W Prokuraturze Krajowej rozpoczęły się prace nad rozporządzeniem w sprawie ocen okresowych dla prokuratorów. Analogiczne rozporządzenie przygotowuje Ministerstwo Sprawiedliwości w stosunku do sędziów. Oba rozporządzenia mają być w założeniu aktami wykonawczymi do znowelizowanej ustawy o ustroju sądów powszechnych i ustawy o prokuraturze. Zarówno środowisko prokuratorów, jak i sędziów liczy jednak na poniechanie przez polityków i ich popleczników tego niezwykle szkodliwego rozwiązania. Dziś nie ma w Polsce ani jednego sędziego, czy prokuratora, który popierałby wprowadzenie ocen okresowych w proponowanej postaci. Mam oczywiście na myśli tych sędziów i prokuratorów, którzy prowadzą postępowania ale nie tylko. Absurd ocen okresowych dostrzegają również prokuratorzy bezpośrednio przełożeni bo to na ich barkach spoczywać będzie wypełnianie dziesiątek tzw. francuskich formularzy ocen okresowych i sporządzanie pisemnego uzasadnienia do każdej z wystawionych ocen. Do wystawiania cenzurek zaangażowana będzie również cała grupa prokuratorów wizytatorów i kolejna do kontrolowania tych ostatnich. Nawet orędownicy ocen okresowych deklarują, że odrzuciliby ten system, gdyby doprowadził do rozrostu kadrowego nadzoru. Otóż, trzeba to powiedzieć z całą stanowczością. Proponowane rozwiązania będą skutkować dalszym rozrostem struktur nadzorczych, kosztem struktur orzekających i zwalczających przestępczość. Chciałoby się zaapelować do rządzących, nie idźcie ta drogą. System ocen okresowych to ogromne koszty w wymiarze czysto ekonomicznym. Za zabawę polityków we wdrażanie systemu typowo szkolnego w wymiarze sprawiedliwości i prokuraturze zapłaci nie kto inny tylko podatnik. Tymczasem sąd i prokuratura to nie szkoła, gdzie uczniowie pracują według jednego programu na zunifikowanym podręczniku. Każda sprawa jest inna. Za każdą stoi inny, ludzki problem. Nie da się do każdej sprawy przyłożyć jednej sztancy, choćby z francuskiego importu. W interesie Państwa i obywateli jest to żeby sędziowie orzekali, a prokuratorzy oskarżali zamiast wypełniać absurdalne rubryczki i pogłębiać statystycznego raka, który od lat drąży w równym stopniu sądy i prokuratury.
Argumenty przeciwko ocenom okresowym są szeroko znane. Istotę problemu odzwierciedla zarówno dyskusja prowadzona na Forum dyskusyjnym prokuratorów RP www.prokuratorzy.net, jak i uchwały prokuratorskich organizacji przedstawicielskich i Stowarzyszenia Sędziów Iustitia. Słuszne są postulaty tej ostatniej aby zwołać okrągły stół mający opracować założenia w sprawie reformy wymiaru sprawiedliwości. Przy tym stole nie powinno zabraknąć również prokuratorów, których planowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości nowela do ustawy o ustroju sądów powszechnych bezpośrednio dotyczy. To bowiem ta nowela ma wprowadzić nieszczęsne oceny okresowe.
Spójrzmy jednak na problem z drugiej strony - argumentów za wprowadzeniem ocen okresowych w Polsce. Zwolennicy tego rozwiązania wskazują zasadniczo na dwa powody. Po pierwsze uważają, że należy czerpać z wzorów innych państw, między innymi Francji, gdzie oceny okresowe są. Po drugie zaś, poniekąd słusznie poszukują mechanizmu, który uczyni awanse w prokuraturze i sądach transparentnymi i merytorycznymi.
