W ostatnim czasie doszło do wyboru pierwszego niezależnego, samodzielnego Prokuratora Generalnego (PG) w historii powojennej Polski (trudno bowiem do tego zbioru zaliczyć prokuratorów generalnych z czasów PRL). Niebawem winno też nastąpić ukonstytuowanie się pierwszej w historii Krajowej Rady Prokuratury (KRP), mającej działać na wzór Krajowej Rady Sądownictwa (KRS). Wydaje się zresztą, że w zrozumiałych emocjach wyboru Prokuratora Generalnego, umykała dotąd ważkość powołania KRP.
Na początku stycznia br. mieliśmy okazję wysłuchać kandydatów na Prokuratora Generalnego co do ich wizji przyszłego kształtu Prokuratury. Poziom wystąpień pretendentów był zróżnicowany. Niektóre dowodziły ewidentnego braku wiedzy o problemach naszej instytucji lub wiarygodnej koncepcji jej reformy. Były też - niezależnie od indywidualnej oceny słuszności proponowanych rozwiązań - wystąpienia bardzo dobrze przygotowane, merytoryczne i przemyślane. W wielu wypowiedziach, nawet kandydatów słabiej się prezentujących, padły ważne uwagi o niejednej z bolączek Prokuratury.
Prokuratura wymaga głębokiej przebudowy, o charakterze wielokierunkowym. Końcowym celem reformy Prokuratury winno być ukształtowanie w perspektywie kilku lat instytucji cechującej się wysokim profesjonalizmem zatrudnionych w niej osób (zarówno prokuratorów, jak i korpusu urzędniczego), z jednoczesnym zapewnieniem zarobków odpowiednich do zadań, odpowiedzialności i rangi zawodu. Prokuratura winna stać się instytucjonalnie niepodważalnym fundamentem zwalczania przestępczości, ważnym elementem wymiaru sprawiedliwości oraz musi nadal pełnić w określonym wymiarze funkcję strażnika praworządności także w sferze pozakarnej.
Prokuratora, czy raczej prokuratorzy, muszą być niezależni w swych działaniach, aczkolwiek poddani w odpowiednim zakresie właściwej kontroli niezawisłych organów sądowniczych. Niezależność ta powinna być zabezpieczona odpowiednimi uregulowaniami prawnymi, ale także odpowiednią konstrukcją wewnętrzną Prokuratury. Jednocześnie nie można chyba odrzucić całkowicie zasadności pewnego wpływu władzy wykonawczej lub / i ustawodawczej na pracę Prokuratury, np. poprzez obligowanie Prokuratury do wzmożenia przewidzianych prawem działań na określonym polu jej aktywności.
Winna zasadniczo wzrosnąć ocena Prokuratury w odbiorze opinii społecznej, albowiem obecnie znajduje się ona na wyjątkowo niskim poziomie. Z jednej strony przyczynia się to do frustracji prokuratorów, w dużej mierze dobrze i z zaangażowaniem wywiązujących się z powierzonych im obowiązków, a z drugiej utrudnia skuteczną działalność Prokuratury.
Wyżej wymienione postulaty można urzeczywistnić się w drodze następujących działań i reform, których szczegóły oczywiście pozostają do dyskusji, tak by zapewnić w miarę możliwości szeroki consensus wokół nich.

 

  1. Urzeczywistnienie w Konstytucji RP odpowiedniego zapisu dotyczącego statusu, roli i zadań Prokuratury, odpowiadające randze tej instytucji dla prawidłowego funkcjonowania życia społecznego. Należy uznać za rażącą sytuację, gdy obok Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich, Konstytucja wypowiada się i umacnia znaczenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a pomija milczeniem Prokuraturę.
