielem wybudowanej infrastruktury.

- koncesja sensu stricte, czyli: buduj – eksploatuj – odnawiaj koncesję – BOR (Build –Operate – Renewal) – gdy wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu ppp, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej. W tej koncepcji zastosowano zasadę rynkową „korzystający płaci” wraz z przeniesieniem na partnera prywatnego ryzyka projektowego, budowlanego oraz eksploatacyjnego.@page_break@

Drugim modelem, przeciwstawnym formie koncesyjnej, jest model oparty na tzw. formule tradycyjnej, zbliżonej do coraz częściej stosowanego outsourcingu. Cechą charakterystyczną tego modelu jest pozostawienie większego ryzyka i odpowiedzialności po stronie publicznej.


Wskazać należy tu kontrakty:
- Operations and Managing Contracts – kontrakty na zarządzanie przedsięwzięciem, zazwyczaj zawierane na dłuższy czas. W tym modelu partner publiczny powierza partnerowi prywatnemu bieżące utrzymanie i zarządzanie świadczeniem usług dostarczanych przy wykorzystaniu infrastruktury stanowiącej własność publiczną.
- Service Contracts – kontrakty na usługi w których termin obowiązywania jest stosunkowo krótki, a odpowiedzialność i ryzyka pozostają po stronie podmiotu publicznego.
- Leasing infrastruktury (Lease/Purchase) – partner prywatny zajmuje się zaprojektowaniem, sfinansowaniem oraz przeprowadzeniem prac budowlanych zgodnie z zamówieniem partnera publicznego, który w konsekwencji dzierżawi, czy też „leasinguje” ową infrastrukturę. Po zakończeniu kontraktu, infrastruktura przechodzi na własność partnera publicznego.
- Inwestycje pod klucz (Turnkey) – partner publiczny zapewnia środki na sfinansowanie przedsięwzięcia oraz angażuje partnera prywatnego do prac związanych z zaprojektowaniem, przeprowadzeniem prac konstrukcyjnych (budową) oraz eksploatacją wybudowanej w ten sposób infrastruktury przez okres przewidziany w umowie[8].

Powyżej przedstawione modele form partnerskiej współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, a podmiotami prywatnymi posiadają charakter otwarty. Podlegają one nieustannym zmianom, które są efektem pojawiania się coraz to nowszych form współpracy i metod finansowania na rynku.

Konstatując wskazać należy, że współpraca w formule partnerstwa publiczno–prywatnego jest jedną z metod sprawniejszej realizacji celów publicznych. Nie mniej jednak wciąż stanowi novum w polskim systemie prawnym i praktyce zarządzania publicznego. Podkreślić należy, iż doświadczenia w realizacji projektów realizowanych w oparciu o instytucję ppp w państwach Unii Europejskiej są pozytywne.

Realizacja przedsięwzięć w formule partnerstwa publiczno–prywatnego przynosi korzyści zarówno stronie publicznej jak i prywatnej. Podmiot publiczny uzyskuje możliwość realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu doświadczenia i wiedzy sektora prywatnego, a podmiot prywatny ma możliwość zawarcia wieloletnich kontraktów.

Ponadto wśród zalet partnerstwa publiczno–prywatnego wymienionych w opracowaniu Komisji Europejskiej, najczęściej wymienia się: szybsze wdrożenie projektów, polepszenie jakości usług świadczonych w formule ppp, zachęta do sprawnej realizacji zadań, przyśpieszenie procesów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury, obniżenie kosztów przedsięwzięcia, generowanie dodatkowych dochodów, skuteczniejsze rozmieszczenie ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięcia oraz polepszenie jakości administracji publicznej.

W oparciu o formułę jaką jest partnerstwo uruchomiono w Polsce m.in. realizację projektów w ramach: ochrony zdrowia (np. budowa nowej siedziby Szpitala Powiatowego w Żywcu), energetyki (np. budowa kotłowni na odnawialne źródła energii oraz wytwarzanie energii cieplnej w Pieckach), transportu i infrastruktury (np. uruchomienie linii przewozów regularnych dzieci do szkoły i innych osób w gminie Ustka), usług komunalnych (np. budowa cmentarza wraz z obiektem ceremonialnym i spopielarnią w Podgórkach Tynieckich), sportu i rekreacji (np. koncesja na roboty budowlane dla zadania pn. „Kompleks mineralnych basenów w Solcu – Zdroju”), rewitalizacji (np. zagospodarowanie terenów dworca PKP w Sopocie), świadczenia usługi dostępu do Internetu (np. WiMax Wielkopolska świadczenie odpłatnych usług bezprzewodowego, szerokopasmowego dostępu do sieci Internet).

Przypisy:
[1] Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100, z późn. zm.
[2] Poprzednia ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno–prywatnym (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1420) wskazywała, że partnerstwo publiczno-prywatne służy, tylko i wyłącznie realizacji zadań publicznych.
[3] Dz. U. z 2013 r., poz. 1409.
[4] Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.
[5] Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101, z późn. zm.
[6] Dz. U. z 2013 r., poz. 907, z późn. zm.
[7] Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675, z późn. zm.
[8] H. Gawroński, Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 125-126.