Dotowanie sportu przez samorządy do poprawki

Ponad 2-letni okres obowiązywania ustawy o sporcie skłania do oceny stosowania przepisów odnoszących się do dotowania klubów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Anna Ostrowska wskazuje na ich nieprecyzyjność, co stanowi niejako kontynuację problemów interpretacyjnych występujących pod rządami poprzedniej ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.
 

 

Na podstawie analizy orzecznictwa autorka ukazuje, jak powyższa nieprecyzyjność przepisów doprowadza do ustalania różnego (w zależności od regionu Polski) zakresu swobody dotacyjnej jednostek samorządu terytorialnego wobec klubów sportowych. Jej zdaniem wykształcone w tej sferze dwie, dość skrajne, linie orzecznicze powinny stać się przyczynkiem przeprowadzenia koniecznej nowelizacji art. 27 i 28 ustawy o sporcie.


Analiza ewolucji przepisów ustaw regulujących sferę wspierania sportu przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) pozwala na sformułowanie ogólnego spostrzeżenia. Przepisy te wyrażają ogromną wolę ustawodawcy, aby samorządy szeroko wspierały finansowo działalność sportową (w tym w szczególności działalność klubów sportowych), lecz wola ta jest niestety wciąż (świadomie lub nieświadomie) wyrażana w sposób niejednoznaczny. Już na tle ustawy z 29.07.2005 r. o sporcie kwalifikowanym[1] można było obserwować proces ewolucji przepisów ustawowych od sformułowania jedynie ogólnego przyzwolenia na finansowe wspieranie sportu kwalifikowanego (art. 2 ust. 2) aż do sformułowania delegacji dla JST do ustanawiania w drodze uchwały warunków i trybu wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego.

Procesowi temu towarzyszyły ciągłe wątpliwości interpretacyjne wyrażane w licznym orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych (RIO) i sądów administracyjnych co do możliwości finansowego wspierania przez samorządy sportu profesjonalnego, w tym działalności klubów sportowych uczestniczących w rozgrywkach ligi zawodowej. Wątpliwości te ustawodawca mógł przecież łatwo rozstrzygnąć poprzez całkowite odwołanie się w tym zakresie do ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie[2] lub też pozostanie wyłącznie przy koncepcji szerokiej (lecz szczegółowo sformułowanej) delegacji dla organów stanowiących JST do określenia trybu dotowania sportu w drodze uchwały.


Wydaje się, że w sferze dotowania (finansowego wspierania) przez samorządy podmiotów nienależących do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie powinna być ustawą priorytetową, chyba że ustawodawca wyraźnie wskaże, iż właściwszym trybem dotowania będzie tryb miejscowy uchwalony przez organ stanowiący JST. Niestety, takiego wyraźnego wskazania nie odnajdujemy w ustawie z 25.06.2010 r. o sporcie[3], co wynika z faktu sformułowania treści art. 27 i 28 u.s. bez uwzględnienia nowych definicji sportu i kultury fizycznej oraz bez uwzględnienia całości przepisów ustawy o finansach publicznych[4], do której odsyła przecież art. 28 ust. 1 u.s. Okazuje się bowiem, że zadania z zakresu sportu spełniają przesłanki zadań pożytku publicznego, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 17 u.d.p.p.

Sfera pożytku publicznego obejmuje m.in. „zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej”, na którą (zgodnie z nową definicją zawartą w art. 2 ust. 2 u.s.) składają się: sport, wychowanie fizyczne i rehabilitacja ruchowa. Jeśli więc uwzględnić powyższą definicję kultury fizycznej, to okaże się, że sfera pożytku publicznego obejmuje cały zakres działań wynikających z ustawy o sporcie. Niektóre z samorządów, próbując się odnaleźć w tym labiryncie pojęciowym, kładą nacisk na dosłowne określenie zadania własnego JST w obu ustawach: „wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej”[5] (art. 4 ust. 1 pkt 17 u.d.p.p. – wówczas zadania zlecane są w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) oraz „tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu” (art. 27 ust. 2 i 1 u.s. – wówczas zadania zalecane są w trybie ustawy o sporcie)[6].
Ustawodawca, uchwalając 25.06.2010 r. nową ustawę o sporcie, postanowił kontynuować koncepcję odrębnego, szczególnego uregulowania trybu finansowego wspierania (w tym dotowania) przez JST działalności sportowej, precyzując zakres zadań własnych JST w tej dziedzinie oraz możliwości finansowego wspierania klubów sportowych (w tym ich uczestnictwa w lidze zawodowej).


Przepisy dotacyjne ustawy o sporcie i poprzedzającej ją ustawy o sporcie kwalifikowanym są więc przykładem ustanawiania ich nie w celu uszczegółowienia i zapewnienia większego bezpieczeństwa wydatkowania środków publicznych (tak jak w ustawie z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków[7], ustawie z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska[8], ustawie z 7.09.1991 r. o systemie oświaty[9]), lecz jedynie w celu szerszego umożliwienia dofinansowania działalności klubów sportowych. W uzasadnieniu do projektu ustawy o sporcie czytamy bowiem, że projektowana ustawa „ma na celu rozszerzenie możliwości jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dofinansowania zadań zlecanych klubom sportowym” oraz „stworzenie niebudzących wątpliwości podstaw prawnych do udzielania dotacji klubom sportowym jako podmiotom, których działalność służy realizacji celów publicznych przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego”[10].


Również w literaturze można odnaleźć podobną ocenę ustawy o sporcie, stwierdzającą, że doprowadziła ona do doprecyzowania oraz rozszerzenia kompetencji JST w realizacji zadań własnych z zakresu kultury fizycznej nawet o zadania niemieszczące się w sferze tzw. użyteczności publicznej[11].

Podkreśla się swoistą dwubiegunową ewolucję stanu prawnego w tym zakresie – od całkowitego zakazu wspierania przez JST działalności związanej z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym, organizowanym lub prowadzonym przez polski związek sportowy (sportu kwalifikowanego), do niemal nieograniczonego umożliwienia udzielania wsparcia klubom sportowym wprowadzonego obecną ustawą o sporcie. Ponadto to ostatnie, obecnie obowiązujące, rozwiązanie zostało wprowadzone z jednoczesną nowelizacją art. 10 ust. 3 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej[12], która dała gminom nie tylko prawo tworzenia klubów sportowych w formie spółek kapitałowych, lecz także prawo przystępowania do nich, pod warunkiem że kluby te są ważne dla rozwoju gminy.


Powyższa dwubiegunowa ewolucja przepisów dotyczących wspierania klubów sportowych przez JST powinna w rezultacie doprowadzić do rozwiania wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Tymczasem tak się nie stało, nadal bowiem obserwowane są różne (często skrajnie różne) interpretacje obecnych przepisów ustawy o sporcie, umożliwiających JST finansowe wspieranie działalności klubów sportowych. Podobnie więc jak z poprzednich regulacji ustawy o sporcie kwalifikowanym, tak i z regulacji obecnej ustawy o sporcie wynika, że intencją ustawodawcy jest umożliwienie jak najszerszego wspierania finansowego klubów sportowych, jednakże wiedząc, iż może to wywołać kontrowersje (szczególnie wspieranie sportowych spółek akcyjnych), wyraża on tę wolę pośrednio i niejednoznacznie. Przede wszystkim nie wiadomo, dlaczego ustawodawca utrzymał formułę fakultatywnego podejmowania przez JST tzw. uchwały trybowej (art. 27 ust. 2 u.s.), wiedząc, że będzie ona mogła być kierowana prawie wyłącznie do klubów sportowych, zaś następnie w art. 28 u.s. zastrzegł jednak, iż klub sportowy (działający na terenie danej JST i niedziałający w celu osiągania zysku) może otrzymywać z budżetu JST dotację celową z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku – a więc z zastosowaniem art. 221 u.f.p., który ustanawia regułę zlecania zadań publicznych tym podmiotom w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Tak niespójne i niezrozumiałe systemowo przepisy muszą wzbudzać kontrowersje i wątpliwości.


