Forum Od-nowa: struktura samorządu terytorialnego wymaga zmian

Mamy województwo, powiat i gminę, a w nich szkoły, szpitale, przedszkola, ośrodki pomocy społecznej, urzędy pracy, domy kultury, muzea itp. Jednak rzadko kto zadaje sobie trud, by wniknąć w samorząd od środka, tzn. przyjrzeć się mu od strony organizacyjnej, analizują eksperci Forum Od-nowa.

Weźmy sobie – dla ułatwienia – taką gminę. Choć ma osobowość prawną, nie jest litym tworem. Pełni raczej funkcję czegoś w rodzaju... zszywacza. Urząd i inne instytucje gminne nie są jej elementami. Raczej działają dzięki jej osobowości prawnej, ale z dużą samodzielnością własną. „Podpięte” pod gminę. To dość dziwaczna konstrukcja. Jeżeli porównać gminę do spółki, urząd powinien być biurem zarządu, dział produkcji odpowiadać zakładowi gospodarki komunalnej itd. Obecnie tak nie jest. Jednostki organizacyjne gminy wprawdzie nie mają osobowości prawnej, ale stanowią oddzielne byty. Z kierownikiem, głównym księgowym i własnym planem finansowym. Czyli każda szkoła, przedszkole czy ośrodek opieki społecznej działa pod „szyldem” gminy jako osobna jednostka organizacyjna. Urząd gminy to też taka jednostka, często zresztą błędnie utożsamiana z gminą jako „całością”. A do tego mamy jeszcze jednostki z wyraźną odrębnością prawną, np. instytucje kultury, biblioteki. Formalnie funkcjonują one osobno, ale gmina musi je finansować. M.in. z podatków od mieszkańców.

Co w tej mnogości form złego? Ano to, że po pierwsze, zostaje rozbita jedność samorządu. Budżetowa i zarządcza. Po drugie, samorząd nie może sam zdecydować, w jaki sposób realizuje daną usługę. Musi to robić via jednostki. Po trzecie, jednostki stają się przyczółkami tych resortów, których dziedziną się zajmują. Swoistym koniem trojańskim. I tak powstają hybrydy: szkoła niby jest samorządowa, ale pensje nauczycieli ustala Ministerstwo Edukacji Narodowej w oparciu o Kartę Nauczyciela. Ośrodek pomocy społecznej niby jest samorządowy, ale jego pracownicy czują się związani z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, od którego dostają wytyczne. Taki niby samorząd. W dodatku szkoła stanowi własność dyrektora, działa na podstawie setek przepisów ustaw i rozporządzeń MEN, a status organizacyjny daje jej autonomię względem władz lokalnych, którym przecież formalnie zawdzięcza swoje funkcjonowanie. Ale idźmy dalej.
 

Jednostka organizacyjna działa w oparciu o plan finansowy. Osobami odpowiedzialnymi za jego wykonanie są jej kierownik i główny księgowy. A przecież to wójt ponosi ustawowo pełną odpowiedzialność za gospodarkę finansową w swojej gminie. Nie dość więc, że musi tworzyć jednostki, to jeszcze borykać się z ich odmiennymi systemami rachunkowości. Na wójcie problem się nie kończy, dotyka też aparatu państwa: każda jednostka organizacyjna składa własne zeznanie podatkowe i osobno płaci składki na ubezpieczenie społeczne. Przy 60 tys. takich jednostek (wg danych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) wymaga to zatrudnienia sztabu pracowników urzędów skarbowych i ZUS.

Jak ten problem rozwiązano na świecie? Najczęściej w ogóle go nie było, ponieważ polski model ostał się jako wspomnienie legislacji radzieckiej. W Europie zachodniej każdy samorząd stanowi spójny byt. Jest jeden. On też określa, kto i jak dostarcza usługę mieszkańcom. Żadna samodzielna jednostka organizacyjna nie jest mu do tego potrzebna. Niektóre usługi realizuje na własną rękę lub z pomocą drugiej gminy, inne poprzez NGO, kolejne przez firmy prywatne. Ma jedną księgowość, jedną sprawozdawczość i jednego szefa – wójta lub zarząd gminy.

