Dostęp stron postępowania do dowodów
W świetle art. 73 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego strona postępowania administracyjnego ma prawo wglądu w akta sprawy, w tym do sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Powyższe uprawnienie nie wymaga spełnienia żadnych dodatkowych kryteriów przez stronę a organ co do zasady nie może limitować stronie dostępu do akt (wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 576/13, LEX nr 1347488). Jednocześnie dostęp do akt postępowania administracyjnego, w tym do znajdujących się w nich dowodów, przez strony tego postępowania jest możliwy wyłącznie w trybie art. 73 KPA. Uważa się w szczególności, że strona nie może realizować prawa dostępu do akt sprawy w trybie dostępu do informacji publicznej, który zarezerwowany jest dla innych podmiotów niż strony (wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2013 r., II SAB/Wa 278/13, LEX nr 1408668).
Ogólny przedmiot informacji publicznej
Określenie, jakich dokumentów można domagać się od organu administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej, nie jest łatwe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Takie zdefiniowanie informacji publicznej akcentuje element przedmiotowy, tj. związek informacji ze sferą publiczną. Definicja ta nie jest do końca spójna z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., który kładąc nacisk na element podmiotowy wskazuje, że informacja publiczna dotyczy działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z pewnością do działalności organów władzy można zaliczyć prowadzenie postępowania administracyjnego i wydawanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nie daje to jednak jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy w trybie dostępu do informacji publicznej można uzyskać dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego.
Akta postępowania
Dokumenty stanowiące dowód w postępowaniu administracyjnym lub stanowiące zapis przeprowadzenia dowodu stanowią część składową akt postępowania administracyjnego. Akta postępowania niewątpliwie stanowią przejaw działalności organu władzy publicznej. Natomiast zawierają w sobie różnego rodzaju dokumenty stanowiące źródło różnorodnych informacji, z których tylko część ma charakter publiczny. Starsze orzecznictwo akcentowało, że akta postępowania administracyjnego jako całość stanowią informację publiczną a udostępnieniu powinno podlegać wszystko, co znajduje się w aktach postępowania (wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11, LEX nr 1149195). Obecnie coraz częściej wskazuje się, że w trybie informacji publicznej nie jest możliwy dostęp do pełnych akt postępowania a jedynie do poszczególnych dokumentów znajdujących się w tych aktach (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, LEX nr 1339627).
Dowody stanowiące element rozstrzygnięcia
W niektórych postępowaniach administracyjnych, dotyczących zwłaszcza inwestycji budowlanych, podstawowe dowody pozyskane w sprawie stają się jednocześnie elementem rozstrzygnięcia. Dzieje się tak np. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdzie organ przygotowuje analizę urbanistyczno-architektoniczną, a jej wyniki stają się załącznikiem do decyzji. Podobnie jest w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie to przedłożony do wniosku przez inwestora projekt budowlany podlega zatwierdzeniu decyzją administracyjną. Oba wskazane dokumenty uznawane są również za podstawowy dowód w postępowaniach administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że samo rozstrzygnięcie organu zawsze stanowi informację publiczną, ponieważ jestinformacją o działalności organów administracyjnych (wyrok WSA w Białymstoku z 19 listopada 2014 r., II SAB/Bk 73/14, LEX nr 1584161). Na zaliczenie rozstrzygnięć administracyjnych do informacji publicznej wskazuje również art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, zgodnie z którym treść rozstrzygnięcia należy do tzw. danych publicznych. Dlatego również element rozstrzygnięcia, jak np. projekt budowlany, podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2014 r., IV SAB/Wr 198/13, LEX nr 1568785). Skoro bowiem „każdy” może mieć dostęp do treści i postaci dokumentu urzędowego, w tym decyzji administracyjnej, to tym samym może mieć dostęp do jej elementów składowych (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 2456/13, LEX nr 1494718).
