Odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych

Czy jeżeli odstępstwo od przepisw techniczno budowlanych zostanie udzielone gminie, będzie mogło być ono wykorzystane przez przyszłych inwestorw?

Gmina wystąpiła do starosty o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 1 warunków technicznych, w sprawie dotyczącej budowy kilkunastu garaży szeregowych na wydzielonych działkach (po obrysie działek). Na terenie gminy obowiązuję miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie odnosi się co do odległości do granic działek budowlanych (obszar MW - budownictwo wielorodzinne).

Czy uzyskując od Ministra Infrastruktury upoważnienie na powyższe odstępstwo i udzielając gminie zgody, organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mógł wydać kilkanaście odrębnych pozwoleń na budowę garaży (po obrysie działek) poszczególnym inwestorom, którzy nabędą od gminy te działki?

Czy jeżeli odstępstwo będzie udzielone gminie na cały ciąg garaży, będzie mogło być ono wykorzystane kilkanaście razy na poszczególne działki przez przyszłych inwestorów?

Odpowiedź

1. Upoważnienie ministra do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych może być zawarte w jednym dokumencie obok upoważnień dotyczących innych inwestycji oraz z tego powodu dokument ten może być kilkakrotnie wykorzystany podczas udzielenia poszczególnych pozwoleń na budowę, o ile z treści upoważnienia wynika, że w konkretnej sprawie upoważnienie zostało wydane.

2. Postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla konkretnej inwestycji i określonego adresata. Tym samym udzielenie zgody na odstępstwo podmiotowi, który nie jest inwestorem (gminie) w odniesieniu do określonego zakresu inwestycji (budowa kilkunastu garaży) nie może zostać wykorzystane przez inwestora będącego inną osobą w odniesieniu do innej inwestycji (budowa jednego garażu).

Uzasadnienie

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Ustawa nie precyzuje formy, w jakiej udzielane jest upoważnienie przez właściwego ministra. Wskazuje to, że nie jest ono ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem. Nie podlega również zaskarżeniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś kontroli administracyjnej i sądowo-administracyjnej podlega sposób zastosowania odstępstwa w konkretnej sprawie. (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 48].

Wskazuje się również w literaturze, że stosunek zachodzący pomiędzy organem a ministrem ma charakter wewnętrznego stosunku prawnego, którego stroną nie jest podmiot stojący poza strukturą administracji publicznej, a wyłącznie podmioty znajdujące się wewnątrz tej struktury niepodporządkowanie sobie organizacyjnie. Z tego powodu trudno uznać, że akt ministra mający za przedmiot udzielenie bądź odmowę udzielenia upoważnienia ma charakter samodzielnego rozstrzygnięcia w rozumieniu k.p.a. (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 166-167). Z uwagi na specyficzny charakter upoważnienia w przedmiocie odstępstwa brak jest podstaw do przeprowadzania oceny tej czynności przez pryzmat przepisów stosowanych w odniesieniu do postanowień lub decyzji administracyjnych. W konsekwencji należy przyjąć, że zawarcie w jednym dokumencie upoważnienia dotyczącego kilku inwestycji nie może dyskwalifikować tej czynności, bowiem sama treść upoważnienia podlega badaniu przez organ wydający zgodę na odstępstwo. Jeżeli zatem z dokumentu wynika upoważnienie odnoszące się do konkretnej inwestycji, to podczas procedury udzielenia pozwolenia na budowę należy przyjąć, że przedmiotowy wymóg został spełniony, nawet jeśli w tym samym dokumencie zawarte zostały upoważnienia do odstępstwa dotyczące innych inwestycji.

Tym samym teoretycznie ten sam dokument może zostać wykorzystany w kilku postępowaniach administracyjnych.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę na fakt, że o tym, czy wydane zostało upoważnienie decyduje treść dokumentu, która z kolei jest zdeterminowana treścią wniosku do ministra, który stosownie do treści art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego powinien zawierać:
1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy,
2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa,
3) propozycje rozwiązań zamiennych,
4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską, a także
5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.

Treść wniosku wskazuje na jego indywidualny charakter, zaś jego redakcją zajmuje się organ administracji architektoniczno-budowlanej, który określa przedmiot inwestycji. Następstwem uzyskania upoważnienia ministra (abstrahując od jego formy) jest wydanie postanowienia przez organ wydający pozwolenie na budowę, które ma już charakter indywidualny i konkretny, to znaczy zostaje wydane w odniesieniu do konkretnej inwestycji i określonego adresata (gminy). Jeżeli uzyskane zostanie upoważnienie do budowy z odstępstwami ciągu garaży i na tej podstawie zostanie wydane postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej, której adresatem jest gmina, to tak uzyskana zgoda może być wykorzystana wyłącznie w postępowaniu o udzielenie gminie pozwolenia na budowę ciągu garaży. Brak jest podstaw natomiast, aby postanowienie to mogłoby zostać wykorzystane w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji stanowiącej wycinek przedmiotu postanowienia i to realizowanej przez podmiot inny niż określony w postanowieniu.

Wynika to z tego, że postanowienie w przedmiocie zgody na odstępstwo jest wydawane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto z orzecznictwa wynika, że postanowienie o odstępstwie wydane na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 689/06). Wskazuje się również, że wystąpienie organu do ministra jest dowodem dbałości organów o interesy inwestorów, zmierzającym do pozytywnego załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę planowanego obiektu (wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., II OSK 1194/05). W końcu przyjmuje się, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego następuje w toku sprawy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w toku odrębnego postępowania (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., II OSK 875/05, wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2006 r.I SA/Gl 750/04)


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)