Wydaje się jednak, że argumentacja powołująca się na rozwiązania zagraniczne nie jest poparta dogłębnymi badaniami na tle porównawczym. To prawda, że prokurator we Francji wypełnia kwestionariusz oceny okresowej ale czy podlega tak jak jego polski odpowiednik lustracji, wizytacji, nadzorowi służbowemu, w tym niejednokrotnie sprawowanemu przez trzy szczeble - bezpośredniego przełożonego i dwie jednostki nadrzędne i wreszcie opiniowaniu przez kolegia prokuratur okręgowych i apelacyjnych oraz zgromadzenia prokuratur apelacyjnych? Tu odpowiedź brzmi przecząco. Otóż prokurator i sędzia we Francji podlegają wyłącznie ocenie swojego bezpośredniego przełożonego. To on wypełnia kwestionariusz. Treść tego kwestionariusza wyraźnie wskazuje, że jest on ukierunkowany na charakterystykę osobową ocenianego. Tymczasem w Polsce planuje się obok oceny przełożonego, wprowadzenie systemu weryfikacji akt prowadzonych postępowań przez wizytatorów ulokowanych w specjalnych komórkach nadzorczych. Powstaje pytanie o czysto ekonomicznym podłożu, kto zapłaci za wprowadzenie kolejnego pionu prokuratorskiego, który nie będzie zaangażowany w realizację zadań prokuratury zwłaszcza w dziedzinie zwalczania przestępczości. Odpowiedź jest banalnie prosta. To polski podatnik zapłaci za kolejny mechanizm nadzorczy obok już dziś istniejących. Takim funkcjonującym mechanizmem jest między innymi sądowa kontrola prokuratorskich decyzji. Nic prostszego, jak oceniać pracę prokuratorów w oparciu o rozstrzygnięcia sądów. Wtedy francuskie formularze ocen okresowych staną się zwykłą makulaturą. Należy również pamiętać o tym, że orzeczenie sądu posiada walor obiektywizmu. Nawet jeżeli jest obarczone błędem, przysługuje stosowana droga odwoławcza. Tymczasem w obiektywizm ocen okresowych trudno uwierzyć, gdy mają być one wydawane przez podmioty umiejscowione w strukturze organizacyjnej prokuratur, które są niejako z urzędu narażone na subiektywizm. Wyobraźmy sobie sytuacje, że prokurator będzie prowadził postępowanie wobec osoby z tzw. "świecznika" - adwokata, lekarza, polityka, czy znanego biznesmena. W tego rodzaju postępowaniach zdarzają się naciski. Prowadzi się je często pod presją mediów, na które wpływ mają osoby wysoko stojące w hierarchii społecznej. Oczywiście jest to niewielki procent śledztw ale o największym znaczeniu. Presja, o której wspominałem może udzielić się prokuratorom przełożonym, którzy będą oczekiwać podjęcia przez referenta decyzji zgodnej z zapotrzebowaniem medialnym, czy politycznym. Ocena okresowa stanie się wówczas swojego rodzaju kijem, którego uderzy wówczas, gdy prokurator swoją decyzją nie zrealizuje zapotrzebowania przełożonego. Po jakimś czasie w jego dzienniczku pojawi się ocena pozytywna z zastrzeżeniem, co będzie oznaczać coroczną, cykliczną kontrolę lub negatywna, której konsekwencje są analogiczne jak ukarania dyscyplinarnego ale poza drogą przewidzianą dla sądownictwa korporacyjnego. W takich warunkach prowadzenie najpoważniejszych postępowań będzie niezwykle trudnym zadaniem. To właśnie w tych postępowaniach najłatwiej jest o błąd, a ciężar odpowiedzialności jest największy. Czy znajdą się tacy, którzy zaryzykują by go dźwigać?