  2. Przeprowadzenie realnych, szerokich konsultacji - z udziałem wielu środowisk (prokuratorów, polityków, naukowców, sędziów, przedstawicieli adwokatury) - mających na celu stworzenie projektu, a następnie uchwalenie nowoczesnej, adekwatnej do wyzwań naszych czasów ustawy o prokuraturze, zastępującej wielokrotnie nowelizowaną i tkwiącą korzeniami w PRL ustawę z 1985 r. Nowa ustawa musi rozstrzygnąć wiele fundamentalnych zagadnień, przykładowo tylko:
    • model przyszłej Prokuratury - należy ustalić, czy ma to być typ oskarżycielski (prokuratury przy sądach), czy śledczy (zbliżony do dzisiejszego), czy też może mieszany, z wyraźnym wyodrębnieniem dwóch pionów, śledczego i sądowego (daleko bardziej, niż aktualnie);
    • strukturę Prokuratury, w tym takie kwestie, jak ilość jej szczebli i ich zadania, wewnętrzną organizację i rolę poszczególnych pionów, kwestię ewentualnego wyodrębnienia i ponownego scentralizowanie wydziałów do walki z przestępczością zorganizowaną;
    • rozwiązanie kwestii zasadności wprowadzenia do polskiego procesu karnego instytucji sędziego śledczego i zdefiniowania jego roli;
    • wprowadzenie ewentualnych specjalizacji prokuratorów i rozważenie związanych z tym rozstrzygnięć strukturalnych.
  3. Wprowadzenie - jako jeden ze zrębów nowej ustawy - zapisów gwarantujących prokuratorom realną niezależność w prowadzonych przez nich postępowaniach przygotowawczych (dzisiejsze zapisy, nawet po nowelizacji ustawy, w istocie są fasadowe, albowiem opór wobec polecenia przełożonego, ustnego czy pisemnego, może skończyć się najróżniejszymi szykanami, z odsunięciem od prowadzenia postępowań włącznie). Jednocześnie oddaniu w ręce prokuratorów tak dużej władzy i odpowiedzialności muszą towarzyszyć odpowiednie procedury sądowej kontroli tych działań oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej za wyrządzone szkody przez działanie nieprofesjonalne.
  4. Zapewnienie kadrom prokuratorskim (i urzędniczym) odpowiednio wysokiego poziomu zarobków, dużo wyższego niż dzisiaj. Wynagrodzenie za pracę musi stanowić czynnik nie tylko odpowiedniej nagrody za ponoszoną odpowiedzialność i czynione wysiłki zawodowe, ale także stanowić ważny element przyciągania do zawodu najlepszych absolwentów studiów prawniczych (a także informatycznych i ekonomicznych, gdy mowa o analitykach).
  5. Wprowadzenie w Prokuraturze przejrzystego systemu oceniania prokuratorów (czy poprzez oceny okresowe, to kwestia do zasadniczej dyskusji wobec poważnych mankamentów tego konkretnie rozwiązania) i ich awansowania. Najlepszym wyborem wydaje się być zastosowanie konkursów na wolne etaty w prokuraturach wyższego rzędu i poddanie kandydatów ocenie obiektywnej komisji konkursowej. Koniecznym jest również nawiązanie współpracy z wysoce kwalifikowanym specjalistami z dziedziny zarządzania zasobami ludzkimi (human resources) i przeanalizowanie możliwości wprowadzenia do zarządzania na poszczególnych szczeblach odpowiednio dostosowanych narzędzi z tej dziedziny.
  6. Dokładne przeanalizowanie i surowa weryfikacja kryteriów oceny jakości pracy jednostek organizacyjnych Prokuratury, a zwłaszcza wszechwładnych kryteriów statystycznych (być może również z wykorzystaniem specjalistycznego audytu "zewnętrznego"). W chwili obecnej stanowią one niebywale rozdęty i w istocie jedyny wskaźnik pracy Prokuratur i prokuratorów. Często niesprawiedliwy (choćby dlatego, że powiązany z jakością pracy innych "kontrahentów": sądów, Policji, innych służb bezpieczeństwa i porządku) i fałszujący prawdziwy obraz pracy. Niektóre wskaźniki statystyczne pozostają też w ewidentnej sprzeczności ze sobą. Mnogość tych wskaźników staje się jednocześnie uzasadnieniem dla pracy zbyt dużej ilości prokuratorów, którzy wysiłki swe mogliby skierować bezpośrednio na zwalczanie przestępczości.
