RAPORT O STANIE  LEGISLACJI

Jednym z trzech głównych powołań Adwokatury, wynikającym z art. 1. prawa o adwokaturze, jest udział w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Naczelna Rada Adwokacka, korzystając z uprawnień nadanych jej przepisem art. 58 ust. 9. prawa o adwokaturze, uczestniczy w pracach legislacyjnych, przygotowując opinie o projektach ustaw i przepisów wykonawczych oraz uczestnicząc w różnego rodzaju forach (komisjach, podkomisjach, zespołach resortowych, etc.), na których zgłaszane są postulaty w zakresie tworzenia i stosowania prawa. Doświadczenia zgromadzone w trakcie tych prac pozwalają ocenić obecny stan legislacji w Polsce.

I.          INFLACJA PRAWA

Wskazując bolączki i słabe strony legislacji w Polsce w pierwszym rzędzie podkreślić należy proces „inflacji” prawa. Dotyka on wszystkich regulacji, ale w głównej mierze niestabilność prawa to problem najważniejszych ustaw – przepisów o charakterze systemowym. Tylko w latach 2007 – 2010:

  • Kodeks Postępowania Cywilnego zmieniał się 37 razy (w tym 12 zmian to skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego);
  • Kodeks Cywilny ulegał zmianie 11 razy;
  • Kodeks Postępowania Karnego ulegał zmianie 29 razy (w tym 9 zmian to skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego);
  • Kodeks Karny zmieniał się 15 razy;
  • Kodeks Spółek Handlowych zmieniał się 9 razy (w tym 6 zmian weszło w życie w roku 2009);
  • Kodeks Pracy ulegał zmianie 13 razy (a w okresie vacatio legis pozostają 4 zmiany);
  • prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmieniane było 8 razy;
  • prawo upadłościowe i naprawcze zmieniane było 9 razy;
  • prawo zamówień publicznych zmieniane było 13 razy (w tym 7 razy od przyjęcia ostatniego tekstu jednolitego);-          prawo o adwokaturze ulegało zmianie 8 razy.

 Niestabilność prawa, dokonywana poprzez jego częste zmiany, ale również na skutek publikacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego eliminujących z obrotu prawnego przepisy niezgodne z Konstytucją, nie tylko utrudnia życie społeczne i dezorganizuje wykonywanie zawodu adwokata i innych zawodów prawniczych, ale również oddziałuje na sam proces legislacyjny. Inflacja legislacyjna sprawia, że w skrajnych przypadkach dokonywane są nowelizacje przepisów będących w okresie vacatio legis. Przykładowo nowelizacja przepisów Kodeksu Postępowania Karnego dokonana ustawą z dnia 24 października 2008r. (Dz. U. z 2008r. nr 225 poz. 1485) weszła w życie w dniu 22 stycznia 2009 roku, przy czym nowelizacja przepisów tego samego Kodeksu Postępowania Karnego dokonana ustawą z dnia 5 grudnia 2008r. (Dz. U. z 2008r. nr 237 poz. 1651) weszła w życie już w dniu 1 stycznia 2009r. Podobnie rzecz się ma z nowelizacją Kodeksu Postępowania Karnego dokonaną ustawą z dnia 5 grudnia 2008r. (Dz. U. z 2008 nr 234 poz. 1571), która weszła w życie w dniu 1 lipca 2009r. „przepuszczając” cztery późniejsze nowelizacje i dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego.
Nie jest to przypadek odosobniony, wynikający ze specyfiki danej dziedziny prawa. Na gruncie przepisów prawa cywilnego dzieje się podobnie. Nowelizacja przepisów Kodeksu Postępowania Cywilnego dokonana dwoma ustawami z tego samego dnia (z dnia 19 marca 2009 roku), objęła w przypadku pierwszej ustawy z tego dnia zmianę art. 3941 § 1. k.p.c. (Dz. U. z 2009 r. nr 69 poz. 592), zaś w drugim przypadku (Dz. U. z 2009 r. nr 69 poz. 593) zmiana dotyczyła treści art. 3984 § 1. k.p.c. oraz w art. 3986 § 1. k.p.c.
Spotykane są również przypadki, w których różne komisje, niezależnie od siebie pracują nad tą samą materią legislacyjną, przyjmując projekty różnych rozwiązań. Tak działo się np. podczas prac w Senacie nad nowelizacją przepisów ustawy – o zmianie ustawy kodeks postępowania cywilnego i niektórych innych ustaw (druk senacki nr 695) gdzie tego samego dnia - 25 listopada 2009 roku, debatując nad tymi samymi regulacjami, obradująca wieczorem Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka przyjęła całkiem inne rozwiązania niż obradująca rano Komisja Ustawodawcza. Inflacja legislacyjna to prosta droga do uchwalania złego prawa.

