Nowe przepisy o petycjach budzą kontrowersje

W przyszłym roku obowiązywać zaczną nowe regulacje dot. petycji. Z jednej strony cieszy, że prawodawca zmierza do pełnej realizacji delegacji, z drugiej jednak smuci jakość tej ingerencji. Przepisy ustawy o petycjach budzą kontrowersje i są obarczone poważnymi zastrzeżeniami.

Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. W dotychczasowym porządku prawnym wskazaną delegację realizowała ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Poz. 267), przy czym – co należy podkreślić – czyniła to w sposób niepełny.

Wprawdzie art. 221 §1 k.p.a. stwierdza, że zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. To jednak – co trzeba prawodawcy wytknąć – dalsze przepisy tej ustawy odnoszą się jedynie do skarg i wniosków. Termin „petycja” pojawił się tylko raz i to właśnie przytoczonym przepisie.

Taki stan prawny utrzymywał się przez wiele lat. Zmienia go dopiero co podjęty akt – ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, której vacatio legis wynosi 12 miesięcy liczonych od ogłoszenia. Z jednej strony cieszy, że prawodawca zmierza do pełnej realizacji delegacji konstytucyjnej – miał on bowiem w drodze ustawy określić zarówno tryb rozpatrywania petycji, jak i skarg i wniosków. Z drugiej jednak strony smuci jakość tej ingerencji. Przepisy u.p. budzą różne kontrowersje, są one obarczone poważnymi zastrzeżeniami.

Największym mankamentem ingerencji prawodawcy jest to, że obrał do tego formę odrębnej ustawy. W obowiązującym porządku prawnym delegację konstytucyjną wypełnia – choć w niepełnym zakresie – k.p.a. Należało więc, mając na uwadze zasady przyzwoitej legislacji, dokonać nowelizacji k.p.a. poprzez wprowadzenie do działu VIII „Skargi i wnioski” odpowiednich przepisów. Taka forma ingerencji sprzyjałaby spójności systemu prawnego i pozwoliła uniknąć wielu trudności spowodowanych fragmentaryzacją regulacji. Niestety, nie wiedząc z jakiego powodu, prawodawca wybrał inne – zaznaczmy znacznie gorsze – rozwiązanie.

Ponadto należy się równie krytycznie odnieść do samej regulacji zawartej w u.p. Dziwi, że prawodawca obrał akurat taką konstrukcję prawną i tryb rozpatrywania petycji. O zasięgu podmiotowym prawa do petycji przesądził ustrojodawca w art. 63 Konstytucji. Powinno ono przysługiwać każdemu, co też znajduje odzwierciedlenie w art. 2 ust. 1 u.p. Podmioty zobowiązane do rozpatrywania petycji to z kolei organy władzy publicznej, a także organizacje i instytucje społeczne w związku z realizowanymi przez nie zadaniami a zakresu administracji publicznej. W tym kontekście warto postawić pytanie – czy przedsiębiorca realizujący zadanie publiczne uchodzi za „organizację lub instytucję społeczną” zobowiązaną do rozpatrywania petycji?

Największa kontrowersje wywołuje prawna regulacja zasięgu przedmiotowego petycji, która – poza warstwą językową – merytorycznie niczym się nie różni od prawnej regulacji zasięgu przedmiotowego wniosków. Skoro nie ma różnicy, to po co do porządku prawnego wprowadzać instytucję? Doktryna prawa konstytucyjnego i administracyjnego wypracowały kilka koncepcji prawnej regulacji petycji. Szkoda, że prawodawca z żadnej nie skorzystał i stworzył instytucję, która od samego początku wykazuje się małą zdatnością do praktycznego wykorzystania.

Istnieje szereg podobieństw pomiędzy prawną regulacją trybu rozpatrywania petycji oraz wniosków, pomimo tego, że zostały one uregulowane odrębnie. Ich wniesienie powoduje wszczęcie tzw. postępowania uproszczonego. Jest to postępowanie jednoinstancyjne, które kończy zawiadomienie o sposobie załatwienia odpowiednio petycji lub wniosku. Na zawiadomienie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (art. 13 ust. 2 u.p. wyłącza nawet możliwość wniesienia skargi powszechnej z art. 227 k.p.a. na sposób załatwienia petycji, czego nie czynią przepisy k.p.a. w odniesieniu do sposobu załatwienia wniosku).

Wszystkie podobieństwa w konstrukcji prawnej i trybie rozpatrywania petycji oraz wniosków – a jest ich dużo, oraz różnice pomiędzy nimi – których nie ma zbyt wielu, zostały zaprezentowane w poniższej tabeli. Analiza przepisów u.p. oraz k.p.a. prowadzi do wniosku, że zmiana prawa jakkolwiek potrzebna, przybrała złą formę i słabą jakościowo regulację prawną.

Cecha	Petycja	Wniosek
1) Podmiot wnoszący	„Osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną lub grupa tych podmiotów”, a więc każdy (art. 2 ust. 1 u.p.)	„Każdy” (art. 221 §1 k.p.a.)
2) Podmiot rozpatrujący (adresat)	Organy władzy publicznej, a także organizacje lub instytucje społeczne w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (art. 2 ust. 1 u.p.)	Organy władzy publicznej, a także organizacje lub instytucje społeczne w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (art. 221 §1 i 2 k.p.a.)
3) Przedmiot	Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust. 3 u.p)	Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.)
4) Kryterium różnicujące	O tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna (art. 3 u.p.)	O tym, czy pismo jest wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.)
5) Forma zewnętrzna	Mogą być wnoszone pisemnie oraz za pomocą poczty elektronicznej (art. 4 ust. 1 u.p.)	Mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu (§5 r.o.p.r.s.w.)
6) Tryb rozpatrywania	Postępowanie uproszczone (brak udziału stron, postępowanie jednoinstancyjne, pozbawione środków zaskarżenia)	Postępowanie uproszczone (brak udziału stron, postępowanie jednoinstancyjne, pozbawione środków zaskarżenia)
7) Termin załatwienia	Bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia (art. 10 ust. 1 u.p.)	Bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia (art. 244 §1 k.p.a.)
8) Forma zakończenia	Zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji, a więc czynność metarialno-techniczna (art. 13 ust. 1 u.p.)	Zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji, a więc czynność metarialno-techniczna (art. 238 w zw. z art. 247 k.p.a.)