  7. Przeanalizowanie zasadności istnienia i właściwego ukształtowania (zarówno w wymiarze jakościowym, jak i ilościowym) roli tzw. nadzoru prokuratorów wyższego rzędu w pracy prokuratorów "pierwszoliniowych", zwłaszcza w kontekście zapewnienia realnej niezależności prokuratorskiej. Ważną kwestią jest zapewnienie, by nadzoru nie sprawowali prokuratorzy, którzy od długiego już czasu (często od wielu lat) sami postępowań przygotowawczych w ogóle nie prowadzą lub ich nie nadzorują, co w sposób oczywisty pozbawia ich właściwego spojrzenia na codzienne problemy, z jakimi zmagają się prokuratorzy bezpośrednio prowadzący oraz nadzorujący śledztwa i dochodzenia.
  8. Stałe i dynamiczne rozbudowywanie kadry asystentów prokuratorskich, a także analityków, posługujących się metodami analizy kryminalnej i analizy finansowej (tych ostatnich zwłaszcza w pionie przestępczości zorganizowanej oraz w wydziałach śledczych i do spraw przestępczości gospodarczej prokuratur okręgowych).
  9. Jak najszybsze doprowadzenie (metodami organizacyjnymi i legislacyjnymi) do poważnego zmniejszenia obciążenia ilością spraw pozostających w referacie prokuratorów prowadzących i nadzorujących śledztwa i dochodzenia na każdym szczeblu Prokuratury (ze szczególnym uwzględnieniem prokuratorów prokuratur rejonowych, choć i w okręgowych wydziałach śledczych oraz wydziałach przestępczości gospodarczej i w apelacyjnych wydziałach PZ sytuacja daleka jest od różowej). Dziś, gdy prokurator w prokuraturze rejonowej nadzoruje kilkadziesiąt, a nawet ponad setkę spraw (a prócz tego obsadza rozprawy sądowe, uczestniczy w obsłudze poważnych zdarzeń etc.) odbija się w katastrofalny sposób zarówno na jakości prowadzenia tych spraw, jak i na kondycji psychofizycznej prokuratorów, w krótkim czasie kilku lat doprowadzając do ich "wypalenia" zawodowego, zobojętnienia na ludzkie problemy, jakich dotykają prowadzone przez nich sprawy, a w przypadku wielu prokuratorów, w tym często najlepszych, do rezygnacji z zawodu. Skala obciążenie zadaniami utrudnia również, a niekiedy wręcz uniemożliwia prawidłową ocenę kompetencji prokuratora i poziomu jego pracy.
  10. Dalsze doskonalenie systemu kształcenia ustawicznego prokuratorów, jak i doprowadzenie do optymalnego modelu kształcenia aplikantów prokuratorskich w oparciu o doświadczenia dotychczasowe oraz rozwój Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Wprowadzenie szerszej wymiany międzynarodowej doświadczeń prokuratorów.
  11. Ogólnokrajowe rozwiązanie problematyki ubezpieczenia prokuratorów od odpowiedzialności cywilnej za szkody wynikające z podejmowanych przez nich działań służbowych. Dzisiejsze rozwiązania w tej kwestii różnią się już na poziomie prokuratur okręgowych. Wydaje się godnym rozważenia wyłanianie w trybie przetargu publicznego, np. corocznego, najlepszej oferty ubezpieczeniowej i obejmowanie takimi warunkami wszystkich prokuratorów na mocy umowy zawieranej przez Prokuratora Generalnego.
  12. Stworzenie w pełni profesjonalnego pionu "public relations", zajmującego się kontaktami z mediami, informowaniem o konkretnych sprawach, wyjaśnieniem specyfiki działań Prokuratury i kształtowaniem jej pozytywnego wizerunku. Dzisiejsza instytucja rzecznika prasowego (i to z wyłączeniem prokuratur rejonowych, gdzie załatwia się ok. 90% spraw) absolutnie nie spełnia tej roli, co jest anachronizmem w dobie olbrzymiego znaczenia mediów.
  13. Stworzenie w Prokuraturze pionu badawczo - analitycznego przygotowującego analizy w wymiarze wewnętrznego funkcjonowania Prokuratury, w zakresie realizacji zadań Prokuratury i współpracy z innymi organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości, jak i w aspekcie instrumentów prawnych, służących wypełnianiu roli prokuratora (zwłaszcza narzędzi procedury karnej). Pion takowy byłby ważnym wsparciem w prawidłowym zarządzaniu instytucją przez Prokuratora Generalnego oraz w jego inicjatywach w zakresie prawa stanowionego, wszakże pod tym warunkiem, że pion ten z uwagą wsłuchiwałby się także w potrzeby i uwagi prokuratorów niższych szczebli, zwłaszcza "pierwszoliniowych", co dziś jest w zasadzie pomijane. Aktualnie prace analityczne rozproszone są w różnych komórkach organizacyjnych.
