Dużo optymizmu w rządowym programie reformy regulacji

Przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki projekt "Programu reformy regulacji 2010-2011" jest kontynuacją działań, na rzecz lepszego stanowienia prawa w Polsce prowadzonych dotychczas w ramach podobnego programu obejmującego lata 2006-2008. Autorzy nowego programu przyznają, że cele związane z tym wcześniejszym nie zostały w pełni osiągnięte. Jeśli tak, to obecny projekt powinien zawierać analizę przyczyn tego stanu rzeczy, czyli ocenę nieskuteczności podjętych działań oraz płynące z tego wnioski na przyszłość. Tego niestety zabrakło w opiniowanym dokumencie twierdzi Janusz Zieliński, ekspert ekonomiczny BCC.

 Zdaniem autora analizy rządowego dokumentu, nie ulega wątpliwości, że polskie prawo nie spełnia oczekiwań społecznych związanych z jego tworzeniem i funkcjonowaniem. Zbyt skomplikowane i często niezrozumiałe przepisy są postrzegane przez przedsiębiorców jako bariera do rozpoczynania i prowadzenia działalności gospodarczej. W powszechnym odbiorze konieczna jest poprawa jakości procesu legislacyjnego oraz zwiększenie jego efektywności. Przemawiają za tym m.in. opublikowane ostatnio dane o malejącej skuteczności legislacyjnej rządu. O ile w 2008 r. plan w tym zakresie został zrealizowany w ok. 40 proc., to w pierwszym i drugim półroczu 2009 r. było to odpowiednio 30 i 26 proc.
O niskiej jakości prawa świadczy nie tylko nadmierna ilość regulacji, ale przede wszystkim zbyt duża liczba nowelizacji obowiązujących przepisów. Skutkuje to nadprodukcją aktów prawnych, niestabilnością systemu prawnego i niespójnością przepisów, na co trafnie wskazuje diagnoza tego problemu przedstawiona w części 2.1 Programu. Podobnie pozytywnie należy ocenić trafność sformułowanych zastrzeżeń wobec obecnego systemu planowania legislacyjnego (podrozdział 2.2.1). Nie ulega wątpliwości, że duży wpływ na skuteczność procesu legislacyjnego ma właściwa praktyka odnosząca się do oceny skutków regulacji (OSR). Doświadczenia w tym zakresie nie są niestety najlepsze, o czym w części decyduje niewystarczająca wiedza na temat istoty i znaczenia OSR. W efekcie ocena ta jest nierzadko uznawana za wymaganą jedynie formalnie część uzasadnienia do aktu prawnego. Podobnie jak traktowanie konsultacji projektowanych regulacji w kategoriach obowiązku, a nie źródła informacji dla projektodawcy. Dodatkowym problemem w tym kontekście jest także zbyt powszechna praktyka zasięgania opinii w odniesieniu do gotowych projektów aktów normatywnych bez przeprowadzania uprzednio konsultacji ich założeń.
Zagadnieniem dużej wagi jest właściwe podejście do upraszczania prawa, rozumiane jako lepsze dostosowanie go do potrzeb indywidualnych osób i zbiorowych podmiotów. Aby działania w tym zakresie były skuteczne, musi cechować je kompleksowość, systemowy charakter oraz korelacja z wysiłkami na rzecz dereglamentacji polskiej gospodarki. Konieczna jest także znacząca redukcja obciążeń administracyjnych w polskim prawie. Wydaje się jednak, że określony przez rząd cel zmniejszenia do końca 2010 r. kosztów z tym związanych o 25 proc. jest zbyt optymistyczny, nawet jeśli początkowo miałoby to dotyczyć tylko kilku priorytetowych obszarów.
Trzeba przyznać, że dokument trafnie identyfikuje cele ogólne, jakie mają zostać osiągnięte dzięki wdrożeniu Programu. Stworzenie stabilnego procesu zarządzania legislacyjnego oraz ograniczenie biurokracji poprzez redukcję barier dla przedsiębiorczości to zamierzenia, które nie budzą wątpliwości. Dla ich skutecznej realizacji niezbędne będzie jednak w szczególności przestrzeganie zasady dwuetapowego systemu formalnych i merytorycznych uzgodnień, obejmujących najpierw założenia do projektowanych regulacji, a dopiero w drugiej kolejności projekty konkretnych aktów prawnych. System planowania legislacyjnego powinien być przy tym ściśle związany z planem rozwiązania problemów społeczno-gospodarczych oraz uwzględniać synchronizację z procesem budżetowym i kalendarzem parlamentarnym. Konieczne również wydaje się wydłużenie horyzontu czasowego cyklu planowania i zwiększenie wykorzystania narzędzi analitycznych przy tworzeniu i upraszczaniu prawa. Osiągnięcie tego celu nie będzie możliwe bez intensyfikacji szkoleń dla pracowników administracji rządowej dotyczących narzędzi tworzenia prawa (OSR, metodyka pomiaru kosztów regulacji, techniki konsultacji).
