TK: Gdy wygaśnie mandat Bodnara, p.o. nie może występować do sądów

Już 15 lipca wygasa mandat Adama Bodnara jako Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyznaczył trzy miesiące na wejście w życie orzeczenia w tej sprawie. Z opublikowanego właśnie uzasadnienia wynika, że do czasu wyboru nowego Rzecznika, pełniący obowiązki nie będzie mógł występować do sądów w imieniu obywateli, przyłączać się do pozwów i wnosić kasacji.

W wydanym 15 kwietnia br. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ustawy o RPO, który pozwala pełnić obowiązki Rzecznikowi Praw Obywatelskich po upływie kadencji do czasu objęcia stanowiska przez następcę jest niezgodny z konstytucją. Jednocześnie  zdecydował, że orzeczenie to wejdzie w życie po trzech miesiącach od opublikowania w Dzienniku Ustaw. Jeszcze tego samego dnia wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw, a więc ten trzymiesięczny termin upłynie 15 lipca. 

Czytaj:
TK: Po zakończeniu kadencji RPO nie może sprawować urzędu>>
Wyrok TK z 15 kwietnia 2021 r.>>

Pełniący wciąż swoje obowiązki dr hab. Adam Bodnar ogłosił, że 15 lipca zaprzestanie działalności na tym stanowisku. Jednocześnie parlament nadal nie może wybrać nowego Rzecznika. 

Czytaj: Senat nie zgodził się na powołanie Lidii Staroń na rzecznika praw obywatelskich>>
 

Były przypadki przedłużenia kadencji

W opublikowanym właśnie uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyznaje, że w historii ustroju po uchwaleniu Konstytucji z 1997 r. wielokrotnie dochodziło do sytuacji przejściowego nieobsadzenia urzędu RPO.

- Najdłużej miało to miejsce w przypadku Andrzeja Zolla, którego kadencja powinna była skończyć się 30 czerwca 2005 r., a jego następca objął urząd 15 lutego 2006 r. - wskazuje Trybunał ( wyrok z 15 kwietnia 2021 r., sygn. K 20/20). Podczas 7,5 miesiąca status RPO Andrzeja Zolla po zakończeniu kadencji był nieodróżnialny w praktyce od jego statusu w trakcie kadencji. 

Jak zauważa sędzia Stanisław Piotrowicz w uzasadnieniu wyroku TK, w Informacji Rzecznika Praw Obywatelskich za 2005 r. nie znajduje się żadna informacja, która pozwoliłaby rozgraniczyć funkcjonowanie RPO do 30 czerwca 2005 r. i później. Np. „Rzecznik był reprezentowany na dwóch konferencjach krajowych instytucji ombudsmańskich" - jedna z tych konferencji w Hadze odbyła się we wrześniu 2005 r., a więc po tym, gdy minęła kadencja RPO i „pełnił on swoje obowiązki". Dotyczy to również podejmowanych przez niego spraw, interwencji, etc. Po 30 czerwca 2005 r. nie zmieniło się również tytułowanie RPO - dotyczy to także tego, jak sam się określał, a więc jako Rzecznika Praw Obywatelskich.

-  Zaskarżony przepis pozwalający „pełnić swoje obowiązki" po zakończeniu kadencji nie jest uzupełniony w ustawie o RPO żadnym innym przepisem, który porządkowałby stan faktyczny i wprowadzałby wyraźną linię demarkacyjną pomiędzy kadencją RPO, w trakcie której dysponuje on nieograniczonymi pełnomocnictwami, a czasem, gdy jedynie pełni on swoje obowiązki. Nie da się ani na poziomie przepisów prawa, ani w praktyce funkcjonowania RPO odróżnić statusu Rzecznika od statusu osoby pełniącej obowiązki - zauważa sędzia sprawozdawca Stanisław Piotrowicz.

