Zacznijmy od przypomnienia, że procedura zgłoszeń wewnętrznych to nic innego jak akt prawny. To, że jest to akt stanowiony najczęściej przez podmioty prywatne, nie ma znaczenia. Na tym właśnie polega fenomen działania zakładów pracy, że państwo upoważnia, a czasem nakłada obowiązek ustanowienia w nich tzw. prawa zakładowego. Czasem jest to zakładowe prawo pracy (np. regulamin wynagradzania), czasem jest to prawo z zakresu tzw. pomocy społecznej (regulamin zfss), czasem prawo wyznaniowe (tzw. polityka neutralności), a czasem, jak w tym przypadku, jest to procedura działania wewnętrznego kontrolera i „śledczego” w jednym, którego na potrzeby tego tekstu będę nazywał Inspektorem ds. kontroli przestrzegania prawa.
Powyższy wywód, czyniłem już w swoich wypowiedziach wcześniej i będę czynił jeszcze wielokrotnie, albowiem jest on kluczowy. Czytelnik, który nie dostrzeże, że tzw. ustawa o ochronie sygnalistów w swej istocie reguluje nowy obszar działania państwa, tyle tylko, że za pomocą i na koszt osób prywatnych, nigdy jej nie zrozumie. A poniższy wywód pokaże jedne z przykładów doniosłości tej wiedzy.
Czytaj również: Sygnaliści nie zgłoszą naruszeń z zakresu prawa pracy>>
Termin na wdrożenie procedury
Zacznijmy od pytania, jaki jest termin na wdrożenie procedury. Wejście ustawy w życie wywołuje naturalną intuicję, że tego dnia procedura powinna już obowiązywać. Tyle tylko, że jest to niemożliwe. Skoro procedura jest aktem prawnym, czyli aktem wydanym z upoważnienia państwa, to nie można go wydać dopóki nie obowiązuje tzw. norma kompetencyjna. Owa norma kompetencyjna to nic innego, jak przepis ustawy, który upoważnia i nakazuje zarazem ustanowić prawo. A takowego przepisu przed wejściem w życie ustawy nie będzie.
Co więcej, nie da się ustanowić procedury także w dniu 25 września. Zgodnie bowiem z kanonami prawoznawstwa, prawo powinno być ustanowione w stosownej procedurze. Tę ostatnią określa art. 24 ustawy nakładając obowiązek przeprowadzenia konsultacji z zakładowymi organizacjami związkowymi lub przedstawicielami załogi. Powyższe oznacza, że w dniu wejścia w życie ustawy można co najwyżej przedłożyć projekt procedury organizacjom związkowym lub przedstawicielom pracowników. Równie dobrze tego dnia można dopiero wszcząć procedurę wyłonienia tych przedstawicieli. Wszystkie inne czynności dokonane wcześniej są nieważne, albowiem nie mają umocowania w prawie. Osobną kwestią jest to, że nikt chyba nie będzie zainteresowany, aby kwestionować ważność powyższych procedur, jeśli konsultacje odbędą się wcześniej. Niemniej z perspektywy zdyscyplinowanej wykładni prawa, wszelkie czynności prowadzące do ustanowienia procedury przed wejściem w życie ustawy, należy uznać za nieistniejące.
Przeprowadzone wyżej rozumowanie dotyczyło momentu wejścia w życie ustawy. Ale są także aktualne na przyszłość dla tych zakładów, które będą przekraczały próg 50 osobowego zatrudnienia w trakcie roku kalendarzowego. Podmioty te powinny podjąć czynności stanowienia procedury dopiero po dniu 1 stycznia lub 1 lipca danego roku kalendarzowego. Innymi słowy nie mają obowiązku, a wręcz prawa, do ustanawiania procedur wcześniej, nawet jeśli mają już wiedzę, że przekroczą próg zatrudnienia.
Czytaj też w LEX: Ochrona sygnalistów - nowe obowiązki pracodawców >
Publikacja procedury
Podejmijmy w tym miejscu drugi wątek. A mianowicie, czy procedura powinna być opublikowana. Tu sprawa jest bardzo ciekawa. Odpowiedź powinna być oczywiście pozytywna. Prawo obowiązuje, o ile jest podane do wiadomości. Zwłaszcza, że procedura jest skierowana co najmniej w części do nieokreślonego grona ludzi. Prawnik powiedziałby, że procedura skierowana jest do „każdego”, albowiem każdy może być sygnalistą. Podkreślmy to raz jeszcze. Sygnalistą może być każdy, kto ma styczność z zakładem pracy w związku z wykonywaniem pracy, a nie tylko pracownik. Z tego powodu jest oczywistym, że z perspektywy teorii prawa procedura powinna być dostępna powszechnie.
Niestety polski ustawodawca ponownie nie stanął na wysokości zadania. Zgodnie z ustawą, procedura zgłoszeń wewnętrznych wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia podania jej do wiadomości osób wykonujących pracę w sposób przyjęty w podmiocie prawnym, co błędnie sugeruje, że mamy do czynienia z zakładowym prawem pracy. Ponadto, nakłada na pracodawców zbędny, jak się zaraz okaże, obowiązek „przekazania informacji o procedurze zgłoszeń wewnętrznych” osobom, które ubiegają się o zatrudnienie.