W ramach zmiany systemu stanowienia prawa Rządowe Centrum Legislacji przejęło w ubiegłym roku od poszczególnych ministerstw zadanie przygotowywania projektów ustaw. Ich podstawą mają być założenia konkretnych przepisów opracowywane przez resorty w zakresie ich właściwości. Nowa ścieżka wprowadza również obowiązek sporządzania OSR oraz przeprowadzania uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych nie tylko gotowych projektów aktów prawnych, ale także poprzedzających ich przygotowanie założeń. Trzeba przyznać, że jest to rozwiązanie idące we właściwym kierunku, chociaż tempo wprowadzania tych zmian jest stosunkowo powolne, o czym świadczy niska skuteczność legislacyjna rządu. Pewne nadzieje na poprawę tej sytuacji można ewentualnie wiązać z powołaniem międzyresortowego zespołu ds. reformy regulacji.
Program słusznie wskazuje na potrzebę wzmocnienia kontroli oceny skutków regulacji. Zadania z tym związane ma realizować powołany w strukturach KPRM zespół ds. kontroli jakości OSR, który będzie opiniował projekty przygotowane w ramach konsultacji założeń do projektu aktu prawnego. Uzupełnieniem tych funkcji kontrolnych ma być przeprowadzanie okresowo na zlecenie ministra finansów audytu wybranego zestawu OSR sporządzonych w danym roku, co poprzez wskazanie pozytywnych i negatywnych elementów zbadanych ocen rzeczywiście może przyczynić się do podniesienia standardów ich tworzenia. W zakresie usprawnienia planowania legislacyjnego analizowany dokument określa kolejność rozpatrywania projektów aktów prawnych przez Radę Ministrów. Trudność odniesienia się do tej propozycji wynika z braku uzasadnienia dla zmiany zasad określania priorytetów i planowania pracy RM.
Nie ulega wątpliwości, że centralne miejsce w projektowanej reformie regulacji zajmuje usprawnienie systemu oceny skutków regulacji. Zatem bez przesady można stwierdzić, że od skutecznego wdrożenia nowych zasad przygotowywania OSR zależy powodzenie pozostałych działań służących poprawie jakości tworzonego prawa i jego uproszczenia. W tym kontekście za bezwzględnie konieczne trzeba uznać możliwie szybkie wprowadzenie w życie wytycznych odnoszących się do zasad konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych. Bezdyskusyjna jest również potrzeba rozwinięcia i intensyfikacji systemu szkoleń OSR dla administracji rządowej, w tym z wykorzystaniem elektronicznej platformy OSR.
Konkretny wymiar dla redukcji obciążeń administracyjnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa ma przeprowadzona w Ministerstwie Gospodarki identyfikacja obowiązków sprawozdawczych w przepisach prawa gospodarczego. Rezultatem tego przedsięwzięcia jest wskazanie ponad 6000 obowiązków w blisko 500 aktach prawnych. Pozostaje wyrazić nadzieję, że pozwoli to na rychłe opracowanie i skuteczną realizację planów redukcji. Równie ważnym zadaniem są działania na rzecz uproszczenia prawa, w tym odnoszącego się do MŚP. Zapowiedź przygotowania odpowiednich rekomendacji w tym zakresie przez ekspertów Banku Światowego dobrze rokuje przyszłym rozwiązaniom obliczonym na zmniejszanie skali reglamentacji i ograniczanie obciążeń regulacyjnych.
Skuteczność projektowanego programu „Lepsze prawo” zależeć będzie w dużym stopniu od stałego monitoringu realizacji jego celów. Służyć temu powinno doprecyzowanie wskaźników pomiaru skuteczności podejmowanych przedsięwzięć, podobnie jak uszczegółowienie odpowiedzialności poszczególnych podmiotów zaangażowanych w realizację procesu reformy regulacji. Zaś biorąc pod uwagę złożoność tej reformy, konieczne są aktywne działania informacyjno-edukacyjne, których celem będzie m.in. upowszechnienie informacji na temat Programu i zapewnienie wiedzy o postępach w jego realizacji.

Źródło: BCC