Koncepcja pociągnięcia urzędującego urzędnika do odpowiedzialności z powodu popełnienia przez niego przestępstwa, przekroczenia uprawnień bądź też niegodnego postępowania wywodzi się z tradycji anglosaskiej. Przybiera ona dwie formy – impeachmentu oraz odwołania ze stanowiska.

 

Impeachment stanowi formę szczególnego sądu nad urzędnikiem, zazwyczaj wszczynanego i prowadzonego przez ciało konstytucyjne. W praktyce konstytucjonalnej sąd ten przybiera różne formy, zależne od tradycji danego państwa oraz od przyjętych założeń ustrojowych. I tak – w krajach anglosaskich procedura impeachmentu prowadzona jest przez parlament (niższa izba wnosi akt oskarżenia, a wyższa izba stanowi sąd), podczas gdy w polskiej konstytucji należy do kompetencji specjalnie do tego celu powołanego sądu – Trybunału Stanu.

Przesłanką wdrożenia procedury impeachmentu jest najczęściej popełnienie przestępstwa, chociaż zachodzą od tej zasady wyjątki (na przykład: sędzia West Hughes Humphreys – poddany procedurze impeachmentu ze względu na sympatie polityczne czy sędzia Mark W. Delahay – wobec którego wysunięto zarzut pijaństwa). Pierwszy zanotowany przypadek impeachmentu wystąpił już w wieku XIV (sprawa Williama Latimera ).

Odwołanie ze stanowiska natomiast z reguły następuje z inicjatywy obywateli (wyborców), natomiast zbiór przesłanek jest znacznie szerszy, obejmuje bowiem zarzuty o charakterze odpowiedzialności politycznej, jak na przykład zarzut niegospodarności.

Na uwagę zasługuje fakt, że obecnie w praktyce politycznej Zjednoczonego Królestwa wysuwany jest pogląd, że z uwagi na poddanie władzy wykonawczej kontroli parlamentu instytucja impeachmentu jest obecnie zbędna . Opinia ta znalazła swój praktyczny wyraz w odmowie zastosowania impeachmentu w stosunku do Tony’ego Blaira w 2004 roku .

Impeachment jest natomiast nadal stosowany praktyce konstytucjonalnej USA, gdzie najczęściej dotyczy sędziów. Instytucja ta funkcjonuje także w poszczególnych stanach, gdzie obejmuje m.in. gubernatorów.

W Rzeczpospolitej Polskiej nie wprowadzono instytucji impeachmentu par excellence, a jedynie formę odpowiedzialności za naruszenie konstytucji lub ustaw, które nie stanowi czynu zabronionego, za popełnianie przestępstw w związku z pełnioną funkcją – w przypadku Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów oraz za popełnienie jakiegokolwiek przestępstwa lub przestępstwa skarbowego - w przypadku Prezydenta RP. Dodatkowo posłowie i senatorowie odpowiadają za naruszenie zakazu prowadzenia działalności związanej z uzyskiwaniem korzyści ze skarbu państwa bądź naruszenie zakazu nabywania majątku ze skarbu państwa lub samorządu terytorialnego.
 

Procedurę prowadzi się przed sądem szczególnym – Trybunałem Stanu, w którego skład wchodzi: Przewodniczący, którym z urzędu jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, dwóch jego zastępców oraz 16 członków wybieranych przez Sejm na czas jego kadencji spośród osób niebędących posłami i senatorami. Zastępcy przewodniczącego Trybunału oraz co najmniej połowa członków Trybunału Stanu powinna mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego, co sprawia, że organ ten ma charakter profesjonalny.

Zgodnie z art. 198 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, ponoszą: Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.

Trybunał Stanu może orzec kary: pozbawienia mandatu lub utraty zajmowanego stanowiska, z którego pełnieniem związana jest odpowiedzialność przed Trybunałem, zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i organizacjach społecznych, utraty prawa wyborczego (czynnego i biernego), utraty orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz kary przewidziane w ustawach – za przestępstwa i przestępstwa karnoskarbowe. Wyrok wydany przez Trybunał Stanu ma charakter ostateczny i nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia.
@page_break@

Opisana powyżej procedura impeachmentu nie znajduje wprawdzie zastosowania w stosunku do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, niemniej mogą one zostać poddane kontroli wyborców, która przybiera formę odwołania. Podlegają również kontroli ze strony powszechnie obowiązującego prawa, ponieważ nie przysługuje im immunitet formalny.