  14. Działania w kierunku ugruntowania bardzo dobrego poziomu realizacji zadań przez pion do zwalczania przestępczości zorganizowanej (i korupcji), co pokazują wymierne efekty 15 lat funkcjonowania tej struktury (odpowiednia selekcja kadr, utrzymanie pewnej autonomii pionu w ramach bieżącej struktury Prokuratury lub jego ponowne scentralizowanie np. wg modelu włoskiego, rozwój kontaktów międzynarodowych).
  15. Zapewnienie Prokuraturze, związane niewątpliwie z rozwojem gospodarczym Polski, odpowiedniego budżetu, skutecznie predestynującego ją do wypełniania wszystkich zadań ustawowych (wspomniana kwestia poziomu wynagrodzeń, odpowiednie warunki lokalowe, zapewnienie środków transportu służbowego, doskonalenie zawodowe etc.).
  16. Zapewnienie prokuratorom i innym pracownikom Prokuratury odpowiednich zabezpieczeń praw pracowniczych (np. związanych z czasem pracy), praw socjalnych, a także bezpieczeństwa osobistego.

Powyższy katalog realnych problemów przed jakimi stoi Prokuratura i tworzący ją ludzie, a także politycy i całe społeczeństwo, w interesie i na rzecz którego ma ona działać, nie jest wyczerpujący (dodajmy tu jeszcze np. informatyzację prokuratur, a także problem zadań prokuratora w aspekcie kontroli i ingerencji w działania operacyjne Policji i innych służb). Ponadto większość z powyżej zaprezentowanych zagadnień można i należałoby rozbudować w bardziej szczegółowe rozważania i propozycje. Niemniej jednak już ta egzemplifikacja pokazuje, jak złożone i ważne zadanie stoją przed nowym Prokuratorem Generalnym i Krajową Radą Prokuratury, a także przed podmiotami władzy wykonawczej i ustawodawczej.
Zwrócić należy uwagę, iż Prokuratura działa w systemie naczyń połączonych z innymi instytucjami szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości (sądami, Policją, ABW, CBA etc.). Oddziaływają one na siebie i nierzadko mają istotny wzajemny wpływ na jakość pracy. Również to zagadnienie winno znajdować odzwierciedlenie w pracach nad nowym modelem Prokuratury.
Warto również zaapelować do nowego kierownictwa Prokuratury, by zrewidowano wreszcie podejście do prokuratorów niższych szczebli, w tym wykonujących ciężką pracę w zakresie prowadzenia i nadzorowania postępowań przygotowawczych. By zaczęto wsłuchiwać się w nasze potrzeby i nasz głos. Hierarchiczna struktura Prokuratury nie musi wykluczać podmiotowości podwładnych i szacunku dla nich, czego często dziś brakuje. To zresztą jeden z wyznaczników prawdziwych liderów każdego środowiska. In magnis et voluisse sat est…Obserwacja i uczestnictwo w takich inicjatywach, jak internetowe "Forum dyskusyjne prokuratorów RP" pokazuje jak głęboka jest frustracja i zniechęcenie prokuratorów, także brakiem tego poszanowania.
Po dwóch dekadach niepodległości, wolnego rynku i głębokich przemian społecznych, polska Prokuratura zasługuje wreszcie na jej poważne potraktowanie. W innym wypadku - mimo swego teoretycznego znaczenia - pozostanie ona daleko niedostosowana do wyzwań współczesnego świata, z fatalnym skutkiem dla Państwa Polskiego i jego obywateli.

Michał Gabriel Węglowski

dr Michał Gabriel - Węglowski - prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku (obecnie pracuje w wydziale do spraw przestępczości zorganizowanej i korupcji Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku), w latach 2003-2007 prokurator PR w Wejherowie. Autor m.in. pierwszego w historii komentarza do obszernej części Regulaminu Prokuratury (2009), a także jeden z moderatorów Forum dyskusyjnego prokuratorów RP www.prokuratorzy.net