NSA: tytuł prawny do opieki nad zabytkiem należy rozumieć szeroko

Przy wykładni przepisu art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma znaczenia to, czy tytuł prawny do zabytku wynika z umowy nazwanej, czy też nienazwanej lub jednostronnie lub dwustronnej zobowiązującej. Istotne jest by treść stosunku zobowiązującego do sprawowania opieki nad zabytkiem była zgodna z art. 71 tej ustawy i interpretowana z uwzględnieniem postanowień art. 353(1) i art. 65 § 2 k.c.

Parafia i gmina zawarły umowę, na mocy której gmina zobowiązała się do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację i konserwację kościoła, zaś parafia przekazała gminie prawo do dysponowania nieruchomością oraz zabytkami ruchomymi zgromadzonymi w kościele na czas nieoznaczony w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych, promocyjnych oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich, a także robót budowlanych przy kościele. Rada miejska dokonała zmian w budżecie gminy, które dotyczyły zwiększenia dochodów budżetu z dotacji celowej na zadania bieżące w tym wydatków przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła.
Kolegium RIO orzekło o nieważności uchwały rady miejskiej w części dotyczącej wydatków budżetu przeznaczonych na remont kościoła. W ocenie Kolegium z treści umowy nie wynika, aby miasto stało się faktycznym dysponentem zabytkowego kościoła.
Zdaniem Sądu I instancji użyte w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków pojęcie posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego należy rozumieć tak szeroko, jak zezwala na to zasada swobody umów zawarta w art. 353(1) Kodeksu cywilnego. Tym samym ustalenie, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną skutecznie zawartej i ważnej umowy, której przedmiotem jest określony zabytek, w świetle art. 71 ust. 2 daje jej nie tylko możliwość, ale obliguje do sprawowania opieki nad zabytkiem, również poprzez finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w ramach zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.
Z takim poglądem zgodził się NSA rozpatrując skargę kasacyjną. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego tytuł prawny, określony w ust. 1, posiada jednostka samorządu terytorialnego, jest zadaniem własnym tej jednostki. W myśl ust. 1 tytuł prawny do sprawowania opieki nad zabytkiem może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Użyte w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) pojęcie "stosunku zobowiązaniowego" nie zostało przez prawodawcę ograniczone przez wskazanie rodzaju zobowiązań, w wyniku których może powstać tytuł prawny do zabytku, dlatego pojęcie to powinno być interpretowane szeroko z uwzględnieniem treści i celu jakiemu służy regulacja zawarta w art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Przy wykładni tego przepisu, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, nie ma znaczenia to, czy tytuł prawny do zabytku wynika z umowy nazwanej, czy też nienazwanej lub jednostronnie lub dwustronnej zobowiązującej. Istotne jest by treść stosunku zobowiązującego do sprawowania opieki nad zabytkiem była zgodna z art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) i interpretowana z uwzględnieniem postanowień art. 353(1) i art. 65 § 2 k.c.
Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nadzoru oceniając treść umowy zawartej przez gminę i parafię w zasadzie ograniczył się do zbadania, czy stanowi ona umowę użyczenia (art. 710 i nast. k.c.) i zajmując w tej kwestii negatywne stanowisko nie ocenił, czy z umowy tej nie wynika stosunek zobowiązaniowy stanowiący tytuł prawny do zabytku w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Negatywnej oceny wynikającego z tej umowy stosunku zobowiązaniowego nie może, w ocenie NSA, uzasadniać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zawarcia tej umowy z obejściem art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). W opinii NSA odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przepisy art. 71 i art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) regulują zakres i sposób finansowania ochrony zabytków w sposób odmienny. Przepis art. 81 tej ustawy stanowi wyłącznie podstawę do finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku w drodze dotacji udzielonej wnioskodawcy w trybie określonym odrębnymi przepisami, natomiast przepis art. 71 umożliwia jednostce samorządu terytorialnego sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Sprawowanie opieki umożliwia niewątpliwie szerszy zakres ochrony zabytku, ponieważ zapewnia jednostce samorządu terytorialnego w ramach posiadanego tytułu do zabytku, w tym np. tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, do korzystania z zabytku w sposób określony w umowie. Taki właśnie cel przyświecał gminie i parafii przy zawarciu umowy, dlatego brak jest podstaw do kwalifikowania tej umowy, jako zawartej z zamiarem obejścia art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).
(II GSK 43/10)

Artykuł pochodzi z Serwisu Samorządowego www.lex.pl/samorzad