Odwołanie organu władzy wykonawczej gminy (a więc wójta, burmistrza i prezydenta miasta – w dalszej części artykułu będę posługiwała się dla ułatwienia określeniem wójt) może nastąpić z inicjatywy rady gminy bądź obywateli (wyborców) .


Rada gminy może odwołać wójta w przypadku nieudzielenia absolutorium z wykonania budżetu (zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) bądź z innych przyczyn, których ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie wymienił explicite (art. 28b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594, z późn. zm.). Można zatem przyjąć, że „inne przyczyny” należy interpretować szeroko, jako pełną odpowiedzialność polityczną organu wykonawczego przed radą gminy.

Rada gminy podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta na nie wcześniej, niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, po zapoznaniu się z opinią regionalnej izby obrachunkowej oraz po złożeniu wyjaśnień przez wójta. Nieudzielenie absolutorium w terminie do 9 miesięcy od wyboru wójta lub później, niż na 9 miesięcy przed końcem kadencji nie wywołuje skutku, opisanego w art. 28a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594, z późn. zm.). Głosowanie ma charakter jawny (imienny), a do przyjęcia uchwały niezbędna jest bezwzględna większość głosów.

W przypadku zamiaru odwołania wójta z innych powodów, niż nieudzielenie absolutorium, do podjęcia uchwały niezbędne jest złożenie uzasadnionego, pisemnego wniosku przez co najmniej ¼ składu rady. Wniosek taki podlega, przed poddaniem go pod głosowanie, opiniowaniu komisji rewizyjnej. Dla przyjęcia wniosku z innych powodów, niż nieudzielenie absolutorium, niezbędna jest większość 3/5 składu rady, również w głosowaniu imiennym. Głosowanie może się odbyć po upływie 14 dni od złożenia wniosku. Ponadto jeżeli zgłoszony wniosek o podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek może być zgłoszony w tym trybie nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od poprzedniego głosowania.


Z inicjatywą odwołania wójta mogą również wystąpić obywatele (wyborcy), zorganizowani w jednej z następujących form: grupy pięciu obywateli, posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy, statutowej struktury partii politycznej, działającej na terenie gminy bądź organizacji społecznej, posiadającej osobowość prawną, która zgodnie ze swoim statutem działa na terenie gminy.
 

O zamiarze przeprowadzenia procedury odwoławczej wnioskodawcy zawiadamiają pisemnie właściwego komisarza wyborczego, a w nieprzekraczalnym terminie 60 dni od daty zawiadomienia zobowiązani są do uzyskania poparcia co najmniej 10 % wyborców, udzielonego w formie złożenie podpisu na karcie, zawierającej nazwisko, imię, adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL wyborcy. Udzielonego poparcia nie można skutecznie wycofać.

Wnioskodawcy składają następnie karty z podpisami wyborców komisarzowi wyborczemu. Komisarz wyborczy bada wniosek pod względem jego formalnej poprawności oraz stwierdza, czy nie prowadzi on do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. W przypadku wystąpienia braków formalnych komisarz wyborczy zwraca wniosek z żądaniem ich usunięcia w terminie 14 dni, a jeśli braków tych nie da się usunąć – odrzuca wniosek. Jeśli wniosek jest formalnie poprawny, komisarz w ciągu 30 dni od jego złożenia wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum bądź o odrzuceniu wniosku. Na niekorzystne postanowienie komisarza wnioskodawcom przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni.


Referendum w sprawie odwołania wójta nie może zostać przeprowadzone przed upływem 10 miesięcy od dnia wyborów bądź poprzedniego referendum w tej samej sprawie, a także, jeśli data wyborów przedterminowych, przeprowadzanych w wyniku referendum, przypadłaby na okres 8 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta.
 

