Eksploatacja kopalin ogranicza planowanie przestrzenne

Polska jest krajem dosyć bogatym w różnego rodzaju kopaliny, które stanowią bogactwo narodowe. Niestety ich eksploatacja w praktyce wiąże się z daleko idącymi ograniczeniami w planowaniu przestrzenią.

 W praktyce nie koniecznie wszystkie samorządy są zainteresowane umożliwieniem eksploatacji znajdujących się na ich terenie kopalin, gdyż uznają, że inne sposoby zagospodarowania przestrzeni mogą być korzystniejsze dla społeczności lokalnej. Dlatego też bardzo ważnym problemem staje się wyjaśnienie, czy gminy w procesie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są w jakiś sposób ograniczone występowaniem na ich terenie kopalin, czy też nie.

Przystępując do rozwiązania tak postawionego problemu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zagadnienia związane z planowaniem przestrzennym w polskim systemie prawnym unormowane są w głównej mierze w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej zwana ustawą o planowaniu(Dz.U. z 2012, poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z postanowieniami tego aktu prawnego planowanie przestrzenne odbywa się na szczeblu krajowym, wojewódzkim i gminnym, który powinien być poprzedzony uchwaleniem studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednak zgodnie z postanowieniami art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu tylko plan miejscowy jest przepisem prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że postanowienia wynikające z pozostałych aktów planowania nie determinują tego co w efekcie finalnym znajdzie się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu „Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.” O zgodności postanowień miejscowego planu z postanowieniami studium jest także odpowiednio mowa w art. 15 ust. 1, 20 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Na kanwie postanowień art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu w orzecznictwie przyjmuje się, że „W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne.” (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13, Lex nr 1519416). Odnosząc się do zakresu związania postanowień miejscowego planu rozwiązaniami wynikającymi ze studiu podkreśla się także, że „Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność". (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2732/12, Lex nr 1485608).
W praktyce oznacza to zatem, że rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego związana jest kierunkami zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z obowiązującego studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli zatem w tym ostatnim uwzględniono występowanie na danym terenie jakiejś kopaliny oraz możliwość jej wydobywania, to znaczy, że rozwiązania wynikające z opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą tego uniemożliwiać w przyszłości. Potwierdzeniem takiego charakteru studium zagospodarowania przestrzennego gminy w przypadku wydobycia kopalin są także postanowienia art. art. 95 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego zgodnie, z którym co do zasady „W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.”
Skoro bowiem ustawodawcza widzi obligatoryjną konieczność uwzględnienia w studium występowania na danym terenie złóż kopalin, to czyni to w celu zagwarantowania umożliwienia ich eksploatacji w przyszłości. Jeżeli więc na danym terenie w studium już ujawniono występowanie złóż kopalin albo istnieje taki obowiązek z uwagi na udokumentowane ich występowanie, to czyni się to po to aby nie doszło do ich zmarnowania na skutek zagospodarowania przestrzeni, które uniemożliwi ich eksploatację w przyszłości.

Mówiąc o ograniczeniach władztwa planistycznego gminy w trakcie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zapominać także o tym jaką rolę w procesie tym odgrywają postanowienia wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego, w których zgodnie z postanowieniami art. 39 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu ,w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Jeżeli zatem w konkretnym przypadku na terenie danego województwa występują udokumentowane złoża kopaliny, to sejmik województwa musi uwzględnić ich występowanie w opracowywanym planie województwa. W sytuacji gdyby je pominął miałoby miejsce naruszenie postanowień art. 39 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu, które mogłoby stanowić podstawę kwestionowania postanowień planu województwa przez podmiot mający w tym interes prawny.@page_break@

Jeżeli natomiast wydobywanie kopalin już zostanie uwzględnione w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z postanowieniami art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym „Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego.” W związku z tym gmina w procesie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie musiała uwzględnić realizację przedsięwzięcia uwzględnionego w planie województwa (na ten temat patrz szerzej wyrok NSA z dnia 5 maja 2015 r., II OSK 2411/13, CBOSA).

Jedynym zagadnieniem precyzowanym w planie miejscowym będzie więc już termin realizacji tego przedsięwzięcia oraz jego warunki. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że „Wprowadzenie rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego nie ma charakteru automatycznego, lecz następuje w dwóch etapach. Najpierw konieczne jest bowiem uzgodnienie terminu wykonania planowanej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków jej realizacji. Pojęcie terminu realizacji inwestycji powinno odnosić się co najmniej do konkretnej perspektywy czasowej, np. poprzez wskazanie daty finalizacji przedsięwzięcia. Następnie powinno dojść do zawarcia umowy, która z kolei określałaby finansowe konsekwencje realizacji inwestycji w sferze planowania przestrzennego. Nie można zatem wymagać arbitralnie i w sposób jednostronny, by organy gminy już z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględniły poczynione tam ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.” (wyrok WSA w Gorzowie z dnia 5 grudnia 2013 r., II SA/Go 833/13, Lex nr 1406817). Nie mogą jednak ich pomijać i wprowadzać rozwiązań pozostających w sprzeczności z tym, co wynika z planu wojewódzkiego.

Na konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego występowania kopalin na terenie objętym postanowieniami planu wskazują także postanowienia art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) zgodnie, z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. W związku z tym jeżeli na danym terenie występują udokumentowane złoża kopalin, to konieczność zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji wynika także z przepisów stanowiących podstawę ochrony środowiska, które nie mogą być pomijane w procesie planowania przestrzennego.

Dlatego też podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w przypadku udokumentowanego występowania na konkretnym terenie złóż kopalin władztwo planistyczne gminy zostało bardzo mocno ograniczone, gdyż jak wynika z powyższych rozważań nie może ona pominąć w procesie planowania przestrzennego pominąć występowania kopalin oraz możliwości ich eksploatacji w przyszłości.