II.        ZŁE PRAWO - CHAOS LEGISLACYJNY

O tym, że jakość stanowionego prawa jest coraz gorsza przekonuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w okresie 2007 – 2010 wydał ponad 250 orzeczeń, wielokrotnie eliminując z systemu prawa przepisy niekonstytucyjne. Powstające obszary pustki legislacyjnej muszą być więc wypełniane nowymi uregulowaniami, przy czym wyłącznie od woli Parlamentu zależy to, czy uchylone przez Trybunał Konstytucyjny przepisy zostaną zastąpione nowymi. Słusznie więc chwalony jest Senat za inicjatywę na tym polu. W pracach parlamentarnych, na skutek wielu czynników: politycznych, społecznych, partyjnych, inflacji prawa, a czasem zwykłej niekompetencji, daje się zaobserwować zjawisko „chaosu legislacyjnego”.
Niestety ma to miejsce także za sprawą prac sejmowej Nadzwyczajnej Komisji „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji. Specyfika działania tej Komisji sprowadza się do przyjmowania jako własne rozwiązań zaproponowanych przez podmioty nie posiadające inicjatywy legislacyjnej oraz pracy w oparciu o opinie i opracowania ekspertów, nie będących sejmowymi legislatorami. Rodzi to poważne zagrożenia dla poprawności prac parlamentarnych.
Taki sposób tworzenia prawa rodzi bowiem pokusę załatwiania własnych interesów przez różnego rodzaju grupy nacisku, czego niestety „na własnej skórze” doświadczyli także przedstawiciele Naczelnej Rady Adwokackiej. Przekazany przez Komisję do opracowania i przedstawienia w dalszych pracach wyjściowy materiał legislacyjny, dotyczący specyficznych regulacji podatkowych, okazał się być w istocie materiałem regulującym interesy jedynej na polskim rynku instytucji finansowej zainteresowanej tym rozwiązaniem. Sprawa wyszła na jaw dopiero wtedy, gdy opracowane i przedstawione Komisji propozycje rozwiązań legislacyjnych okazały się być nie po myśli tej instytucji.
Nie służy jakości stanowionego prawa tempo pracy Komisji (342 posiedzenia na przełomie styczeń 2008 – luty 2010), przeplatane uznaniowością posłów stanowiących prawo w oparciu o własne doświadczenia i przekonania, a nie rzeczywiste, zbadane potrzeby społeczne. Przykładem złego prawa, dopuszczonego do dalszych prac parlamentarnych w gorączce pośpiechu legislacyjnego, był projekt ustawy o zmianie kodeksu postępowania cywilnego i niektórych innych ustaw (projekt B-149) dopuszczający magistrów prawa do zastępstwa procesowego w sprawach cywilnych i sądowo-administracyjnych, autorstwa przedstawicieli stowarzyszenia doradców prawnych.
Posłowie, z ówczesnym przewodniczącym Komisji Mirosławem Sekułą na czele, dopuścili do dalszych prac parlamentarnych projekt obarczony poważnymi błędami legislacyjnymi, co do którego zarówno przedstawiciele samorządu adwokackiego jak i innych środowisk samorządowych, a nawet sejmowi eksperci Biura Legislacyjnego wykazywali na niezgodność z Konstytucją i wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Stało się tak mimo tego, że ta sama Komisja na posiedzeniu nr 9 w dniu 31 stycznia 2008r. zadecydowała, iż kwestie związane z „deregulacją” w obszarach zawodów prawniczych nie będą przedmiotem jej zainteresowań. Za przyjęciem projektu przeważyły w dużym stopniu osobiste doświadczenia poselskie posła Mirosława Sekuły, który stwierdził, iż na przykładzie swojego biura poselskiego obserwuje duży popyt na usługi prawne. Znamienne są słowa Przewodniczącego Sekuły: „Stwierdzam, że Komisja przyjęła tę propozycję, jako inicjatywę legislacyjną Komisji, z pełną świadomością, że projekt może mieć wady dyskwalifikujące go w dalszym postępowaniu.” Stanowisko większości członków komisji, głosujących za tym projektem stanowi wymierny dowód na to, że proces legislacyjny w obszarach wrażliwych politycznie jest instrumentem gry, nastawionej na zyskanie popularności społecznej.