Referendum odbywa się w dzień wolny od pracy, co do zasady w terminie nie dłuższym, niż 50 dni od dnia opublikowania postanowienia komisarza wyborczego o jego przeprowadzeniu. Publikacja następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przekroczenie tego terminu jest dopuszczalne tylko w przypadku wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, a następnie uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, złożonej na to rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji termin ten oblicza się od dnia ogłoszenia wyroku sądu.@page_break@


Dla ważności referendum ustawodawca wymaga, by wzięło w nim udział co najmniej 3/5 liczby wyborców, którzy wzięli udział w głosowaniu w wyborach, w których został wybrany wójt. Odwołanie następuje zwykłą większością głosów.


Procedurze odwołania z urzędu podlega również marszałek województwa, przy czym odwołanie następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Odwołanie marszałka województwa może nastąpić po ziszczeniu się jednej z trzech przesłanek: w wyniku nieudzielenia zarządowi województwa absolutorium, w wyniku niezłożenia przez marszałka województwa w terminie oświadczenia majątkowego bądź z innych przyczyn, których ustawodawca konsekwentnie, tak jak w przypadku przesłanek odwołania wójta, nie podaje explicite.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. 2013 r. Nr 596, z późn. zm.), uchwała sejmiku województwa o nieudzieleniu absolutorium zarządowi województwa jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu województwa.

Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy zarząd województwa został odwołany już z innej przyczyny. Uchwałę o udzieleniu bądź odmowie udzielenia absolutorium podejmuje się bezwzględną większością ustawowego składu sejmiku województwa. Uchwała ta musi być obligatoryjnie poprzedzona zapoznaniem się sejmiku z wnioskiem komisji rewizyjnej i opinią regionalnej izby obrachunkowej. Odwołanie zarządu województwa następuje w drodze uchwały, która może zostać podjęta nie wcześniej, niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały o nieudzieleniu zarządowi województwa absolutorium. Dla podjęcia uchwały niezbędna jest kwalifikowana większość 3/5 ustawowego składu sejmiku.


Odwołanie marszałka województwa z innej przyczyny, niż nieudzielenie absolutorium określone jest w art. 37 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. 2013 r. Nr 596, z późn. zm.). Odwołanie wymaga złożenia pisemnego, uzasadnionego wniosku przez grupę radnych, stanowiących co najmniej ¼ ustawowego składu sejmiku. Wniosek ten podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną. Odwołanie marszałka województwa następuje w drodze uchwały, do podjęcia której niezbędna jest większość 3/5 głosów ustawowego składu sejmiku. Uchwała ta może zostać podjęta na następnej sesji po tej, na której złożono stosowny wniosek, nie wcześniej jednak, niż po upływie 1 miesiąca od dnia jego złożenia. Niedopuszczalne jest złożenie ponownego wniosku o odwołanie przed upływem 6 miesięcy od dnia poprzedniego głosowania.


Dodatkową procedurę odwołania marszałka województwa przewiduje art. 27f ust. 2 ustawy o z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. 2013 r. Nr 596, z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku niezłożenia przez marszałka województwa oświadczenia majątkowego sejmik województwa podejmuje uchwałę o odwołaniu marszałka po upływie 30 dni od upływu terminu do złożenia oświadczenia.

Trudno ocenić skuteczność funkcjonowania procedury odwoławczej organów jednostek samorządu terytorialnego czy też postulować de lege ferenda wprowadzenie procedury impeachmentu dla tych organów– czy to w formie zbliżonej do anglosaskiej, czy też do rodzimej procedury postępowania przed Trybunałem Stanu.

Można bronić tezy, że referendum lokalne, jako przejaw demokracji bezpośredniej, stanowi najdoskonalsze narzędzie kontroli wójta i nie ma potrzeby ustanawiania dodatkowych procedur, które tę kontrolę musiałyby wspomagać. W zakresie możliwości odwołania marszałka województwa brak jest takich mechanizmów, należy jednak pamiętać o tym, że marszałek województwa nie pochodzi z wyborów powszechnych, a zatem brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia możliwości jego odwołania w drodze wniosku wyborców i referendum wojewódzkiego, podobnie jak ma to ma miejsce w przypadku odwołania wójta.