Zwolennicy proponowanych rozwiązań podnoszą również, że ocena okresowa miałaby stać się podstawą awansu w strukturze prokuratury. Jest to jednak demagogia w czystej postaci. Dlaczego? Dlatego, że projekt proponowanych zmian, nie zawiera żadnego mechanizmu powiązania pozytywnej oceny okresowej z awansem. Takich rozwiązań po prostu nie ma, a autorzy projektu prezentują myślenie typowo życzeniowe. Jeżeli naprawdę chcemy aby oceny stały się podstawą merytorycznego awansu, wprowadźmy obligatoryjność przechodzenia do jednostek wyższego rzędu w przypadku uzyskania oceny pozytywnej lub pozytywnej z wyróżnieniem. Wówczas argumenty o transparentności awansów utracą walor populistyczny. I to przechodzimy do kwestii fundamentalnej, jak rozwiązać kwestię awansów w prokuraturze i sądach jeżeli nie w drodze ocen okresowych. Już sama struktura organizacyjna prokuratury i sądów powszechnych wymusza awans. Awans powinien być powiązany z oceną. Nikt przy zdrowych zmysłach nie uważa, że sędziowie i prokuratorzy nie powinni być w ogóle oceniani. Muszę być oceniani ale z zachowaniem gwarancji niezawisłości i niezależności. Według nowych rozwiązań, które zaczną obowiązywać 1 kwietnia 2010 r. na stanowiska w jednostkach wyższego rzędu odbywać się będą konkursy. Jeżeli, ktoś będzie do takiego stanowiska pretendował, powinien zostać poddany ocenie, włącznie z kontrolą spraw. To wykluczyłoby awanse pozamerytoryczne, jakie w dotychczasowej praktyce nie należały do rzadkości. Słyszałem o przypadku błyskawicznej kariery w strukturze prokuratury, prokuratora, który w swojej macierzystej jednostce zostawił wiele spraw znajdujących się na etapie postępowania sądowego. Koledzy w sądzie świecili na tych sprawach oczami. Zapadały wyroki uniewinniające. Gdyby poddać wcześniej tego prokuratora ocenie pracy, zapewne dziś nie znajdowałby się tam gdzie jest. Reasumując zatem, trzeba powiedzieć tak dla ocen dla ubiegających się o awans zawodowy ale nie w proponowanym przez rządzących kształcie. Do tego warto powrócić do koncepcji awansu poziomego, który nie tak dawno został przejechany przez polityczny walec nie baczący na słuszne argumenty środowisk sędziowskiego i prokuratorskiego. Nie chce przez to powiedzieć, że awans poziomy był rozwiązaniem idealnym ale dotąd nie wynaleziono nic lepszego. Mało tego, likwidacja awansu poziomego nie zbiegła się z propozycją konstruktywną rozwiązania problemu awansu w prokuraturze i sądownictwie. Awans poziomy był pewnego rodzaju nagrodą za 15 - letnią nienaganną służbę w aspekcie finansowym i tytularnym. Prokurator i sędzia sądu niższego rzędu miał otrzymywać tytuł swojego odpowiednika w jednostce wyższego szczebla pozostając na swoim dotychczasowym miejscu zatrudnienia. Gdy spoglądam na prokuratorów, którzy przez 15 lat z wrodzoną skromnością wspaniale pełnili tą służbę, a jednocześnie nigdy nie zabiegali o awans, nie korzystali z powiązań towarzyskich, które często były jego podstawą, zachowywali pełną apolityczność, to zaczynam głęboko wierzyć w sens awansu poziomego. Jest on bowiem zobiektywizowaną i sprawiedliwą formą docenienia setek na co dzień znakomicie wykonujących swoje obowiązku prokuratorów i sędziów. Reasumując zatem awans w prokuraturze w mojej ocenie powinien opierać się po pierwsze na ocenie pracy ubiegającego się o przeniesienie do jednostki wyższego rzędu i mechanizmie poziomym opierającym się na kryterium długości i nienaganności pełnionej służby.Dziś