III.       OBSZARY LEGISLACJI I DYSCYPLINA PARTYJNA

Powyższe spostrzeżenie prowadzi do wniosku, że w pracach parlamentarnych wyróżnić można dwa obszary legislacyjne: przepisy „wrażliwe politycznie” i przepisy „obojętne” z punktu widzenia interesów politycznych. W zakresie materii przepisów obojętnych politycznie prace parlamentarne cechuje duża doza merytoryczności. Rozsądny głos ekspertów i przedstawicieli różnego rodzaju środowisk często bywa wysłuchany i słuszne merytoryczne uwagi przyjmowane są w postaci konkretnych regulacji ustawowych. Gorzej jest z obszarem przepisów „wrażliwych politycznie”. Tu panuje dyscyplina partyjna i rozsądne uwagi nie docierają zazwyczaj do parlamentarzystów, jeśli nie ma na takie rozwiązania przyzwolenia.
Do wrażliwych politycznie zaliczyć można nie tylko kwestię „dostępu do zawodów prawniczych” ale zagadnienia, które zdawałyby się nie mieć nic wspólnego z polityką. Przykładem mogą być liczne nowelizacje przepisów prawa zamówień publicznych, w istocie wprowadzające regulacje ograniczające prawo do sądu. Przyjęta wolą większości sejmowej ustawa o zmianie ustawy - prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 471) dokonała zmiany art. 24. ust. 1. pkt. 1., zgodnie z którym z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wyklucza się „wykonawców, którzy wyrządzili szkodę, nie wykonując zamówienia lub wykonując je nienależycie, jeżeli szkoda ta została stwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania”. Skoro eliminowani z zamówień publicznych są tylko ci wykonawcy, wobec których zapadło niekorzystne orzeczenie sądowe (chociażby oddalające w części ich własne powództwo) oczywistym jest, iż podmioty takie za wszelką cenę nie będą chciały się sądzić, niezależnie od roli procesowej w jakiej mogą wystąpić. Mniejsza ilość spraw sądowych, to mniejsze ryzyko kłopotów finansowych dla zamawiających, którymi w większości są instytucje publiczne.
Wydaje się, że w mentalności Parlamentarzystów nadal panuje przekonanie, iż utrudnienie dostępu do sądu jest dobrą metodą rozwiązywania problemów wymiaru sprawiedliwości. Stąd tendencja do przyjmowania i brak woli politycznej do pilnego znoszenia wszelkiego rodzaju formalizmów w procedurach sądowych. Ta tendencja mocno przekłada się na wykonywanie zawodu adwokata. Nadal, choć już może w mniejszym stopniu niż w poprzedniej kadencji Parlamentu, pokutuje przekonanie, iż adwokat nie ma prawa do błędu.