Pełniący obowiązki

TK uznał, że status prawny osoby, która po upływie konstytucyjnie określonej kadencji pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika, jest zupełnie nieokreślony. - Jeśli założyć, że jest to dysponowanie pełnią praw i obowiązków RPO, to należy uznać, że osoba taka nie tylko stoi na straży praw i obowiązków człowieka i obywatela, ze wszystkimi połączonymi z tym kompetencjami, ale również nie może - zgodnie z art. 103 Konstytucji - być posłem ani senatorem. Oznaczałoby to, że de facto osoba taka jest w dalszym ciągu Rzecznikiem, a więc jej kadencja uległa przedłużeniu, w skrajnym przypadku ad infinitum - czytamy w uzasadnieniu.

Sędzia Piotrowicz przekonuje w wyroku, że jeśli przyjąć odwrotną interpretację i uznać, że osoba opisana w art. 3 ust. 6 ustawy o RPO nie jest w istocie Rzecznikiem, a jedynie przechodzi od pełnienia tej funkcji do bycia „pełniącym obowiązki" w ramach niej, oznaczałoby to, że art. 103 Konstytucji nie znajduje wobec tej osoby zastosowania i swobodnie może ona ubiegać się o mandat w wyborach parlamentarnych i łączyć pełnienie obowiązków RPO z mandatem posła albo senatora. - Taka interpretacja powoduje, że w konsekwencji osoba pełniąca obowiązki RPO po upływie własnej kadencji mogłaby informować Sejm i Senat, będąc jednocześnie posłem albo senatorem, o swojej działalności w charakterze Rzecznika. Jedno i drugie rozumowanie prowadzi do absurdalnych wniosków, których źródłem nie jest wewnętrzna sprzeczność konstytucyjnego unormowania długości kadencji Rzecznika - czytamy w uzasadnieniu. 

Udział w sprawach sądowych

Autor uzasadnienia zauważa, że w każdym roku RPO bierze aktywny udział w sprawach sądowych, dotykających praw i wolności człowieka i obywatela. 

Według TK,  przyznane Rzecznikowi licznych uprawnień czyni go kluczowym organem, mającym w zamierzeniu wspomagać obywateli, którzy tego wsparcia potrzebują najbardziej, gdyż są wobec państwa i jego działań zagubieni, bezradni, potencjalnie pokrzywdzeni, etc. 

- Z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że o pomoc RPO proszą najsłabsi i najbardziej bezbronni obywatele. Umożliwienie jakiemukolwiek obywatelowi kwestionowania nie samych kompetencji Rzecznika do przystąpienia do danej sprawy, ale jego ogólnego statusu jako Rzecznika w poważny sposób narusza zasadę bezpieczeństwa prawnego. Niejako pochodną tego problemu jest jednoczesne naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez działanie bez podstawy prawnej - czytamy w uzasadnieniu wyroku TK.

Trybunał stwierdza, że ustrojodawca wyznaczył kadencję RPO na pięć lat, z czego wynika, że kadencja ta nie może trwać dłużej. Co więcej - jak wskazał Trybunał - nie pozostawił również ustawodawcy zwykłemu delegacji do tego, by kwestię tę uregulować w drodze ustawy.

W ocenie Trybunału, przepis pozwalający Rzecznikowi pełnić swe obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowo powołanego RPO jest formą wydłużenia kadencji Rzecznika, określonej wprost w art. 209 ust. 1 Konstytucji. Pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w nim określoną liczbowo długością kadencji zaplanowaną na pięć lat. Co więcej, rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie ustawy o RPO godzi także w ratio legis art. 209 ust. 1 Konstytucji, który służyć ma uniezależnieniu funkcji RPO od określonych okoliczności politycznych.

Trudności z powołaniem

Skutkiem jego stosowania może być sytuacja, gdy w wyniku niepowołania następcy dany Rzecznik będzie pełnił swe obowiązki przez wiele lat.