proponowane rozwiązania nadal pozostawiają awans w sferze całkowitej dowolności. Jeżeli jednak zwolennicy ocen okresowych koniecznie chcą objąć nimi wszystkich prokuratorów, a nie tylko tych którzy ubiegają się o awans i jednocześnie mając czyste intencje nie potrafią stworzyć sytemu ustawowego powiązania oceny okresowej z awansem w strukturze organizacyjnej prokuratury, to aż prosi się o konstruktywną podpowiedź. Przyjmijmy zasadę, że trzy oceny pozytywne otrzymywane w cyklach czteroletnich skutkują nabyciem tytułu prokuratora jednostki wyższego rzędu, podobnie jak dwie oceny pozytywne z wyróżnieniem. Wprowadzając tego rodzaju system osiągniemy dwa cele. Po pierwsze spowodujemy, że rzeczywiście ocena okresowa będzie kołem zamachowym awansu dla wyróżniających się prokuratorów, a po drugie wrócimy do awansu poziomego eliminując jego jedyną ale istotną wadę, która sprowadzała się do tego, że uprawnienia do awansu poziomego nabywali wszyscy, bez względu na jakość ich pracy. Dopiero takie uregulowanie przekona mnie, że promotorom ocen okresowych naprawdę chodzi o znalezienie klucza do transparentnych awansów, a nie kija, który będzie w zależności od zapotrzebowania uderzał w niezawisłych sędziów i niezależnych prokuratorów.
Argumenty przeciwko ocenom okresowym są szeroko znane. Istotę problemu odzwierciedla zarówno dyskusja prowadzona na Forum dyskusyjnym prokuratorów RP www.prokuratorzy.net, jak i uchwały prokuratorskich organizacji przedstawicielskich i Stowarzyszenia Sędziów Iustitia. Słuszne są postulaty tej ostatniej aby zwołać okrągły stół mający opracować założenia w sprawie reformy wymiaru sprawiedliwości. Przy tym stole nie powinno zabraknąć również prokuratorów, których planowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości nowela do ustawy o ustroju sądów powszechnych bezpośrednio dotyczy. To bowiem ta nowela ma wprowadzić nieszczęsne oceny okresowe.
Spójrzmy jednak na problem z drugiej strony - argumentów za wprowadzeniem ocen okresowych w Polsce. Zwolennicy tego rozwiązania wskazują zasadniczo na dwa powody. Po pierwsze uważają, że należy czerpać z wzorów innych państw, między innymi Francji, gdzie oceny okresowe są. Po drugie zaś, poniekąd słusznie poszukują mechanizmu, który uczyni awanse w prokuraturze i sądach transparentnymi i merytorycznymi.
Wydaje się jednak, że argumentacja powołująca się na rozwiązania zagraniczne nie jest poparta dogłębnymi badaniami na tle porównawczym. To prawda, że prokurator we Francji wypełnia kwestionariusz oceny okresowej ale czy podlega tak jak jego polski odpowiednik lustracji, wizytacji, nadzorowi służbowemu, w tym niejednokrotnie sprawowanemu przez trzy szczeble - bezpośredniego przełożonego i dwie jednostki nadrzędne i wreszcie opiniowaniu przez kolegia prokuratur okręgowych i apelacyjnych oraz zgromadzenia prokuratur apelacyjnych? Tu odpowiedź brzmi przecząco. Otóż prokurator i sędzia we Francji podlegają wyłącznie ocenie swojego bezpośredniego przełożonego. To on wypełnia kwestionariusz. Treść tego kwestionariusza wyraźnie wskazuje, że jest on ukierunkowany na charakterystykę osobową ocenianego. Tymczasem w Polsce planuje się obok oceny przełożonego, wprowadzenie systemu weryfikacji akt prowadzonych postępowań przez wizytatorów ulokowanych w specjalnych komórkach nadzorczych. Powstaje pytanie o czysto ekonomicznym podłożu, kto zapłaci za wprowadzenie kolejnego pionu prokuratorskiego, który nie będzie zaangażowany w realizację zadań prokuratury zwłaszcza w dziedzinie zwalczania przestępczości. Odpowiedź jest banalnie prosta. To polski podatnik zapłaci za kolejny mechanizm nadzorczy obok już dziś istniejących. Takim funkcjonującym mechanizmem jest między innymi sądowa kontrola prokuratorskich decyzji. Nic prostszego, jak oceniać pracę prokuratorów w oparciu o rozstrzygnięcia sądów. Wtedy francuskie formularze ocen okresowych staną się zwykłą makulaturą. Należy również pamiętać o tym, że orzeczenie sądu posiada walor obiektywizmu. Nawet jeżeli jest obarczone błędem, przysługuje stosowana droga odwoławcza. Tymczasem w obiektywizm ocen okresowych trudno uwierzyć, gdy mają być one wydawane przez podmioty umiejscowione w strukturze organizacyjnej prokuratur, które są niejako z urzędu narażone na subiektywizm. Wyobraźmy sobie sytuacje, że prokurator będzie prowadził postępowanie wobec osoby z tzw. "świecznika" - adwokata, lekarza, polityka, czy znanego biznesmena. W tego rodzaju postępowaniach zdarzają się naciski. Prowadzi się je często pod presją mediów, na które wpływ mają osoby wysoko stojące w hierarchii społecznej. Oczywiście jest to niewielki procent śledztw ale o największym znaczeniu. Presja, o której wspominałem może udzielić się prokuratorom przełożonym, którzy będą oczekiwać podjęcia przez referenta decyzji zgodnej z zapotrzebowaniem medialnym, czy politycznym. Ocena okresowa stanie się wówczas swojego rodzaju kijem, którego uderzy wówczas, gdy prokurator swoją decyzją nie zrealizuje zapotrzebowania przełożonego. Po jakimś czasie w jego dzienniczku pojawi się ocena pozytywna z zastrzeżeniem, co będzie oznaczać coroczną, cykliczną kontrolę lub negatywna, której konsekwencje są analogiczne jak ukarania dyscyplinarnego ale poza drogą przewidzianą dla sądownictwa korporacyjnego. W takich warunkach prowadzenie najpoważniejszych postępowań będzie niezwykle trudnym zadaniem. To właśnie w tych postępowaniach najłatwiej jest o błąd, a ciężar odpowiedzialności jest największy. Czy znajdą się tacy, którzy zaryzykują by go dźwigać?
Zwolennicy proponowanych rozwiązań podnoszą również, że ocena okresowa miałaby stać się podstawą awansu w strukturze prokuratury. Jest to jednak demagogia w czystej postaci. Dlaczego? Dlatego, że projekt proponowanych zmian, nie zawiera żadnego mechanizmu powiązania pozytywnej oceny okresowej z awansem. Takich rozwiązań po prostu nie ma, a autorzy projektu prezentują myślenie typowo życzeniowe. Jeżeli naprawdę chcemy aby oceny stały się podstawą merytorycznego awansu, wprowadźmy obligatoryjność przechodzenia do jednostek wyższego rzędu w przypadku uzyskania oceny pozytywnej lub pozytywnej z wyróżnieniem. Wówczas argumenty o transparentności awansów utracą walor populistyczny. I to przechodzimy do kwestii fundamentalnej, jak rozwiązać kwestię awansów w prokuraturze i sądach jeżeli nie w drodze ocen okresowych. Już sama struktura organizacyjna prokuratury i sądów powszechnych wymusza awans. Awans powinien być powiązany z oceną. Nikt przy zdrowych zmysłach nie uważa, że sędziowie i prokuratorzy nie powinni być w ogóle oceniani. Muszę być oceniani ale z zachowaniem gwarancji niezawisłości i niezależności. Według nowych rozwiązań, które zaczną obowiązywać 1 kwietnia 2010 r. na stanowiska w jednostkach wyższego rzędu odbywać się będą konkursy. Jeżeli, ktoś będzie do takiego stanowiska pretendował, powinien zostać poddany ocenie, włącznie z kontrolą spraw. To wykluczyłoby awanse pozamerytoryczne, jakie w dotychczasowej praktyce nie należały do rzadkości. Słyszałem o przypadku błyskawicznej kariery w strukturze prokuratury, prokuratora, który w swojej macierzystej jednostce zostawił wiele spraw znajdujących się na etapie postępowania sądowego. Koledzy w sądzie świecili na tych sprawach oczami. Zapadały wyroki uniewinniające. Gdyby poddać wcześniej tego prokuratora ocenie pracy, zapewne dziś nie znajdowałby się tam gdzie jest. Reasumując zatem, trzeba powiedzieć tak dla ocen dla ubiegających się o awans zawodowy ale nie w proponowanym przez rządzących kształcie. Do tego warto powrócić do koncepcji awansu poziomego, który nie tak dawno został przejechany przez polityczny walec nie baczący na słuszne argumenty środowisk sędziowskiego i prokuratorskiego. Nie chce przez to powiedzieć, że awans poziomy był rozwiązaniem idealnym ale dotąd nie wynaleziono nic lepszego. Mało tego, likwidacja awansu poziomego nie zbiegła się z propozycją konstruktywną rozwiązania problemu awansu w prokuraturze i sądownictwie. Awans poziomy był pewnego rodzaju nagrodą za 15 - letnią nienaganną służbę w aspekcie finansowym i tytularnym. Prokurator i sędzia sądu niższego rzędu miał otrzymywać tytuł swojego odpowiednika w jednostce wyższego szczebla pozostając na swoim dotychczasowym miejscu zatrudnienia. Gdy spoglądam na prokuratorów, którzy przez 15 lat z wrodzoną skromnością wspaniale pełnili tą służbę, a jednocześnie nigdy nie zabiegali o awans, nie korzystali z powiązań towarzyskich, które często były jego podstawą, zachowywali pełną apolityczność, to zaczynam głęboko wierzyć w sens awansu poziomego. Jest on bowiem zobiektywizowaną i sprawiedliwą formą docenienia setek na co dzień znakomicie wykonujących swoje obowiązku prokuratorów i sędziów. Reasumując zatem awans w prokuraturze w mojej ocenie powinien opierać się po pierwsze na ocenie pracy ubiegającego się o przeniesienie do jednostki wyższego rzędu i mechanizmie poziomym opierającym się na kryterium długości i nienaganności pełnionej służby.Dziś proponowane rozwiązania nadal pozostawiają awans w sferze całkowitej dowolności. Jeżeli jednak zwolennicy ocen okresowych koniecznie chcą objąć nimi wszystkich prokuratorów, a nie tylko tych którzy ubiegają się o awans i jednocześnie mając czyste intencje nie potrafią stworzyć sytemu ustawowego powiązania oceny okresowej z awansem w strukturze organizacyjnej prokuratury, to aż prosi się o konstruktywną podpowiedź. Przyjmijmy zasadę, że trzy oceny pozytywne otrzymywane w cyklach czteroletnich skutkują nabyciem tytułu prokuratora jednostki wyższego rzędu, podobnie jak dwie oceny pozytywne z wyróżnieniem. Wprowadzając tego rodzaju system osiągniemy dwa cele. Po pierwsze spowodujemy, że rzeczywiście ocena okresowa będzie kołem zamachowym awansu dla wyróżniających się prokuratorów, a po drugie wrócimy do awansu poziomego eliminując jego jedyną ale istotną wadę, która sprowadzała się do tego, że uprawnienia do awansu poziomego nabywali wszyscy, bez względu na jakość ich pracy. Dopiero takie uregulowanie przekona mnie, że promotorom ocen okresowych naprawdę chodzi o znalezienie klucza do transparentnych awansów, a nie kija, który będzie w zależności od zapotrzebowania uderzał w niezawisłych sędziów i niezależnych prokuratorów.
Wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP
Administrator Forum dyskusyjnego prokuratorów RP www.prokuratorzy.net
Jacek Skała