Osobnym rozdziałem prac parlamentarnych, obarczonym wysokim stopniem wrażliwości politycznej, są kwestie związane z szeroko pojętym wymiarem sprawiedliwości, w tym przede wszystkim regulacje dotyczące zawodu adwokata i radcy prawnego. Na tym polu da się zaobserwować ciągłość tendencji do centralizacji uprawnień Państwa. Przejawia się to nie tylko tworzeniem centralnej instytucji szkolenia kadr sędziowskich i prokuratorskich (ingerującej także w praktyczne szkolenie aplikantów adwokackich).
Tendencja centralizacji i zwiększania nadzoru władzy Państwowej nad samorządami zawodów zaufania publicznego przejawia się w ustawicznym odbieraniu praw samorządowych. Dotyczy to nie tylko prawa do przeprowadzania egzaminów wstępnych oraz egzaminów zawodowych (w tym np. likwidacja egzaminów ustnych). Znane publicznie jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności z Konstytucją ustanowionych przez Parlament zasad nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad samorządami polegających na obowiązku doręczania Ministrowi Sprawiedliwości w terminie 21 dni od ich podjęcia wszystkich uchwał organów samorządu. Ale to także stała tendencja do odbierania pieczy nad wykonywaniem zawodu na wielu, z pozoru drobnych, polach. Ostatnio mocno słychać było głos Adwokatury w kwestii projektów przepisów dotyczących zasad wyznaczania i zmiany pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych oraz sposobu dokonywania oceny zasadności opinii o braku podstaw kasacyjnych w sprawach cywilnych.
Przeforsowany, mocą głosów posłów, projekt zmiany przepisów Kodeksu Postępowania Cywilnego (druk sejmowy 1925), odbiera samorządom zawodowym prawo do oceny poprawności opinii o niezasadności sporządzania kasacji w sprawach cywilnych z urzędu. Obowiązek ten, zgodnie z przyjętymi regulacjami, obciążał będzie teraz sądy, które staną się w ten sposób „sędziami we własnych sprawach”. Stało się tak mimo podnoszonych w trakcie prac parlamentarnych przez przedstawicieli Adwokatury zarzutów, iż w ten sposób usankcjonowane zostanie systemowe naruszenie tajemnicy adwokackiej (wszak opinia może zawierać fakty objęte tajemnicą, wrażliwe z punktu widzenia tej lub innych spraw klienta). Przyjęta nowelizacja Kodeksu Postępowania Cywilnego wprowadza chaos w zasadach wyznaczania i zmiany pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych. Odtąd wyznaczać pełnomocników z urzędu będą okręgowe rady adwokackie, zaś o zmianie pełnomocnika decydował będzie: sąd jeśli wniosek w tej sprawie zgłosi adwokat lub nadal okręgowa rada adwokacka – jeśli wniosek zgłosi niezadowolony klient.
Skoro do zadań adwokatury należy sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu adwokata, pozbawienie w ten sposób instrumentów nadzoru w ramach postępowania skargowego (odebranie samorządom możliwości zapoznania się z rzetelnością opinii, względnie odebranie możliwości zmiany pełnomocnika gdy skargę na klienta składa adwokat) to absolutnie niezrozumiałe rozwiązania. Obciążanie sądów dodatkowymi obowiązkami o charakterze pozajurysdykcyjnym musi mieć swoje racjonalne uzasadnienie. W tym przypadku, brak racjonalnego wytłumaczenia powodów nowelizacji. Niezrozumiałe są powody przyjmowania przepisów, które zwiększają biurokrację sądową, kosztem sprawdzonego w praktyce modelu, opartego o udział samorządu zawodowego.
Być może wysoka polityczność tematu „adwokatura” sprawia, że słuszny merytorycznie głos naszego samorządu nie może się przebić w pracach parlamentarnych, choć w tym przypadku podkreślić należy zasługi Senatu, jako swego rodzaju izby „rozsądku”, w stanowieniu dobrego prawa.

Opracowanie adw. Rafała Dębowskiego ukazało się w "Materiałach roboczych na Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Adwokatury", Warszawa 6 marca 2010 r.