Prof. Bogusław Banaszak: komisje śledcze wymagają ustawy

Dla sprawnego działania komisji śledczej i umożliwienia wypełniania jej zadań najlepszym byłoby stworzenie jednej, kompleksowej regulacji ustawowej. Dotyczyłaby ona nie tylko postępowania dowodowego, ale także innych zagadnień, jak choćby wykluczania jej członków z postępowania czy szczególnych aspektów ochrony praw podstawowych jednostki w trakcie postępowania - uważa prof. Bogusław Banaszak z Uniwersytetu Wrocławskiego. - Dobrzy byłoby , aby komisje śledcze mogły żądać od sądów i prokuratury przeprowadzenie pewnych dowodów.

Rozmowa z prof. Bogusławem Banaszakiem, kierownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego na Uniwersytecie Wrocławskim

- Dlaczego opowiada się Pan Profesor za pozostawieniem komisji śledczych w Sejmie, mimo, że są one zupełnie nieefektywne, a jedynie paraliżują prace legislacyjne?

 - Spoglądając na problem z porównawczego punktu widzenia należy stwierdzić, że komisja śledcza będąc instytucją nadzwyczajną jest trwale obecna w praktyce ustrojowej państw demokratycznych. Należy pamiętać, że parlament  aby móc wypełniać swoje funkcje musi dysponować odpowiednimi instrumentami umożliwiającymi mu uzyskiwanie informacji niezbędnych dla podejmowania racjonalnych rozstrzygnięć w sferze ustawodawczej jak i w dziedzinie  kontroli oraz jej skutków polegających na pociągnięciu piastunów organów państwowych do odpowiedzialności politycznej bądź prawnej. Rdzeniem tych uprawnień jest zwykle prawo wglądu w akta oraz dokumenty, prawo przesłuchiwania ekspertów i świadków oraz prawo uzyskiwania sprawozdań i informacji od innych organów państwowych, a także prawo żądania wyjaśnień  od ich piastunów.

- Czy są inne korzyści, z tego, że posłowie zamiast zajmować się przyjmowaniem ustaw, stale przesłuchują?

- Uprawnienia śledcze mogą być wykorzystywane w różny sposób przez plenum parlamentu, komisje parlamentarne, a nawet z niektórych uprawnień – jak np. prawo wglądu do dokumentów – mogą z niego korzystać pojedynczy deputowani. Większość parlamentów powołuje komisje śledcze realizujące nie tylko funkcję kontrolną, ale służące wypełnianiu przez parlament innych jego zadań, zwłaszcza ustawodawczych. Stąd też ich łączenie tylko z kontrolą wydaje się nadmiernym ograniczeniem ich roli. Przekonuje zresztą o tym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, według którego działalność komisji śledczych służy zebraniu informacji niezbędnych dla realizacji funkcji ustawodawczej oraz umożliwia egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków.

- Jak inne kraje uporały się ze śledztwami prowadzonymi przez parlamentarzystów? Np. Portugalia z wypadkiem swego premiera?

- Nawet w państwach, w których komisje śledcze powstają na wniosek mniejszości o ich składzie decyduje większość parlamentarna i powinny one odzwierciedlać proporcje sił politycznych występujące w parlamencie. Komisja śledcza kończąc swoje prace ogłasza sprawozdanie, które przekazuje parlamentowi, a konkretnie izbie, która je powołała. I to on decyduje jakie kroki podejmie w oparciu o materiały przedstawione przez komisję.  Następny parlament, pochodzący z nowych wyborów uzyskuje nową legitymację do wypełniania swoich funkcji.  Każdy parlament  może powołać komisję śledczą badającą sprawę nad którą zakończyła już pracę komisja w przeszłości. Zasada res iudicata odnosi się tylko do postępowań sądowych i nic nie stoi temu na przeszkodzie, aby utworzyć nowe komisje śledcze bez względu na to, czy pojawiły się jakieś nowe dowody. W praktyce o tym, że nie jest to jedynie możliwość abstrakcyjna przekonują np. portugalskie. Kilkakrotnie powoływano tam komisje śledcze dla zbadania okoliczności tragicznej śmierci premiera Francisco Sa Carneiro. Poszczególne komisje dochodziły do różnych wniosków w oparciu o – w zasadzie ten sam – materiał dowodowy.  Z kolei doświadczenia amerykańskie pokazują, że jeżeli jedna komisja nie zbada wszystkich okoliczności danej sprawy można powołać następną. Egzemplifikacją tego jest powołanie przez Senat dwukrotnie – w roku 1994 i 1995 – komisji do wyjaśnienia sprawy handlu nieruchomościami przez państwa Clinton – tzw. afery Whitewater. Wielokrotne tworzenie komisji śledczych w tej samej sprawie nie jest uzależnione od pojawienia się nowych okoliczności, dowodów itp. Wystarczający może okazać się zamiar zweryfikowania ustaleń poprzedniej komisji przez nową większość parlamentarną, inną niż w poprzedniej kadencji. Nowo powołane komisje nie są oczywiście związane wynikami postępowania poprzedniczki.

- Czy prowadzenie przez komisję śledczą postępowania nie jest wyręczaniem prokuratury? Czy nie jest pomieszaniem funkcji ustawodawczych i wykonawczych?

- Rzadko we współczesnych państwach demokratycznych stosuje się zasadę rozdziału działalności komisji śledczej i prokuratury lub sądu. Równoległe badanie tej samej sprawy przez komisję śledczą i sąd nie wyklucza, a wręcz przeciwnie zakłada, współpracę obu organów. Powołanie zaś komisji śledczej już po ostatecznym rozstrzygnięciu danej sprawy przez sąd nie stanowi w zasadzie przeszkody w objęciu jej zakresem badań komisji. Ustalenia sądu nie są dla niej wiążące i sama może dokonać własnej oceny dokumentów i zeznań świadków pod kątem powierzonych jej zadań. W państwach demokratycznych powszechnie akceptowany jest pogląd, którego wyrazicielem jest również polski Trybunał Konstytucyjny, że „nie oznacza to powtórnego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie" Zasada autonomii parlamentu pozwala na podjęcie przez niego własnych dochodzeń w celu realizacji jego funkcji. Ponadto w państwie demokratycznym wszystkie trzy władze mogą przecież wzajemnie się krytykować. Dał temu wyraz Europejski Trybunał Praw Człowieka w kontekście badania krytycznego dla sądownictwa raportu włoskiej komisji śledczej np. w sprawie Montero przeciwko Włochom.

- W jakie dodatkowe uprawnienia należałoby wyposażyć komisje śledcze, aby były bardziej skuteczne?

- Dla sprawnego działania komisji śledczej i umożliwienia jej wypełniania jej zadań najlepszym byłoby stworzenie jednej, kompleksowej regulacji ustawowej dotyczącej nie tylko postępowania dowodowego, ale także innych zagadnień ważnych dla działalności komisji jak choćby wykluczania jej członków z postępowania czy szczególnych aspektów ochrony praw podstawowych jednostki w trakcie postępowania. W niektórych państwach komisje śledcze mogą zwrócić się o przeprowadzenie pewnych dowodów do organów państwowych – sądów, organów administracji publicznej, prokuratury. Podobne rozwiązanie powinno, moim zdaniem, zostać wprowadzone w Polsce.