Trybunał dostrzegł możliwość występowania problemów z powołaniem nowego RPO, jednak stwierdził, że brak terminu, w jakim bezwzględnie należy tego dokonać, nie tylko stwarza sposobność do manipulowania długością kadencji, ale ma też charakter demobilizujący dla władz odpowiedzialnych za to powołanie. Funkcjonowaniem Rzecznika w trakcie kadencji i po jej zakończeniu jest podobne - zwraca uwagę Trybunał.

Odebranie pewności prawa

W związku z tym, że Rzecznikowi przysługuje szereg uprawnień, będących konsekwencją jego funkcji, w tym także uprawnienia procesowe, skutki podejmowanych przez niego po upływie kadencji czynności mogą niekorzystnie wpływać na pozycję prawną podmiotów, do których ochrony jest on powołany. Sytuacja zainicjowania postępowania przez Rzecznika pełniącego obowiązki po upływie własnej kadencji zawsze niosłaby ze sobą ryzyko zakwestionowania jego roli w takim postępowaniu, a zatem również uniemożliwiałaby mu faktyczne pełnienie własnej funkcji. A obywatelom odbierałaby prawo do pewności konsekwencji wynikających z działania organu powołanego do ochrony ich praw. Wobec powyższych argumentów. Trybunał uznał, że zaskarżony art. 3 ust. 6 ustawy o RPO jest sprzeczny z art. 209 ust. 1 Konstytucji, określającym długość kadencji RPO na 5 lat, w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego, gdyż odbiera obywatelom pewność odnośnie do statusu osoby pełniącej obowiązki RPO po upływie pięcioletniej kadencji.

Zdaniem TK zaskarżony przepis jest też związkowo sprzeczny z art. 7 Konstytucji, gdyż pozwala działać organowi bez zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej.

Trzy miesiące odroczenia

Trybunał uznał, że nieodroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu w niniejszej sprawie mogłoby prowadzić do skutków faktycznych, które zagrażałyby ochronie praw i wolności określonych konstytucyjnie. Gwarancję ochrony tych praw oraz wolności Trybunał postawił wyżej niż natychmiastową derogację z systemu prawnego wadliwego przepisu i uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające określenie innego niż dzień ogłoszenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Z tego powodu  orzeczenie wchodzi w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia.

Sygnalizacja do Sejmu

Zaistniała sytuacja normatywna wymaga interwencji ustawodawcy - stwierdzają sędziowie TK. A jej celem powinno być wprowadzenie stosownych regulacji urzeczywistniających zasady konstytucyjne wskazane przez Trybunał w tym wyroku.

 Badając problem kadencyjności jednoosobowych konstytucyjnych organów państwa, Trybunał przeanalizował przepisy regulujące koniec kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. W tym kontekście Trybunał zwrócił uwagę na rozwiązania normatywne przyjęte w sytuacji, w której nie dojdzie do skutecznego wyłonienia przez odpowiednie organy kandydatów na wymienione stanowiska.

Jeżeli kandydaci na stanowisko Pierwszego Prezesa SN nie zostali wybrani zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, Prezydent niezwłocznie powierza wykonywanie obowiązków Pierwszego Prezesa SN wskazanemu przez siebie sędziemu Sądu Najwyższego. Następnie Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN wybiera I prezesa.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na brak przepisów regulujących sytuacje, w których nie dojdzie do wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa NSA, ich wybór będzie nieskuteczny albo z jakichś innych względów stanowisko Prezesa NSA nie zostanie obsadzone. Stosowne regulacje na wypadek takich sytuacji istnieją natomiast w odniesieniu do urzędu Prezesa TK i Pierwszego Prezesa SN.

Zatem Trybunał postanowił zasygnalizować Sejmowi istnienie luki w przepisach dotyczących wyłaniania kandydatów na Prezesa NSA w sytuacji, gdy po upływie kadencji Prezesa NSA nie dojdzie do skutecznego wyboru kandydatów na to stanowisko.