Interpretacje art. 27 i art. 28 u.s.

W skali kraju występuje różnorodność form finansowego wspierania sportu (w tym sportu profesjonalnego), poprzez formy niebudzące wątpliwości interpretacyjnych (tj. budowa i modernizacja stadionów, finansowanie klubowych szkółek młodzieżowych, przyznawanie stypendiów i nagród zawodnikom i trenerom), jak też w niektórych przypadkach poprzez formy bardziej kontrowersyjne (tj. dotowanie statutowej działalności sportowej spółki akcyjnej, niezależnie od jej struktury własnościowej[13]).


Właśnie w związku z kontrowersjami finansowego wspierania przez JST klubów sportowych działających w formie spółki akcyjnej ustawodawca postanowił doprecyzować i rozszerzyć uprawnienia JST w tym zakresie, co też uczynił poprzez:
1) odpowiednią nowelizację art. 3 ust. 3 u.d.p.p., która poszerzyła definicję organizacji pozarządowej o spółki akcyjne i spółki z o.o. oraz kluby sportowe będące spółkami, które: nie działają w celu osiągnięcia zysku, przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych i nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników (nowelizacja ta weszła w życie 12.03.2010 r. i ostatecznie przesądziła o tym, że sportowe spółki akcyjne, spełniające wyżej wymienione kryteria, mogą nabyć status organizacji pożytku publicznego);
2) umieszczenie w ustawie o sporcie odrębnego przepisu art. 28, który po raz pierwszy sformułował ogólne reguły udzielania klubom sportowym niedziałającym w celu osiągnięcia zysku dotacji celowej z budżetu JST[14] (ustawa weszła w życie 15.10.2010 r.);
3) nowelizację art. 10 ust. 3 u.g.k., która dała gminom nie tylko prawo tworzenia klubów sportowych w formie spółek kapitałowych, lecz także prawo przystępowania do nich, pod warunkiem iż kluby te są ważne dla rozwoju gminy (nowelizację przeprowadzono wyżej wymienioną ustawą o sporcie).


W świetle powyższych zmian dotychczasowe wątpliwości i rozważania podnoszone w orzecznictwie, czy JST w ogóle może finansowo wspierać profesjonalne kluby sportowe i czy wspieranie sportu zawodowego należy do zadań własnych JST[15], trzeba już uznać za rozstrzygnięte. Obecnie, wobec wyraźnego przesądzenia przez ustawodawcę, że „tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego” (art. 27 ust. 1 u.s.)[16], priorytetowym problemem podnoszonym w orzecznictwie jest interpretacja przepisów art. 27 i 28 u.s., rozważająca kwestię wyboru właściwego trybu dotowania klubów sportowych.


Oto bowiem w rozdziale 6 u.s. zatytułowanym „Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej” ustawodawca w pierwszej kolejności zamieścił przepis art. 27 o następującej treści: „1. Tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. 3. Przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych”.


Następnie zaś w art. 28 u.s. ustawodawca precyzuje, że: „1. Klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki, z zastosowaniem przepisów ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (...) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. 2. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 27 ust. 2, i może być przeznaczona w szczególności na: 1) realizację programów szkolenia sportowego, 2) zakup sprzętu sportowego, 3) pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach, 4) pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego, 5) sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej – jeżeli wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub”.


W dalszej kolejności przepisy tego rozdziału regulują zasady wspierania sportu z budżetu państwa (art. 29), zasady powoływania i kompetencje rad sportu przy organach wykonawczych JST (art. 30), zasady przyznawania z budżetu JST stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (art. 31), zasady przyznawania z budżetu państwa stypendiów, nagród, wyróżnień i odznak za wybitne osiągnięcia sportowe (art. 32–35), zasady przyznawania świadczeń pieniężnych reprezentantom Polski na igrzyskach olimpijskich i paraolimpijskich (art. 36).


W stosunku do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o sporcie kwalifikowanym w nowej ustawie o sporcie można zauważyć nowe normy i przepisy, wśród których wyróżnia się wyżej przytoczony art. 28 jako całkowicie nowa regulacja (niemająca swego odpowiednika w poprzednich ustawach) odnosząca się do klubów sportowych. Interpretacja tego przepisu przez jedne organy orzecznicze przeprowadzana jest w sposób systemowy z powołaniem się na ideę racjonalnego ustawodawcy (przy zastosowaniu tradycyjnej koncepcji wykładni prawa i wszystkich reguł interpretacyjnych: językowej, systemowej i funkcjonalnej), przez drugie zaś – w sposób gramatyczny, tym samym z korzyścią dla klubów sportowych (pośrednio stosując konstrukcyjną koncepcję wykładni prawa)[17]. Wyodrębniły się tu bowiem dwie skrajnie różne linie interpretacyjne.


1.1. Dotacje dla klubów sportowych wyłącznie na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
Pierwsza linia orzecznicza zakłada, że uwzględniając wcześniejsze „skromne” uregulowanie kwestii dotowania klubów sportowych, ustawodawca wprowadził nową normę art. 28 u.s. właśnie po to, aby doprecyzować wspieranie finansowe w formie dotacji celowej z budżetu JST klubów sportowych działających na obszarze danej JST i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, w związku z czym uchwały JST, podejmowane na podstawie art. 27 ust. 2 u.s., nie powinny być do nich kierowane. Linia ta słusznie skądinąd przyjmuje, że zakładając racjonalność ustawodawcy, przepisy art. 27 i 28 u.s. należy interpretować w sposób łączny, a więc art. 28 jest niejako doprecyzowaniem norm art. 27 u.s.

@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.


I tak, zdaniem Kolegium RIO w Lublinie – stosownie do art. 28 u.s. – kluby sportowe działające na obszarze danej JST, niedziałające w celu osiągnięcia zysku, powinny być wspierane w drodze dotacji udzielanej z budżetu tej jednostki, z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych, która w art. 221 ust. 1 i 2 postanawia, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, a zlecenie zadań i udzielenie dotacji powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. „Zbędnym więc jest podejmowanie uchwał przez JST określających zasady dotowania takich klubów z powołaniem się na delegację zawartą w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie”[18].

Wyrażając to stanowisko, Kolegium RIO w Lublinie nie zgodziło się z argumentacją organu wykonawczego JST wskazującą, że utrzymanie w mocy takiej uchwały jest konieczne z uwagi na możliwość finansowania, za jej pomocą, m.in. organizowania zawodów sportowych oraz udziału w tych zawodach klubów sportowych – czego nie obejmuje ustawa o działalności pożytku i o wolontariacie. Zdaniem Kolegium „z przepisu art. 28 ust. 2 pkt 3 u.s. wyraźnie wynika, że dotacja przyznawana w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie może być przeznaczona m.in. na pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach. Nie ma więc przeszkód prawnych do finansowania ze środków samorządowych tych działań z dziedziny sportu, które związane są z organizowaniem zawodów sportowych, czy udziałem w rozgrywkach ligowych klubów sportowych otrzymujących z budżetu gminy środki dotacyjne w oparciu o przepisy ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie”[19].


Stanowisko RIO w Lublinie zostało również potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 16.05.2012 r.[20] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie argumentuje, że „przepisy rozdziału 6 u.s. (...) nie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw regulujących formy wsparcia, w tym ustawy o działalności pożytku publicznego. (...) Przepis art. 27 ust. 2 (delegacyjny) nie może być interpretowany wyłącznie w oparciu o dyrektywy językowe (literalne), bez uwzględnienia regulacji zawartych czy to w samej ustawie o sporcie, czy to w innych przepisach dotyczących zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego. (...) Skoro zatem przedmiotowe dofinansowanie dotyczy zakresu pożytku publicznego i zostało uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących to (...) nie można dodatkowo regulować trybu postępowania o udzielenie dotacji na realizację zadania pożytku publicznego w drodze uchwały rady gminy”.


Logiczna i racjonalna argumentacja WSA w Lublinie doprowadziła jednak do sytuacji nieistnienia wyżej wymienionych uchwał na terenie województwa lubelskiego[21], co pośrednio wynika również z braku wyjaśnienia w uzasadnieniu powyższego wyroku, do kogo więc (jeśli nie do klubów sportowych działających na obszarze danej JST i niedziałających w celu osiągnięcia zysku) wyżej wymieniona uchwała mogłaby być kierowana? Uwzględniając generalną normę art. 221 ust. 1 u.f.p. (wykluczającą możliwość otrzymania dotacji z budżetu JST przez podmiot nastawiony na zysk), należałoby sądzić, że uchwała ta mogłaby być adresowana do klubów sportowych niedziałających w celu osiągnięcia zysku i niedziałających na terenie danej JST, a także do stowarzyszeń, fundacji i innych podmiotów, które wykazałyby zdolność realizacji zadań określonych w uchwale i złożyły stosowną ofertę ich realizacji[22]. Trudno się jednak zgodzić z poglądem, że uchwałę tę, wnioskując a contrario, można adresować do klubów działających w celu osiągnięcia zysku[23]. Przepisy art. 221 ust. 1 u.f.p., art. 3 ust. 3 pkt 4 u.d.p.p. i art. 28 u.s. wyraźnie bowiem wskazują, że dotację celową z budżetu JST mogą otrzymywać wyłącznie kluby sportowe niedziałające w celu osiągnięcia zysku (non profit). Należy jednak przyznać, że sąd w uzasadnieniu swego wyroku nie ma obowiązku określania adresatów przepisów prawa miejscowego, lecz w sposób jednoznaczny powinien to uczynić ustawodawca lub sam organ stanowiący JST.


Powyższa argumentacja organów orzeczniczych z Lublina została również zaaprobowana przez Kolegium RIO w Warszawie, które stwierdziło m.in., że „tryb postępowania o udzielenie dotacji celowej klubowi sportowemu niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku oraz sposób jej rozliczania i kontroli wykonywania zadania zleconego w formie wsparcia wykonywania zadań publicznych określa ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.”[24]. Kierując swą uchwałę do klubów sportowych, rada miasta (zdaniem RIO w Warszawie) wykroczyła poza delegację art. 27 ust. 2 u.s. Przepis ten bowiem „nie upoważnia organu stanowiącego JST do określenia finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1 art. 27 u.s., w formie dotacji celowych udzielanych klubowi sportowemu na warunkach i w trybie określonym przez ten organ”. Ta ostatnia teza Kolegium RIO w Warszawie pokrywa się ze sformułowanym już ponad 2 lata temu przez Krajową Radę RIO – postulatem przeprowadzenia nowelizacji art. 27 ust. 2 u.s. (poprzez dodanie słów: „w tym także udzielania dotacji”), tak aby stał się on wyraźną podstawą prawną do udzielania dotacji celowych z budżetu JST. Konieczność przeprowadzenia takiej nowelizacji wynika bowiem z art. 126 u.f.p., w którym ustawodawca definiując pojęcie „dotacja” wśród podstaw prawnych ich udzielania (ustawa o finansach publicznych, odrębne ustawy lub umowy międzynarodowe), nie wymienił uchwał organów stanowiących JST[25]. Należy zauważyć, że we wszystkich pozostałych ustawowych przepisach delegacyjnych uprawniających organ stanowiący JST do wydania tzw. uchwały trybowej znajduje się wskazanie na dotację jako formę finansowania lub dofinansowania zadania publicznego (art. 403 ust. 5 p.o.ś., art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s., art. 81 ust. 1 u.o.z.).


Podobnie jak organy nadzoru z Lublina i Warszawy, również Kolegium RIO z Olsztyna w sposób zdecydowany stwierdziło, że „jeżeli adresatem dofinansowania z budżetu gminy są podmioty o statusie wskazanym w art. 221 ust. 1 u.f.p. i formą dofinansowania jest dotacja w rozumieniu art. 126 u.f.p., a zadanie mieści się w katalogu wskazanym w art. 4 u.d.p.p. to wyłączną podstawą do przekazania dotacji jest właśnie ustawa o pożytku publicznym i o wolontariacie, z ustalonymi tam zasadami i trybem postępowania”. Zdaniem Kolegium organ stanowiący JST, podejmując uchwałę na podstawie art. 27 ust. 2 u.s., powinien jako jej adresatów określić podmioty inne niż podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, tj. podmioty nieobjęte dyspozycją art. 221 u.f.p.[26]


Zbliżoną interpretację przedmiotowych przepisów ustawy o sporcie przyjęło Kolegium RIO w Zielonej Górze, które stwierdziło, że „ustawodawca przewidział w ustawie o sporcie dwie możliwości, tj. podjęcie uchwały z art. 27 u.s. określającej odrębnie tryb finansowania zadania własnego w sferze sportu albo pozostanie przy dotychczasowych zasadach pożytku publicznego, stosując dyspozycję art. 28 u.s.”. Wprawdzie Kolegium RIO w Zielonej Górze nie rozpatrywało kwestii prawidłowości określenia adresatów uchwały Rady Miejskiej w L. i możliwości stosowania formy dotacji, lecz wyraźnie wskazało na dwa, odrębne (lecz niestosowane alternatywnie) tryby finansowego wspierania klubów sportowych, przewidziane w ustawie o sporcie: tryb z uchwały JST i tryb z ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Nadzorowana uchwała Rady Miejskiej w L. była na tyle oryginalna, że w ogóle nie określała trybu finansowania zadania własnego z zakresu sportu, lecz jedynie wskazywała, iż wsparcia udziela burmistrz na zasadach określonych w art. 28 u.s. Kolegium RIO w Zielonej Górze unieważniło więc wyżej wymienioną uchwałę w całości z powodu istotnego naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz normy delegacyjnej art. 27 ust. 2 u.s.[27], chociaż skądinąd postępowanie Rady Miejskiej w L. wydawałoby się logiczne. Na jeszcze większe uproszczenie pozwoliła sobie Rada Gminy J., która w 2011 r. podjęła dwie uchwały w sprawie udzielenia dotacji celowej indywidualnie wskazanym klubom sportowym, przywołując w podstawie prawnej uchwały: art. 221 u.f.p., art. 28 u.s. oraz art. 4 ust. 1 pkt 17 i art. 11 ust. 2 u.d.p.p. Rada gminy argumentowała, że na terenie gminy działają tylko dwa kluby sportowe „Lotos” i „Wisła”, które dobrze spełniają swoją funkcję w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu wśród społeczności lokalnej, dlatego rada postanowiła im sama przyznać dotacje, mając do tego umocowanie w wyżej wymienionych przepisach.


Należy przypomnieć, że powołany przez nią przepis art. 11 ust. 2 u.d.p.p. stanowi, iż wspieranie oraz powierzenie zadania publicznego odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania. Rada Gminy J. za taki odrębny przepis przewidujący inny tryb zlecania uznała art. 28 u.s. i bez podjęcia stosownej uchwały trybowej na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. lub przeprowadzenia konkursu w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie – postanowiła udzielić dotacji klubom indywidualnie wskazanym w uchwale. W tej sytuacji nieoceniona wydaje się rola organu nadzorczego czuwającego nad respektowaniem przez JST zasad uczciwej konkurencji i powszechnego prawa realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych wyrażonego w art. 43 u.f.p. Słusznie więc Kolegium RIO w Warszawie unieważniło wyżej wymienione uchwały, stwierdzając, że „przepis art. 28 u.s. nie może stanowić samoistnej podstawy do udzielenia dotacji dla klubów sportowych”[28].


Stanowisko to potwierdził również w wyroku z 16.04.2013 r. WSA w Krakowie[29], który badając podobne „samoistne” uchwały rady miejskiej w sprawie udzielenia dotacji celowych indywidualnie wskazanym klubom sportowym, stwierdził, że słusznie zostały one unieważnione przez organ nadzoru. Zdaniem sądu, w sytuacji gdy rada miejska nie podjęła wcześniej uchwały na podstawie art. 221 ust. 4 u.f.p. oraz nie podjęła uchwały wynikającej z art. 27 ust. 2 u.s. – „art. 28 u.s. nie może stanowić samoistnej i wystarczającej podstawy do udzielenia dotacji dla klubów sportowych”. Wspomniany wyrok WSA w Krakowie nie reprezentuje jednak opisanej wyżej pierwszej linii interpretacyjnej w zakresie dotowania klubów sportowych, gdyż w uzasadnieniu wyraźnie wskazuje na możliwość stosowania dwóch trybów dotowania klubów sportowych: w trybie procedury konkursowej z ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz w trybie określonym w uchwale podjętej na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. W związku z powyższym niektóre argumenty WSA w Krakowie zostaną przytoczone w dalszej kolejności.


1.2. Dotacje dla klubów sportowych – albo na podstawie uchwały JST, albo na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
Druga z linii interpretacyjnych jest reprezentowana przez prawie wszystkie samorządy oraz większą część organów nadzorczych i orzeczniczych. Linia ta, stosując literalną interpretację art. 27 i 28 u.s., dopuszcza kierowanie uchwał trybowych (podejmowanych na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.) do klubów sportowych. Powszechna jest więc akceptacja przepisów uchwał przewidujących, że zadanie własne JST w postaci tworzenia warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu realizowane będzie poprzez „przyznawanie dotacji celowych dla klubów sportowych”, zaś cel publiczny z zakresu sportu będzie osiągany poprzez „poprawę warunków uprawiania sportu przez zawodników klubów sportowych” oraz „osiągnięcie wyższych wyników sportowych przez zawodników klubów sportowych”. Linia ta, poniekąd słusznie, zakłada, że skoro ustawodawca wskazał, iż to właśnie JST mają jako zadanie własne tworzyć warunki, w tym organizacyjne, sprzyjające rozwojowi sportu (art. 27 ust. 1 u.s.), i następnie przekazał organom stanowiącym JST prawo określenia w drodze uchwały warunków i trybu finansowania tego zadania własnego, to oznacza, że JST mają tu określoną swobodę legislacyjną, ograniczoną jedynie normą art. 28 u.s.

Zauważalne jest przy tym, że jedne JST starają się niejako respektować nakazy z art. 28 u.s. i przy określaniu celu publicznego z zakresu sportu oraz form jego realizacji pomijają zwrot „kluby/-ów sportowe/-ych”, lecz w dalszej części aktu przewidują, iż wsparcie finansowe na rozwój sportu mogą uzyskać kluby sportowe, w tym także kluby funkcjonujące w formie spółki prawa handlowego, niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, działające na terenie gminy[30]. Drugie zaś, nie wskazując w ogóle celu publicznego i sposobów jego realizacji, od razu postanawiają, że uchwała ustala „warunki i tryb postępowania w zakresie wspierania finansowego, zwanego dalej «dotacją», klubów sportowych, działających w celu upowszechnienia i rozwoju sportu poprzez osiąganie wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym”[31] lub też (jeszcze odważniej), iż „uchwała określa warunki oraz tryb wspierania finansowego i organizacyjnego klubów sportowych uczestniczących we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez polskie związki sportowe w poszczególnych dyscyplinach sportu”, żądając przy tym dołączania do wniosku o dotację – kserokopii odpowiednich licencji[32].

Wskazując na takie bezpodstawne zawężanie beneficjentów dotacji, Kolegium RIO w Łodzi w innej sprawie wskazało, że grupy tej nie można również bezpodstawnie rozszerzać. Zdaniem Kolegium RIO: „Dotację związaną z rozwojem sportu może otrzymać w zakresie określonym w art. 28 u.s. wyłącznie klub sportowy. Uchwała podjęta przez radę gminy nie może zatem przewidywać, że o wsparcie mogą ubiegać się podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, które prowadzą działalność sportową na terenie gminy. (...) Stanowi to nieuprawnione rozszerzenie podmiotów ubiegających się o wparcie działalności związanej z rozwojem sportu”[33].


Z powyższego wynika, że większość JST, znając cel ustawodawcy – czyli umożliwienie im jak najszerszego wspierania finansowego rozwoju sportu – jako beneficjentów dotacji wskazują w swoich uchwałach właśnie kluby sportowe, przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 28 u.s. Spotykana jest przy tym dość kontrowersyjna argumentacja, że przepisy art. 27 ust. 2 i art. 28 u.s. stanowią dwa odrębne (alternatywne) tryby finansowego wspierania klubów sportowych. Zakłada ona, że drugi tryb (z art. 28 u.s.) będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy organ stanowiący JST nie skorzysta z delegacji ustanowionej w art. 27 ust. 2 u.s. i nie podejmie uchwały w sprawie określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu na terenie danej JST[34]. Jeśli zaś ją podejmie, to uchwalony przez niego tryb dotowania klubów sportowych będzie miał zastosowanie, gdyż jest on znacznie „łatwiejszy” niż tryb z ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Interpretację w tym duchu (choć nie tak bezpośrednią i dowolną) odnajdujemy we wspomnianym wyżej wyroku WSA w Krakowie, który stwierdził, że „analiza przepisów prowadzi do wniosku, że w systemie prawnym finansów publicznych dotacje celowe do klubów sportowych mogą być udzielane w dwóch trybach. Pierwszy tryb to dotacje udzielone na podstawie art. 11–19a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. (...) Drugi tryb wyznacza (...) uchwała podjęta przez organ stanowiący JST na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.s. w zw. z art. 221 ust. 4 u.f.p.”.

@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.


Sąd stwierdza dalej, że za przyjęciem powyższego wniosku przemawia również zastrzeżenie sformułowane w art. 27 ust. 3 u.s.: „Sformułowanie takiego zastrzeżenia eliminuje ewentualne wątpliwości co do wzajemnej relacji przepisów dotyczących finansowania sportu zawartych w ustawie o sporcie i innych ustawach, i potwierdza możliwość finansowania sportu w dwóch omówionych wyżej trybach, jak również nie pozwala na uznanie tej pierwszej za lex specialis, co mogłoby prowadzić do zastosowania reguły intertemporalnej, zgodnie z którą lex specialis derogat legi generali”. Argument z powołaniem się na art. 27 ust. 3 u.s. jest dość trafny, jednak nie może służyć nadinterpretacji przepisów dotacyjnych. Na marginesie należy zauważyć, że treść art. 27 ust. 3 u.s. (głosząca, iż „przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających uprawnienia JST”) jest dość oryginalna i niespotykana w prawodawstwie.

Nieprawidłowości w uchwałach trybowych

Kierując się autentycznym przekonaniem o konieczności wspierania klubów sportowych z powodów społecznych, zdrowotnych, promocyjnych, a także i politycznych[35], większość organów stanowiących JST skorzystała więc z delegacji ustanowionej w art. 27 ust. 2 u.s. i podjęła stosowne uchwały trybowe, adresując je do klubów sportowych. Organy nadzoru popierające ten kierunek interpretacji art. 27 i 28 u.s. (czyli popierające wyżej opisaną drugą linię interpretacyjną) w podejmowanych przez JST uchwałach, odnajdowały jednak liczne inne nieprawidłowe regulacje skutkujące unieważnieniem uchwały w całości lub w części.


Regulacje te przewidywały np., że:
– „celem publicznym z zakresu sportu, który gmina zamierza osiągnąć jest m.in. promowanie wizerunku gminy jako gminy stwarzającej warunki dla rozwoju sportu” – organ nadzoru słusznie zakwestionował to postanowienie uchwały, stwierdzając, iż promowanie wizerunku gminy nie stanowi realizacji celu publicznego z zakresu sportu, nie wpływa na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego i nie zwiększa dostępności społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez klub. Jest on więc sprzeczny z przepisami art. 27 i 28 u.s.[36];
– „wzór wniosku o udzielenie dotacji oraz wzór sprawozdania z rozliczenia dotacji określi burmistrz w formie zarządzenia” – takim postanowieniem rada miejska naruszyła w istotny sposób art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[37] w zw. z § 25 ust. 1, § 142 ust. 2 oraz § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[38], gdyż przeniosła na organ wykonawczy wyłączną kompetencję rady gminy, wynikającą z upoważnienia ustawowego do stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy[39];
– „klub na żądanie kontrolującego jest zobowiązany dostarczyć lub udostępnić dokumenty i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie określonym przez kontrolującego” – postanowienie to zostało zakwestionowane z powodu naruszenia § 6 r.z.t.p., gdyż badana uchwała nie zawierała definicji pojęcia „inne nośniki informacji”, co jest konieczne w związku z tym, że badanie nieokreślonych bliżej nośników informacji innych niż dokumenty może zaważyć na ocenie wykorzystania dotacji[40];
– „kluby sportowe w sprawozdaniu częściowym/końcowym z wykonania zadania z zakresu rozwoju sportu mają obowiązek złożenia oświadczenia, że zamówienia na dostawy, usługi i roboty budowlane za środki finansowe uzyskane w ramach umowy zostały przez nie dokonane zgodnie z przepisami ustawy – Prawo zamówień publicznych[41], a także mają obowiązek złożenia oświadczenia, że klub nie posiada zobowiązań publicznoprawnych wobec budżetu państwa, JST oraz innych źródeł o charakterze publicznym” – poprzez umieszczenie we wzorze sprawozdania takiego postanowienia rada naruszyła art. 3 p.z.p., zawierający wyliczenie podmiotów ustawowo zobowiązanych do stosowania jej przepisów[42]. Zdaniem Kolegium RIO w Poznaniu obligowanie podmiotów do składania powyższych oświadczeń wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 27 u.s. Oświadczenia, jakie powinien składać dotowany podmiot, nie mieszczą się w „warunkach” do udzielania dotacji, jakie organ stanowiący na mocy ustawy powinien określić[43];
– „beneficjent dotacji ma obowiązek zwrotu udzielonej dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości w terminie do 15 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji, a także w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem” – traci prawo do otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowości wykorzystania dotacji – ustalając odmienne niż określone w ustawie o finansach publicznych reguły dotyczące zwrotu dotacji, a także utratę prawa do dotacji, której nie przewidują już przepisy ustawy o finansach publicznych, rada w sposób istotny naruszyła normy art. 251 i 252 u.f.p.[44] Zgodnie z § 137 r.z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń[45];
– „rada będzie podejmowała (poza określeniem w uchwale budżetowej ogólnej kwoty na dotacje dla klubów sportowych) odrębną uchwałę (uchwały) o przyznaniu dotacji” – Kolegium RIO w Poznaniu, kwestionując to postanowienie, wskazało, że zakres działania organu stanowiącego musi wynikać z przepisów rangi ustawy (ustawy ustrojowej bądź ustaw szczególnych), a nie z woli tego organu. Zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o finansach publicznych, a także ustawa o sporcie nie upoważniają organu stanowiącego JST do podejmowania odrębnych uchwał o przyznaniu dotacji na zadania z zakresu sportu[46];
– „wsparcie finansowe na rozwój sportu mogą uzyskać kluby sportowe, których siedziba mieści się na terenie gminy” – organ nadzoru słusznie wskazał, że użycie w postanowieniu uchwały rady gminy wyrażenia „których siedziba mieści się na terenie gminy” powoduje wykluczenie z możliwości ubiegania się o dotację klubów sportowych działających na obszarze gminy, a niemających siedziby na jej terenie, tym samym jest sprzeczne z art. 28 ust. 1 u.s.[47];
– „w szczególnie uzasadnionych przypadkach wójt gminy może przyznać dotację na podstawie oferty/wniosku z pominięciem procedury konkursowej przewidzianej w uchwale” – postanowienie uchwały zostało zakwestionowane ze względu na brak określenia przez radę „szczególnie uzasadnionych przypadków”. Organ nadzoru słusznie wskazał, że pozostawienie w obrocie prawnym tego przepisu spowoduje dowolność organu wykonawczego w ocenie wniosków pod kątem szczególnie uzasadnionych przypadków[48]. Brakuje ustawowej delegacji do przekazania organowi wykonawczemu uprawnień do uznaniowego przyznawania dotacji z pominięciem procedury ustalonej przez radę[49];
– „dotacje celowe udzielane na podstawie uchwały lub wydatki, jakie mogą zostać poniesione z dotacji, mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie «w szczególności» na zadania wymienione w uchwale” – użyte przez radę gminy sformułowanie „w szczególności” zostało uznane za bezprawne, gdyż pozostawia ono tym samym katalog zadań/wydatków otwarty i umożliwia de facto przeznaczenie dotacji na rodzaj wydatku niewymieniony w tym przepisie uchwały oraz doprowadza do nieuprawnionej dowolności przeznaczania dotacji przez organ wykonawczy. Skoro to organ stanowiący JST jest uprawniony, jako jedyny, do określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego, polegającego na sprzyjaniu rozwojowi sportu, i określenia celu publicznego z zakresu sportu, który jednostka chce osiągnąć, to również tylko ten organ ma uprawnienie i jednocześnie obowiązek określenia w sposób wyczerpujący katalogu wydatków, na które może zostać przeznaczona dotacja[50];
– „przedmiotem dotacji mogą być w szczególności zadania wymienione w art. 28 ust. 2 u.s., obejmujące m.in.: przygotowanie klubu do udziału we współzawodnictwie sportowym określonej dyscypliny sportu, opłaty statutowe, transfery zawodnika z innego klubu sportowego, zapłaty kar, mandatów i innych karnych opłat nałożonych na klub sportowy, koszty związane z prowadzeniem księgowości, inne koszty poniesione w związku z uczestnictwem w rozgrywkach lub zawodach” – jak słusznie zauważyło Kolegium RIO w Białymstoku, „zadania wyżej wymienione nie służą realizacji celu publicznego sprzyjającego rozwojowi sportu, który został określony w § 2 uchwały, gdyż nie mają one na celu ani poprawy warunków uprawiania sportu, ani zwiększenia dostępności do działalności sportowej. Realizacja zadania JST określonego w art. 27 ust. 1 u.s. nie może sprowadzać się do finansowania działalności klubu sportowego, a powinna mieć na uwadze interes publiczny (a nie interes klubu), który JST zamierza osiągnąć, wspierając finansowo realizację zadania własnego”[51];
– „organ wykonawczy zawiera umowę dotacyjną według wzoru określonego w załączniku do uchwały” – Kolegium RIO w Łodzi słusznie zakwestionowało taki przepis uchwały, gdyż „zawarcie umowy i w konsekwencji kształtowanie jej treści, przy uwzględnieniu postanowień art. 221 ust. 3 u.f.p., należy do kompetencji organu wykonawczego gminy jako organu zobowiązanego do wykonywania budżetu gminy i uchwał rady (por.: art. 30 i art. 60 u.s.g. oraz art. 254 pkt 4 u.f.p.). Organ stanowiący jest jedynie uprawniony do określenia sposobu rozliczenia dotacji (art. 221 ust. 4 u.f.p.), a organ wykonawczy do doprecyzowania postanowień umowy, określenia w niej m.in. wysokości udzielonej dotacji oraz trybu płatności”. Również przepis uchwały dotyczący sposobu rozwiązania umowy przekracza zakres upoważnienia określony w art. 221 ust. 4 u.f.p. oraz ogranicza kompetencje organu wykonawczego JST[52]. Należy jednak zauważyć, że organ nadzoru uznał tu art. 221 ust. 4 u.f.p. za tzw. przepis standaryzujący dotacyjne uchwały trybowe JST, który niekoniecznie powinien być tak traktowany (o czym szerzej w punkcie 3 poniżej);
– „kontrola realizacji zleconego zadania wykonywana będzie na zlecenie zarządu powiatu lub przez inne osoby upoważnione przez zarząd powiatu” – Kolegium RIO w Poznaniu zakwestionowało to postanowienie uchwały rady powiatu, gdyż przepisy ustawy o sporcie, jak również ustawy o finansach publicznych nie zawierają delegacji dla organu stanowiącego do określania uprawnień do kontroli realizacji umów o udzielenie dotacji przez „inne instytucje kontrolne”, a ponadto „zawarta w art. 27 ust. 2 u.s. norma kompetencyjna, upoważniająca radę powiatu do określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się uprawnienie do określenia sposobu kontroli i oceny realizacji zadania przez kluby”[53] (z tą ostatnią tezą Kolegium RIO w Poznaniu należałoby jednak polemizować. Ponadto ten organ nadzoru, odmiennie niż Kolegium RIO w Łodzi, nie traktuje art. 221 ust. 4 u.f.p. jako wyznacznika treści dotacyjnych uchwał trybowych).

@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.

Polemika i postulaty

Analiza przepisów art. 27 i 28 u.s. wskazuje, że istnieje pomiędzy nimi związek, który to związek jest podkreślony przez samego ustawodawcę. Artykuł 28 ust. 2 u.s. stanowi bowiem, że „dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 27 ust. 2”. Uwzględniając wspomniany wyżej związek, a także dotacyjne przepisy ustawy o finansach publicznych, należałoby zaaprobować opisaną wyżej pierwszą linię interpretacyjną (przyjętą tylko przez niektóre organy orzecznicze), zaś polemizować z drugą linią (przyjętą przez większość organów orzeczniczych), która to polemika nie oznacza wcale umniejszania roli klubów sportowych w sferze rozwoju sportu, kultury fizycznej i budowania pozytywnej integracji społecznej w lokalnych społecznościach.


Zakładając więc racjonalność ustawodawcy i analizując wszystkie przepisy ustawy o sporcie i ustawy o finansach publicznych, w tym szeroką definicję kultury fizycznej (art. 2 ust. 2 u.s.), należy stwierdzić, że JST może dotować klub sportowy w trybie ustawy o sporcie tylko wtedy, gdy:
1) klub sportowy spełnia warunki określone w art. 28 ust. 1 u.s. (działa na terenie danej JST i nie działa w celu osiągnięcia zysku);
2) JST zastosuje przepisy ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku – czyli art. 221 u.f.p., którego ust. 2 nakazuje stosowanie w tym zakresie trybu z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;
3) udzielana dotacja będzie służyć realizacji celu publicznego, wskazanego w uchwale podjętej na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.;
4) udzielana dotacja będzie przeznaczona w szczególności na zadania wskazane w art. 28 ust. 2 pkt 1–5 u.s., np.: realizację programów szkolenia sportowego, zakup sprzętu sportowego, pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych, sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej;
5) wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.


Trzeci z wyżej wymienionych warunków wskazuje, że aby dana JST mogła udzielić dotacji klubowi sportowemu na podstawie ustawy o sporcie, musi jednak najpierw podjąć uchwałę z art. 27 ust. 2 u.s. Należy zadać tu pytanie: do kogo taka uchwała miałaby być skierowana, jeśli nie do klubów sportowych (tych działających w formie sportowych spółek akcyjnych, jak też: uczniowskich, młodzieżowych, międzyszkolnych, ludowych), skoro to one właśnie najlepiej zapewniają warunki, w tym organizacyjne, sprzyjające rozwojowi sportu? Czyżby miałaby być ona kierowana tylko do innych stowarzyszeń, fundacji zajmujących się sportem (takich jak np. Toruńskie Towarzystwo Cyklistów, Toruńskie Stowarzyszenie Żeglarzy Morskich czy też Fundacja Białystok Biega), które przecież bardziej realizują zadanie publiczne określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie – „wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej”, niż to określone w ustawie o sporcie? Wspomniane wcześniej stanowisko Kolegium RIO w Łodzi[54] sugeruje jednak, że stanowiłoby to nieuzasadnione rozszerzenie grupy beneficjentów dotacji, gdyż tę może otrzymać tylko klub sportowy spełniający warunki z art. 28 u.s.


Należałoby także rozpatrzyć kwestię, czy koncepcja „albo... albo...” (czyli: albo tryb z uchwały trybowej JST, albo tryb z ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) ma, według akceptujących ją organów nadzorczych (a także według WSA w Krakowie), zastosowanie również do klubów sportowych niedziałających w celu osiągnięcia zysku i działających na terenie danej JST? Czy więc w sytuacji podjęcia przez organ stanowiący JST uchwały trybowej na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. samorząd ten ma niejako możliwość wyboru trybu dotacyjnego, jeśli chce udzielić dotacji klubowi sportowemu spełniającemu wyżej wymienione warunki?


Wydaje się, że celem ustawodawcy nie było przyznanie JST tak szerokiej swobody dotacyjnej, lecz doprecyzowanie sfery dotowania klubów sportowych, co też uczynił poprzez umieszczenie w ustawie o sporcie nowej regulacji art. 28. Jak wskazuje obecna treść art. 28 u.s., do dotowania klubów sportowych należy stosować wszystkie warunki określone w tym przepisie, a także wszystkie odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych, nie tylko (wybiórczo) niektóre z nich, z całkowitym pominięciem jej normy art. 221 ust. 2[55].


Za takim wybiórczym stosowaniem przemawia podawanie w podstawie prawnej omawianych uchwał (kierowanych do klubów sportowych działających na terenie danej JST i niedziałających w celu osiągnięcia zysku) – art. 221 ust. 4 u.f.p. Podawanie tego artykułu w podstawie prawnej uchwał prawdopodobnie opiera się na założeniu, że „tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu” jest innym zadaniem publicznym, niż to określone w art. 4 ust. 1 pkt 17 u.d.p.p. („wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej”), co w świetle obecnej szerokiej definicji kultury fizycznej (zakładającej, że obejmuje ona sport, wychowanie fizyczne i rehabilitację ruchową) wydaje się założeniem nieuzasadnionym. Przepis art. 221 ust. 4 u.f.p. z jednej strony rzeczywiście mógłby być traktowany jako „przepis standaryzujący dotacyjne uchwały trybowe”, lecz z drugiej strony dotychczas traktowany był powszechnie jako odrębny przepis delegacyjny do wydania uchwały określającej tryb udzielania podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (w obrocie prawnym istnieje wiele takich uchwał).


Podobnie również w uchwałach trybowych podejmowanych na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. organy stanowiące JST nie powinny wybiórczo przywoływać przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (np. określając, że w postępowaniu konkursowym zastosowanie mają wzory dokumentów, tj.: oferty realizacji zadania, umowy, sprawozdania określone w przepisach wykonawczych do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[56]).


Reasumując, należy stwierdzić, że tak niespójne, niejednolite i powielające się przepisy w sposób naturalny wywołują sprzeczne interpretacje. Pojawia się tutaj konieczność dokonania wyboru: czy zezwolić JST na skorzystanie z ustawowego uprawnienia do uchwalenia miejscowych zasad finansowania zadań z zakresu sportu, w tym udzielania dotacji klubom sportowym – skoro przepisy są tutaj tak niejednoznaczne, czy też im tego zabronić, powołując się na art. 28 ust. 1 u.s., który wyraźnie wskazuje, iż kluby sportowe działające na obszarze danej JST i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą być dotowane wyłącznie z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych (w tym art. 221 ust. 2 u.f.p.), a więc w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.


Przepisy ustaw odrębnych określające zadania JST i formy ich finansowania powinny być jednoznaczne i sformułowane z uwzględnieniem wszystkich zasad i reguł wynikających z ustawy o finansach publicznych. Przepis delegacyjny (taki jak art. 27 ust. 2 u.s.), przyznający organowi stanowiącemu JST prawo uchwalenia trybu finansowania ustawowo określonego zadania, nie powinien wywoływać takiego skutku, że organ stanowiący JST podejmuje taką uchwałę tylko w celu ominięcia przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wprawdzie wspomniane wcześniej nowelizacje innych ustaw (ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawy o gospodarce komunalnej) wyraziły zdecydowaną wolę ustawodawcy umacniania roli klubów sportowych w życiu społecznym, lecz w przepisach art. 27 i art. 28 u.s. wola ta została wyrażona dość niefortunnie, co należałoby poprawić.


Przede wszystkim więc:
– należy pozostawić przepis delegacyjny art. 27 ust. 2 u.s., lecz go doprecyzować z wyraźnym wskazaniem na „dotację celową” jako formę finansowania zadania oraz nakazaniem określenia w niej: warunków i trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczenia, sposobu kontroli wykonania zleconego zadania, z zapewnieniem jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia;
– ponieważ kluby sportowe działające na obszarze danej JST i niedziałające w celu osiągnięcia zysku należą do grupy podmiotów wymienionych w art. 221 ust. 1 u.f.p. oraz ponieważ najpełniej realizują zadanie własne JST określone w art. 27 ust. 1 u.s. – podejmowane uchwały powinny być przez organy stanowiące JST również do nich kierowane, lecz pod warunkiem że z art. 28 ust. 1 u.s. usunięty zostanie zwrot „z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku”, zaś zastąpiony zwrotem „z zastosowaniem procedury określonej w uchwale, o której mowa w art. 27 ust. 2”. Nad legalnością procedur dotacyjnych określanych przez JST w tych uchwałach (czyli zgodnością z przepisem delegacyjnym oraz przepisami ustawy o finansach publicznych) czuwają organy nadzoru;
– trzeba utrzymać brzmienie ust. 2 art. 28 u.s., jednakże wykreślając w nim wyrażenie „w szczególności”. W praktyce i w literaturze odnajdujemy bowiem pogląd, że lista celów, na które może być przeznaczona dotacja, jest przykładowa, co doprowadza do wniosku, iż dotacją można by było sfinansować wszystkie koszty funkcjonowania klubu sportowego.
Należy zgodzić się z faktem, że kluby sportowe odgrywają ogromną rolę w rozwoju sportu i kultury fizycznej, przyczyniają się do zwiększania integracji społecznej i niejednokrotnie samoistnie promują gminę/miasto oraz budują jej dobry wizerunek. Tym bardziej więc przepisy ustawowe regulujące kwestię finansowego wspierania tych klubów ze środków publicznych powinny być jasne, przejrzyste i niedające luzu interpretacyjnego. Przepisy, które nie posiadają tych cech, będą bowiem sprzyjać uznaniowości i nadużyciom prawa[57], które nie powinny nastąpić w obszarze dokonywania wydatków publicznych.
 

Przypisy:
[1] Ustawa z 29.07.2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), dalej: u.s.k. Ustawa ta została uchylona 15.10.2010 r.
[2] Ustawa z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), dalej: u.d.p.p.
[3] Ustawa z 25.06.2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), dalej: u.s.
[4] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p.
[5] Pierwotnie zadanie publiczne określone w art. 4 u.d.p.p. brzmiało „upowszechnianie kultury fizycznej i sportu”, następnie 12.03.2010 r. zostało rozszerzone na „wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej i sportu” i ostatecznie 16.10.2010 r. (poprzez nowelizację ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przeprowadzoną w art. 71 pkt 2 u.s.) ograniczono je do „wspierania i upowszechniania kultury fizycznej”.
[6] Dotacje na sport, zob. tabela pt. „Rodzaje zadań z zakresu sportu wspieranych finansowo przez Miasto Toruń”, www.torun.pl.
[7] Ustawa z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej: u.o.z.
[8] Ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), dalej: p.o.ś.
[9] Ustawa z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.o.ś.
[10] Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o sporcie, Sejm VI kadencji, druk nr 2313, www.orka.sejm.gov.pl.
[11] Zob.: J. Kosowski, Finansowanie klubów sportowych na podstawie ustawy z 25.06.2010 r. o sporcie, „Samorząd Terytorialny” 2012/7–8, s. 151; M. Badura, H. Basiński, G. Kałużny, M. Wojcieszak, Ustawa o sporcie. Komentarz, Warszawa 2012.
[12] Ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), dalej: u.g.k. Przepis art. 61 u.s. nadał nowe brzmienie art. 10 ust. 3 u.g.k.: „Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej”.
[13] W niektórych przypadkach samorządy terytorialne są współwłaścicielami sportowych spółek akcyjnych (np. Śląsk Wrocław, Piast Gliwice, Korona Kielce), co obecnie jest całkowicie dopuszczalne zgodnie ze wspomnianą nowelą art. 10 ust. 3 u.g.k. Należy jednak zauważyć, że w stosunku do takich spółek formuła ich dotowania przez JST-współwłaściciela wzbudza wątpliwości.
[14] Poprzednio obowiązująca ustawa o sporcie kwalifikowanym nie zawierała analogicznego, odrębnego przepisu określającego ogólne zasady dotowania klubów sportowych.
[15] Zob. szerzej A. Ostrowska, Problemy z dotowaniem sportu kwalifikowanego z budżetu samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2008/7–8, s. 87–93.
[16] Należy zauważyć, że przepis ten nie przesądza o tym, iż określone w nim zadanie własne JST ma charakter obligatoryjny. Z pewnością został on sformułowany w tak stanowczy sposób (w porównaniu z poprzednim art. 2 ust. 1 u.s.k.), aby wzmocnić podstawę prawną finansowego zaangażowania się JST w rozwój sportu (w tym sportu profesjonalnego).
[17] Por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 72–79.
[18] Zob. Komunikat RIO w Lublinie w sprawie finansowego wspierania sportu przez jednostki samorządu terytorialnego, www.lublin.rio.gov.pl.
[19] Uchwała nr 19/12 Kolegium RIO w Lublinie z 7.02.2012 r., LEX nr 1129550; zob. także uchwała nr 191/10 Kolegium RIO w Lublinie z 14.12.2010 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2011/1, s. 101.
[20] Wyrok WSA w Lublinie z 16.05.2012 r. (I SA/Lu 284/12), www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[21] A. Babczuk (red.), Finansowanie sportu przez samorząd terytorialny, Warszawa 2013, s. 92.
[22] Do adresatów takiej uchwały JST mogłyby być zaliczone stowarzyszenia i fundacje niebędące klubami sportowymi, lecz zajmujące się działalnością sportową. Nie mogłyby być nimi jednak grupy niesformalizowane, stowarzyszenia zwykłe bez osobowości prawnej lub osoby fizyczne. Artykuł 42 ust. 1 pkt 5 prawa o stowarzyszeniach zabrania stowarzyszeniu zwykłemu przyjmować dotacji, a także korzystać z ofiarności publicznych. W przypadku zaś osób fizycznych możliwość ich dotowania musi mieć podstawę ustawową (taką jak np. art. 403 ust. 4 p.o.ś.).
[23] Zob. Dotacje na realizację zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej i sportu, www.poradnik.ngo.pl; sugestia taka sformułowana jest również w: A. Babczuk (red.), Finansowanie..., s. 43–44.
[24] Uchwała nr 9/139/12 Kolegium RIO w Warszawie z 24.04.2012 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2012 r. poz. 5268).
[25] Zob. KRRIO, Sprawozdanie z działalności RIO i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2010 r., Warszawa 2011, s. 117, www.rio.gov.pl.
[26] Uchwała nr 0102–164/11 Kolegium RIO w Olsztynie z 14.04.2011 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2011/3, s. 106.
[27] Uchwała nr 437/10 Kolegium RIO w Zielonej Górze z 15.12.2010 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2011/1, s. 103.
[28] Uchwała nr 145/K/11 Kolegium RIO w Warszawie z 28.04.2011 r., LEX nr 963579; podobnie uchwała nr 161/K/11 Kolegium RIO w Warszawie z 10.05.2011 r., LEX nr 963585.
[29] Wyrok WSA w Krakowie z 16.04.2013 r. (I SA/Kr 84/13), www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
[30] Zob.: uchwała nr 936/10 Rady Miasta Torunia z 4.11.2010 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania rozwoju sportu przez Gminę i Miasto Toruń (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 189, poz. 2535); uchwała nr XLVII/1135/13 Rady Miejskiej Wrocławia z 11.07.2013 r. w sprawie określenia warunków oraz trybu finansowania rozwoju sportu na terenie Gminy Wrocław (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2013 r. poz. 4445); uchwała nr LXI/801/10 Rady Miejskiej Białegostoku z 8.11.2010 r. w sprawie wspierania rozwoju sportu w Białymstoku, przyznawania stypendiów sportowych, olimpijskich oraz nagród i wyróżnień za wysokie wyniki sportowe, dotacje dla klubów sportowych, sport, www.bialystok.pl; uchwała nr V/28/10 Rady Miasta Gdańska z 23.12.2010 r. w sprawie określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu na terenie Gminy Miasta Gdańsk (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2011 r. Nr 9, poz. 242).
[31] Uchwała nr LXVI/1338/10 Rady Miasta Katowice z 25.10.2010 r. w sprawie ustalenia warunków oraz trybu postępowania o udzielenie dotacji w zakresie rozwoju sportu podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, www.bip.um.katowice.pl.
[32] Zob. uchwała nr 33/144/11 Kolegium RIO w Łodzi z 14.10.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego Nr 341, poz. 3397).
[33] Uchwała nr 39/170/11 Kolegium RIO w Łodzi z 15.12.2011 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2012/1, s. 126.
[34] Zob. A. Babczuk (red.), Finansowanie..., s. 43.
[35] Zob. P. Jaśkiewicz, A. Olejniczak, Pożytek publiczny i wolontariat. Komentarz do zmienionych przepisów, Warszawa 2010, s. 20–21.
[36] Uchwała nr 0102–80/12 Kolegium RIO w Olsztynie z 15.03.2012 r., LEX nr 1217948; uchwała nr 43/193/10 Kolegium RIO w Łodzi z 15.12.2010 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2011/1, s. 101.
[37] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej: u.s.g.
[38] Rozporządzenie Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), dalej: r.z.t.p.
[39] Uchwała nr II/345/2011 Kolegium RIO w Rzeszowie z 25.01.2011 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2011/3, s. 109–111.
[40] Uchwała nr III/648/11 Kolegium RIO w Rzeszowie z 8.02.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 15, poz. 378).
[41] Ustawa z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.), dalej: p.z.p.
[42] Uchwała nr IV/824/11 Kolegium RIO w Rzeszowie z 22.02.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 20, poz. 494).
[43] Uchwała nr 15/1271/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 27.07.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 257, poz. 4065).
[44] Uchwała nr XI/2215/11 Kolegium RIO w Rzeszowie z 17.05.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 75, poz. 1328).
[45] Uchwała nr 7/26/11 Kolegium RIO w Łodzi z 18.02.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego Nr 94, poz. 790).
[46] Uchwała nr 1/29/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 12.01.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 45, poz. 820).
[47] Uchwała nr 2/98/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 26.01.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 45, poz. 828).
[48] Uchwała nr 15/1271/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 27.07.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 257, poz. 4065).
[49] Uchwała nr 0102–80/12 Kolegium RIO w Olsztynie z 15.03.2012 r., LEX nr 1217948.
[50] Uchwała nr 4/11/17 Kolegium RIO w Łodzi z 3.02.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego Nr 79, poz. 681).
[51] Uchwała nr 3089/12 Kolegium RIO w Białymstoku z 8.08.2012 r.
[52] Uchwała nr 43/193/10 Kolegium RIO w Łodzi z 15.12.2010 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2011/1, s. 101.
[53] Uchwała nr 18/1286/12 Kolegium RIO w Poznaniu z 16.10.2012 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2012 r. poz. 5855).
[54] Uchwała nr 39/170/11 Kolegium RIO w Łodzi z 15.12.2011 r., „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2012/1, s. 126.
[55] Zob. uchwała nr III/648/11 Kolegium RIO w Rzeszowie z 8.02.2011 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 15, poz. 378), w której Kolegium stwierdziło, że „przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały w sprawie warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu zastosowanie znajdują przepisy art. 250 u.f.p.”.
[56] Zob. § 5 ust. 5 uchwały nr 936/10 Rady Miasta Torunia z 4.11.2010 r.
[57] Zob. Najwyższa Izba Kontroli, Finansowe wspieranie kultury fizycznej i sportu przez wybrane jednostki samorządu terytorialnego. Informacja o wynikach kontroli, Warszawa 2012, www.nik.gov.pl.