Sporządza jedno sprawozdanie finansowe, składa jedną deklarację w VAT. Czy przez to dostarcza mniej usług albo są one gorsze? Absolutnie nie. Przykład systemu skandynawskiego, anglosaskiego czy niemieckiego dowodzi, że daną usługę można wykonać na wiele sposobów. Bez ustawowego określania, jak. O tym ma decydować samorządny samorząd. Jego zadaniem jest po prostu zapewnić dostęp do usługi. Polska specyfika odgórnego narzucania metody leży może w interesie grup zawodowych i bliskich im resortów, ale nie wspólnot lokalnych. Czy cierpi na tym duma własna np. dyrektorów szkół? Nie, ponieważ nadal zachowują odpowiedzialność za meritum swej pracy. Jedyna różnica jest taka, że działają jako część struktury samej gminy.

@page_break@

Konsekwencją bardzo dużego uszczegółowienia rozwiązań organizacyjnych jest brak w Polsce jednolitej grupy pracowników samorządowych. Nie da się więc wykształcić ich etosu, ani budować prestiżu. Samorządy nie mogą też stworzyć rozsądnego systemu wynagrodzeń, bo jest on nadawany odgórnie, rozporządzeniem rządowym czy Kartą Nauczyciela. Mało tego: jednostki organizacyjne, które de facto są branżowe, nie mają żadnego interesu w dbaniu o wspólne dobro gminy. Zajmują się walką o swoje cele – większe pieniądze, jeszcze bardziej rozbudowane struktury. Zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę, że mamy rozrośnięty sektor publiczny i że w warunkach niestabilności gospodarczej praca w nim jawi się jako szczególnie pożądana. Można wręcz stwierdzić, że każdy, kto ją osiągnął, będzie rękami i nogami zapierał się, by jej nie stracić. W państwie niezamożnym, które musi zacząć oszczędzać, posiadanie 1,8 mln ludzi w samorządzie jest pętlą na szyję. Gdyby to same wspólnoty lokalne podejmowały decyzje o zatrudnieniu, byłyby one bardziej racjonalne z powodów czysto ekonomicznych.

Tyle diagnoza. Jak być powinno? To może zdziwić, ale nie padnie tu wprost postulat likwidacji jednostki organizacyjnej. Bo to żadna filozofia napisać, że jakaś instytucja jest zbędna. Nie na tym polega zmiana systemowa. Należy zacząć od przywrócenia samorządowi możliwości swobodnego kształtowania jego własnych struktur. Zrezygnować z urawniłowki i odgórnego tworzenia architektury organizacyjnej. Jeśli jakaś gmina uzna, że lepiej będzie jej dostarczać usługi przy pomocy – choćby kosztownej – jednostki, niech ją utrzymuje. Kiedy ze względu na potrzeby zarządzania daną usługą zechce bardziej usamodzielnić swoją instytucję, niech tak postąpi. Ale jeśli postanowi, że woli zlecić dane zadanie, niech również może to uczynić. Prawo nie powinno tego określać. I nie chodzi tu o to, czy dany samorząd ma być bardziej „liberalny”, czy „etatystyczny”. Mówimy o podstawowym jego wyznaczniku: prawie wyboru. Bez obaw: nie ucierpi na tym dostarczenie usługi. Gmina ma obowiązek realizacji zadań. Następnie każda wspólnota lokalna będzie musiała stworzyć własną politykę płacową, w zależności od swojej sytuacji materialnej, skali zadań i zatrudnienia. Może niektóre gminy dojdą do wniosku, że lepiej zatrudnić mniej osób, ale lepiej je wynagradzać? Inne zaś postawią na outsourcing lub współpracę między sobą?

Samorząd to miniatura lub pomniejszone odbicie lustrzane struktur administracji centralnej. W niej również mamy do czynienia z rozproszeniem form organizacyjnych, tworzeniem jednostek będących udzielnymi księstwami (vide instytucje kultury), brakiem jednolitości budżetu. Reformę „scalającą” trzeba od czegoś zacząć – może przykład samorządów udowodni, że ma ona głęboki sens.

Zdajemy sobie sprawę, że realizacja tej śmiałej, choć przecież racjonalnej wizji nie powiedzie się bez ingerencji w ustawy i napotka na ogromny opór – zarówno resortów, jak i grup pracowniczych poszczególnych jednostek organizacyjnych. Zanim jednak zaczniemy się spierać, zrozummy, na czym polega dzisiejszy system i do jakich konsekwencji prowadzi. Odbiera władzom lokalnym pochodzącym z wyborów powszechnych realną możliwość działania, służy ochronie interesów grup zawodowych, a także stanowi hamulec dla prób reformowania usług publicznych. Bądźmy świadomi, że kosztuje on blisko 200 mld zł rocznie, a finansujemy go z naszych podatków.