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Postępowanie administracyjne
|
@page_break@
Dowody wytworzone przez organ
Dla możliwości udostępnienie informacji istotne znaczenie ma m.in. to, kto wytworzył dokument będący przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji. Zasadniczo przyjmuje się, że dokumenty wytworzone przez lub na zlecenie organu administracji publicznej podlegają udostępnieniu. Ogólnym argumentem przemawiającym za udostępnieniem tego typu materiałów jest fakt wydatkowania środków publicznych na ich powstanie, co może być przedmiotem zainteresowania obywateli (wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2014 r., II SAB/Ol 72/14, LEX nr 1503954). Dlatego dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ władzy stanowią informację publiczną (wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 139/14, LEX nr 1479556). Do dokumentów takich zalicza się np. opinię prawną sporządzoną przez zatrudnionego w urzędzie radcę prawnego na potrzeby konkretnego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 21 lipca 2015 r., I OSK 1607/14, LEX nr 1783332), operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu administracyjnego (wyrok WSA w Szczecinie z 8 stycznia 2015 r., II SAB/Sz 145/14, LEX nr 1625395) czy analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podstawowe znaczenie dla ustalenia, że określony dokument może zostać zakwalifikowany jako nośnik informacji publicznej jest stwierdzenie, że dokument ten służy realizacji zadań publicznych i jednocześnie został przez organ wytworzony bezpośrednio lub jego wytworzenie zostało przez ten organ zlecone (wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2013 r., VIII SAB/Wa 30/13, LEX nr 1413085).
Dowody niewytworzone przez organ
Ustalenie, czy dokumenty prywatne przedłożone jako dowody w postępowaniu administracyjnym podlegają udostępnieniu w praktyce wiąże się z istotnym problemami, a orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite. Z jednej strony dokumenty takie wpływają na rozstrzygnięcie administracyjne a więc wykorzystywane są w działalności organu władzy. Z drugiej jednak strony nie zostały one wytworzone z zaangażowaniem środków publicznych i same w sobie często nie stanowią źródła informacji o sprawach publicznych.
Zasadniczo uznaje się, że dokumenty zawierające oświadczenia woli strony, które zostały wykorzystane przez organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu, nie stanowią informacji publicznej, np. oświadczenie właściciela nieruchomości o zgodzie na budowę kanalizacji (wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2012 r., II SA/Rz 1157/11, LEX nr 1126350).
Podobnie waloru informacji publicznej nie posiadają pisma składane przez strony postępowania do akt tego postępowania. Ich przedmiotem nie jest bowiem kwestia, która ma znaczenie dla większej grupy osób czy ważna dla funkcjonowania państwa, lecz ochrona indywidualnych interesów strony postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z 29 kwietnia 2014 r., II SAB/Ol 35/14, LEX nr 1465633). Z pewnością dokumenty takie przez sam fakt trafienia do organu nie nabierają cech dokumentu urzędowego, nawet jeśli służą realizacji powierzonych zadań i stanowią źródło informacji dla organu (wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2012 r., II SAB/Wa 102/12, LEX nr 1230664). Z drugiej jednak strony nie można stwierdzić, że wszelkie dokumenty, które nie są dokumentami urzędowymi, nie stanowią automatycznie źródła informacji publicznej. Ograniczenie pojęcia informacji publicznej tylko do dokumentów urzędowych byłoby zbyt daleko idące (wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SAB/Po 114/15, LEX nr 1933148). Także dowody dostarczone przez stronę postępowania a znajdujące się w aktach sprawy mogą stanowić źródło informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się nawet, że bez względu na prywatny lub urzędowy charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego podlega – co do zasady – każdy taki dokument powinien być traktowany jako informacja publiczna. Różnica natomiast polegać będzie na sposobie udostępnienia informacji z dokumentu urzędowego i dokumentu prywatnego. W przypadku tego pierwszego udostępnieniu podlega treść i postać (forma) dokumentu z uwzględnieniem art. 5 ustawy. Natomiast udostępnienie dokumentu prywatnego ogranicza się wyłącznie do jego treści (wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 752/14, LEX nr 1771979). Adresat wniosku nie jest zatem bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się z formą dokumentu, co wynika m.in. z konieczności większej dbałości o właściwą ochronę danych osobowych (wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., I OSK 281/11, LEX nr 990241). Powyższe ujęcie nie oznacza jednak obowiązku automatycznego wprost udostępniania dokumentów prywatnych z akt postępowania, bowiem organ zwłaszcza w przypadku tego typu dokumentów powinien przeanalizować, czy ze względu na wymóg ochrony prywatności nie zachodzi potrzeba odmowy udostępnienia informacji w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy.