Do ustanowienia użytku ekologicznego nie potrzeba zgody właściciela

Rada gminy może ustanowić użytek ekologiczny na gruntach stanowiących własność osób fizycznych bez ich zgody. Ma to jednakowoż swoje konsekwencje w postaci konieczności zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 130 Prawa ochrony środowiska, rzadziej roszczenia o wykup nieruchomości, o czym mowa w art. 129 p.o.ś. (użytek ekologiczny to nie park narodowy czy rezerwat przyrody), niemniej i z tym gmina musi się liczyć.

Pytanie pochodzi z programu Prawo Ochrony Środowiska.

Czy rada gminy może ustanowić na podstawie art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627) – dalej u.o.p. użytek ekologiczny na gruntach stanowiących własność osób fizycznych bez ich zgody?

Czy wymieniony w art. 44 ust. 2 u.o.p. wymóg ustalenia położenia użytku ekologicznego będzie spełniony, jeśli w uchwale lakonicznie wspomni się, że użytek położony będzie na części działek nr 1, 2 3 i 4 bez wskazania, jaką powierzchnię na każdej z ww. działek obejmuje oraz bez mapy obrazującej położenie i granice użytku ekologicznego?


Czy w przypadku sprzeciwu właścicieli działek odnośnie ustanowienia użytku ekologicznego na należących do nich gruntach można doprowadzić do ich wywłaszczenia?

Jeśli tak, to z jakiego przepisu wynika taka możliwość?

Stan faktyczny wygląda następująco: właściciel gruntów, które z powodu niedrożnego systemu melioracyjnego od szeregu lat są zalane wodą, postanowił utrwalić ten stan i wybudować nowy wlot do odprowadzającego wody rurociągu podnosząc wysokość dna wlotu o 0,47 m. Wystąpił więc do starosty o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – nowego wlotu posadowionego wyżej. Sprzeciwili się temu będący stronami postępowania właściciele gruntów, którzy posiadają swoje pola w sąsiedztwie zalanych terenów. Jednocześnie chcą, żeby udrożnić urządzenie melioracyjne - rów i rurociąg (u nich też jest mokro).

Wnioskodawca wycofał wniosek, zapowiadając jednocześnie, że wystąpi do rady gminy o ustanowienie na zalanych gruntach użytku ekologicznego z zakazem jego odwadniania. Stąd zadane na wstępie pytania.

Czy w przypadku ustanowienia na tych gruntach użytku ekologicznego z zakazem czynności zmierzających do jego osuszenia starosta będzie mógł wydać na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145) – dalej pr. wod. decyzję określającą obowiązki zainteresowanych właścicieli gruntów dotyczące utrzymywania urządzeń melioracji wodnych, które aktualnie są niedrożne, tak jak oni tego chcą (poza tym jednym)? W wyniku udrożnienia woda odpłynie, a rozlewisko zniknie.
 

Odpowiedź:

Co do zasady, rada gminy może ustanowić na podstawie art. 44 u.o.p. użytek ekologiczny na gruntach stanowiących własność osób fizycznych bez ich zgody. Ma to jednakowoż swoje konsekwencje w postaci konieczności zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 130 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) - dalej p.o.ś., rzadziej roszczenia o wykup nieruchomości, o czym mowa w art. 129 p.o.ś. (użytek ekologiczny to nie park narodowy czy rezerwat przyrody), niemniej i z tym gmina musi się liczyć.

Nieokreślenie obszaru i dokładnych granic użytku ekologicznego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy, bowiem stosownie do art. 44 ust. 2 u.o.p. uchwała określa nazwę i położenie użytku ekologicznego.

W mojej ocenie, wywłaszczenie w celu ustanowienia użytku ekologicznego jest mało realne, chyba że – z jakichś względów – zostałoby to uznane za inwestycje celu publicznego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) – dalej u.g.n. - ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, co w świetle przedstawionych informacji jest mało prawdopodobne.@page_break@

Sam fakt zalania gruntów rolnych wodą i porośnięcie ich roślinnością, a nawet zasiedlenie przez ptactwo nie jest bezpośrednią przyczyną, dla której ustanawia się użytek ekologiczny i właściciel zalanego gruntu nie może o tym zadecydować, chociaż może złożyć do rady gminy wniosek o jego ustanowienie.

To, czy faktycznie przedmiotowy grunt zasługuje na objęcie go formą ochrony przyrody, powinno wynikać z ekspertyz specjalistów, badań i obserwacji (nie można zatem na podstawie jednej opinii sporządzonej przez specjalistę opisującej stan faktyczny w danym momencie uznać, że teren zasługuje na ochronę). Poza tym, gdyby zakazem odwadniania zostały objęte grunty sąsiednie, byłoby to równoznaczne z obowiązkiem objęcia ich formą ochrony, co w aktualnym stanie jest nieuzasadnione (grunty są tylko mokre).
Właściciele działek sąsiednich mają prawo do korzystania z nich w sposób zgodny z ich z przeznaczeniem, w szczególności, gdy są to grunty rolne, stanowiące dla nich źródło utrzymania, mimo że grunt jest podmokły. A skoro tak, to w momencie ustanowienia użytku ekologicznego i wprowadzenia zakazu odwodnienia ich terenów, właściciele ci wystąpią z roszczeniami, w szczególności, gdy sami podejmą się konserwacji rowów melioracyjnych, na co nie jest potrzebne zezwolenie z wyłączeniem sytuacji, gdy w związku z tym trzeba usunąć drzewa (art. 83 ust. 1 u.o.p.).


Trudno mi natomiast ocenić, czy starosta będzie mógł wydać decyzję z art. 77 ust. 2 pr. wod., gdy rada gminy wprowadzi zakaz odwodnienia gruntów na przedmiotowych działkach. Skutki braku konserwacji rowów mogą być całkiem poważne, nie tylko dla tych działek.

Czy gminę stać na procesy w związku z kierowaniem roszczeń także przez innych właścicieli zainteresowanych prawidłowym funkcjonowaniem rowów? Jaki będzie sens konserwacji rowów na wydzielonych odcinkach (poza działkami objętymi zakazem)?

Ponadto, kierując wniosek o objęcie ochrona przedmiotowego rozlewiska (i działek sąsiednich, na których mają być wprowadzone zakazy), wnioskodawca powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą sens ustanowienia użytku, np. wskazać rośliny i zwierzęta objęte ochroną gatunkową, dla których rozlewisko jest siedliskiem, przedstawić inwentaryzację miejsc noclegowiskowych wraz z ich liczba oraz np. wyniki prowadzonych obserwacji migracji ptaków.

Uzasadnienie:

Określenie położenia użytku w tym jego granic ma bardzo istotne znaczenie dla właściciela gruntów, na których jest on ustanowiony, ponieważ uchwała wkracza w prawa właścicielskie. Truizmem jest przypominanie, że ograniczanie właścicieli gruntów w korzystaniu z nich, zgodnie z art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności.

Takie ograniczenie prawa własności przewidują przepisy u.o.p. upoważniające do stanowienia użytków ekologicznych. Zatem ograniczenie to musi być jednoznaczne obszarowo. Właściciel gruntu ma prawo wiedzieć, na jakiej części swojego gruntu podlega ograniczeniom, a na jakich nie. Wynika to chociażby z zagrożenia karami na wypadek niezastosowania się do ustanowionych ograniczeń. Także sprecyzowanie granic użytku jest też niezbędne do uzyskania środków pomocowych.

Sposobów określenia granic w aktach stanowiących prawo miejscowe jest kilka, np. po granicach ewidencyjnych działek, poprzez określenie numerów działek, poprzez wskazanie punktów geodezyjnych, wreszcie po granicach naturalnych biegnących w terenie (rzeki, drogi itp.). WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 września 2010 r., II SA/Ol 451/10, LEX nr 707448 stwierdził, że "ograniczenie prawa własności, jakie przewidują przepisy ustawy o ochronie przyrody upoważniające do stanowienia użytków ekologicznych musi być jednoznaczne obszarowo".

Obowiązujące przepisy u.o.p. nie przewidują konieczności przeprowadzenia przed wydaniem uchwały sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt indywidualny i nie obowiązują przy jego wydaniu przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Organ stanowiący taki akt ma zatem swobodę w wydaniu tego aktu. Swoboda ta nie może być jednak dowolnością.

W przedmiotowej sprawie, chociażby ze względu na wyżej wskazane ograniczenia w korzystaniu z własności gruntów objętych ustanowionym użytkiem ekologicznym, rada gminy, aby nie popaść w dowolność, powinna zgromadzić materiały np. inwentaryzacje, opinie, ekspertyzy, w tym przeprowadzone aktualne badania fauny i flory na tym obszarze itp., które są niezbędne do określenia położenia użytku i ustanowienia potrzebnego do ochrony przyrody katalogu zakazów wybranych spośród wskazanych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Sam opis terenu i wyliczeniu roślin i zwierząt żyjących w obrębie działek przewidzianych do objęcia zakazami jest niewystarczający.
Jeśli użytek ekologiczny byłby ustanowiony bez zgody właściciela terenu, co jest możliwe, sprawa mogłaby się bardzo skomplikować, gdyż właściciele nieruchomości mogliby się skutecznie bronić przed ograniczaniem ich uprawnień właścicielskich, powołując się na art. 13 p.o.ś., zgodnie z którym poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów u.o.p. może być uznane za "ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości". Jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu takim ograniczeniem będzie się czuł poszkodowany, może wówczas w ciągu 2 lat złożyć do gminy wniosek o wykupienie od niego takiej nieruchomości – do wykupu stosuje się wówczas przepisy u.g.n.

Alternatywnie, właściciel lub posiadacz gruntu może również w ciągu 2 lat złożyć wniosek do starosty o ustalenie "odszkodowania za poniesioną szkodę". Na podstawie art. 131 p.o.ś. starosta ustala wówczas w drodze decyzji wysokość jednorazowego odszkodowania dla właściciela, które wypłaca gmina.

Należy również rozważyć, czy nie będzie miał zastosowania art. 129 p.o.ś. na skutek obniżenia wartości nieruchomości. Równocześnie, w pozostałym zakresie znajdować będą zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121) - dalej k.c.

Ustalając wystąpienie szkody uzasadniającej wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi na podstawie art. 129 p.o.ś., przyjmuje się, że: "Wykładnia art. 129 p.o.ś. daje podstawę do przyjęcia, że znajdzie on zastosowanie do szkody obejmującej obniżenie wartości nieruchomości, jeśli dojdzie do ważnego i rzeczywistego uszczuplenia zakresu i sposobu dotychczasowego korzystania z nieruchomości lub zmuszenia właściciela do zmiany dotychczasowego jej przeznaczenia. Jednakże, uregulowanie art. 129 p.o.ś. obejmuje szkodę, którą można ocenić już w momencie opublikowania aktu normatywnego zawierającego ograniczenia lub w krótkim okresie jego obowiązywania. Nie wyłącza jednak prawa dochodzenia roszczeń powstałych w następstwie wprowadzonych ograniczeń, które nastąpią bez związku z treścią tych ograniczeń, ale z działalnością podmiotu, na którego rzecz ograniczenie nastąpiło, na co wskazuje odesłanie do przepisów k.c. w art. 322 p.o.ś." (wyrok SN z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 565/08, LEX nr 528219).

Pytanie pochodzi z programu Prawo Ochrony Środowiska.