Ustawa z 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych, w art. 11 ust. 1, przewiduje, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Konsekwencją tej zasady jest regulacja art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, stanowiąca, że ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór. Analogiczne rozwiązania funkcjonują w służbie cywilnej .
Zasada otwartości naboru
Przyjęta zasada otwartości i konkurencyjności naboru jest niewątpliwie słuszna. Co istotne, stanowi ona rozwinięcie treści przepisu art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Wykładni tego przepisu dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 maja 2000 roku, sygn. K. 21/99, OTK 2000/4/109. Wskazano tam, że: „Celem regulacji konstytucyjnej, a zarazem istotą prawa określonego w art. 60 jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane wyżej kryteria, że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc np. z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej – tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. (…) Podstawowym założeniem takiego ukształtowania prawa określonego w art. 60 Konstytucji jest więc stworzenie równości szans osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Dobrem chronionym jest tu w konsekwencji przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem tego rodzaju funkcji”.
Tak wygląda regulacja prawna, wykładnia prawa i teoria. Niestety w praktyce nader często można się spotkać z sytuacjami naborów, gdzie de facto wynik jest z góry określony. Przyczyn takich sytuacji może być kilka. Decydent może uważać, że najwłaściwszym kandydatem na dane stanowisko będzie Pan Iksiński, bo go dobrze zna, pracował z nim wcześniej i akurat Pan ten aktualnie szuka pracy. W takim wypadku udział pozostałych kandydatów jest tylko pro forma i żaden z nich nie ma realnych szans na objęcie pracy. Decydenci niekiedy nawet nie ukrywają, że nabór nie ma rzeczywistego charakteru. Może też mieć miejsce tzw. „casting przed naborem”, gdzie pracodawca zanim ogłosi nabór poszukuje kandydata w drodze działań nieformalnych. W momencie znalezienia odpowiedniego kandydata, cała procedura naboru może zostać ukierunkowana na niego. Zarówno pierwsza, jak i druga sytuacja, nie będzie naruszać jednoznacznie przepisów prawa, pod warunkiem, że rzeczywiście ci kandydaci mają najlepsze kwalifikacje. Warto jednak zaznaczyć, że te kwalifikacje mogą mieć subiektywny charakter. Wybrany kandydat może mieć tylko tytuł magistra, a nie doktora – jak inny, ale ma jakieś unikalne doświadczenie, które zdaniem decydenta będzie przydatne na danym stanowisku.
Kiedy sprawdzony pracownik pomocniczy chce awansować
Należy również zwrócić uwagę na wykorzystywanie elastycznych form zatrudnienia bez naboru. Może to być zatrudnianie pracowników samorządowych na stanowiskach pomocniczych i obsługi czy na umowę cywilnoprawną. Taka osoba może de facto wykonywać czynności zbliżone do urzędnika, ale jej zatrudnienie nie będzie wymagało otwartego i konkurencyjnego naboru. Inną formułą elastycznego zatrudnienia jest przyjmowanie osoby na tzw. zastępstwo, w związku z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego, co zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie wymaga przeprowadzenia naboru. W konsekwencji po pewnym czasie, pracownik pomocniczy, jeśli oczywiście posiada kwalifikacje na urzędnika, będzie chciał awansować na stanowisko urzędnicze. Będzie to wymagało przeprowadzenia naboru, ponieważ w myśl art. 20 ust. 2 powołanej ustawy awans wewnętrzny może zostać dokonany jedynie w ramach tej samej grupy stanowisk. Podobna sytuacja będzie miała miejsce w przypadku pracownika zatrudnionego na zastępstwo (współpracownika pracującego na umowę cywilnoprawną), który będzie chciał uzyskać upragniony etat. Oczywiście taki nabór zwykle wygrywa dotychczasowy pracownik (współpracownik), bo zna już zakład pracy, swoje obowiązki i sprawdził się w czasie zatrudnienia. Nie negując okoliczności, że taka osoba posiada niewątpliwie przymioty przydatne na danym stanowisku, nie możemy zapominać o innych kandydatach, którzy niczego nieświadomi przygotowywali się do tego naboru, mają odpowiednie kwalifikacje i liczyli na zatrudnienie.
Uważam, że właśnie takie sytuacje są zmorą naborów w administracji. W trakcie takich naborów można zaobserwować pewne charakterystyczne symptomy, wskazujące na „wioskę potiomkinowską”. Na przykład jeden z kandydatów kłania się wszystkim przechodzącym po korytarzu pracownikom urzędu i niekiedy ucina sobie z nimi pogawędkę, bądź też w środku mroźnej zimy pojawia się na rozmowie kwalifikacyjnej bez kurtki. Ten ostatni przypadek rodzi podejrzenie, że kandydat po prostu oderwał się na czas rozmowy od obowiązków, które wykonuje w zakładzie. Rozumiem do pewnego stopnia ideę takich działań i potrzebę zatrudnienia sprawdzonego pracownika, jednakże wartość ta pozostaje w kolizji z potrzebami innych wykwalifikowanych kandydatów.
Może potrzebny mechanizm prewencyjny
Wobec tego można zastanowić się nad zmianą przepisów prawnych, aby stworzyć warunki do zatrudnienia osoby, która sprawdziła się w trakcie dotychczasowego zatrudnienia, bez przeprowadzenia naboru. Okres pracy na zastępstwie, na stanowisku pomocniczym, umowie cywilnoprawnej czy stażu z urzędu pracy, wydaje się być wystarczającym egzaminem na stanowisko urzędnicze. W takim wypadku niewątpliwie byłoby mniej naborów na stanowiska urzędnicze, ale za to byłaby większa szansa na znalezienie pracy w naborach przeprowadzanych w takim toku. Oczywiście ewentualna zmiana przepisów powinna pozostawać w zgodzie z art. 60 Konstytucji RP. Zatem należałoby rozważyć otwartość i konkurencyjność zatrudnienia we wszystkich formułach w administracji, przy czym procedura przy zastępstwie, umowie cywilnoprawnej, stanowisku pomocniczym i obsługi, byłaby znacznie mniej skomplikowana niż w przypadku naborów na stanowiska urzędnicze.
Powstaje też pytanie, czy istnieje możliwość stworzenia jakiegoś realnego mechanizmu, aby wyeliminować bądź ograniczyć dla osób z zewnątrz dwie pierwsze sytuacje „fikcyjnych naborów”. Całkowite wyeliminowanie tego zjawiska wydaje się być niemożliwe, jednakże pozytywnym rozwiązaniem może być wprowadzenie przed innym organem jakiejś procedury odwoławczej od wyniku naboru. Taki instrument, z jednej strony pozwoliłby zweryfikować wynik przez inny podmiot, z drugiej zaś działałby prewencyjnie. Decydent, mając świadomość weryfikacji procedury naboru, mógłby powstrzymywać się od „ustawiania naborów”. Takie rozwiązanie niewątpliwie wydłużałoby postępowanie w sprawie naboru, co byłoby niekorzystne dla pracodawcy, jak i kandydata. Niemniej jednak w większym stopniu urzeczywistniałoby regulację z art. 60 Konstytucji RP.
Jarosław Dolny, dr nauk prawnych, radca prawny, wykładowca Wyższej Szkoły Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu, wieloletni pracownik administracji samorządowej i rządowej
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