W efekcie polska ustawa nie przewiduje dostępu do procedury osobom, które w danym zakładzie nie pracują. Powyższe potwierdza treść art. 28 ustawy, który przewiduje czynność „dostarczania informacji na temat procedury zgłoszeń wewnętrznych” co sugeruje, że chodzi o czynność skierowaną do konkretnych ludzi. A w związku z tym, że procedura określa zarazem kanały zgłoszeń, to zgodnie z polskim prawem osoby nie będące pracownikami lub nie kandydujące do pracy, nie dowiedzą się, jak dokonywać zgłoszeń.
Czytaj też w LEX: Ochrona sygnalistów - procedura zgłoszeń wewnętrznych krok po kroku >
Sprawdź również książkę: Sygnalizowanie naruszeń prawa w administracji publicznej >>
Prawo unijne czyli dwie procedury i publikacja
Powyższe rozważania są niestety kolejnym dowodem daleko idącej niedoskonałości polskiej ustawy, a nam pozostaje dokonać wykładni prounijnej wspartej argumentami z zakresu teorii prawa. Rzecz w tym, że dyrektywa unijna odróżnia ustanowienie kanałów zgłoszeń od procedury działań następczych. Prawdą jest, że dyrektywa jest w tym zakresie niechlujna i uważam, że jest to słowo adekwatne. Ostatecznie jednak w art. 9 dyrektywy mówi się „o procedurach zgłoszeń wewnętrznych i działań następczych”, czyli o dwóch a nie o jednej procedurze. I obie te procedury stanowią źródła prawa. Pierwsza jest skierowana do „każdego”, druga - do osoby, która dokonała zgłoszenia. Z tego powodu co najmniej procedura zgłoszeń musi być opublikowana w taki sposób, aby mógł się z nią zapoznać „każdy”. Zwłaszcza, że – nie wchodząc w tym miejscu w głęboko teoretyczne rozważania i spory – procedurę przyjmowania zgłoszeń trzeba uznać za akt prawa obowiązującego powszechnie, a nie akt prawa wewnętrznego. Dla znawców prawa dodam, że powyższa konkluzja w nauce prawa administracyjnego nie jest żadną rewolucją.
Opublikowanie procedury przyjmowania zgłoszeń jest z perspektywy nauki prawa zupełnie oczywiste. Co więcej, jest przesądzone przez prawo unijne. I tak z motywu 59 dowiadujemy się, że (…) Podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym, które ustanowiły wewnętrzne procedury dokonywania zgłoszeń, powinny być zobowiązanie do udzielania informacji na temat tych procedur (…). Istotne jest, aby takie informacje były zrozumiałe i łatwo dostępne (…) przykładowo takie informacje mogą być umieszczane w widocznym miejscu dostępnym dla wszystkich takich osób oraz na stronie internetowej podmiotu (…). Jak widać słowo „udzielenie informacji” to nic innego jak publikacja aktu prawnego. Z kolei z treści art. 7 ust. 3 dyrektywy wynika, że „należy przekazać odpowiednie informacje dotyczące korzystania z wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń (…)”, co w kontekście motywu 59 oznacza to samo, czyli tzw. promulgację aktu prawnego.
Jak widać, kwestia opublikowania procedury przyjmowania zgłoszeń w ogóle nie budzi wątpliwości. Mniej oczywista jest potrzeba publikowania procedury działań następczych. Można bowiem bronić poglądu, że ta procedura może być udostępniana tylko tym osobom, które złożyły zawiadomienie. Jednak w moim przekonaniu istnieją poważne argumenty, że także ta procedura powinna być dostępna powszechnie. Wszak potencjalny sygnalista może na jej podstawie ocenić, czy standard w niej przewidziany gwarantuje mu zadowalającą ochronę.
Czytaj również: Firmy mogą nadzorować pracowników tylko w określonych celach i przypadkach>>
Regulacja polska, wykładnia prounijna
Wiemy już, że ustawa polska nie odróżnia dwóch procedur. Treścią jednej procedury objęta jest bowiem zarówno materia przyjmowania zgłoszeń, jak i działań następczych. Wiemy także, że ustawa nakazuje podawać procedurę do wiadomości osób zatrudnionych lub starających o zatrudnienie w szerokim tego słowa znaczeniu. Możemy także powiedzieć, że powyższa regulacja nie spełnia standardów unijnych w zakresie procedury przyjmowania zgłoszeń. Nie spełnia też powszechnie znanych standardów stanowienia i stosowania prawa.
Mając jednak na uwadze treść dyrektywy należy dokonać wykładni prounijnej. Powyższe oznacza, że procedura musi zostać opublikowana w sposób dostępny także dla osób, nie będących pracownikami. Warunkiem minimum jest podanie do wiadomości publicznej co najmniej tej części procedury, która dotyczy przyjmowania zgłoszeń. W typowej sytuacji oznacza to publikację na stronach internetowych danej organizacji.
Szkoda, że ustawa nie stanowi o tym wprost, a wręcz wprowadza w tym zakresie dezinformację. Szkoda, że zamiast skupić się na ustaleniu zasad publikacji tych aktów, nakazuje w niektórych przypadkach dokonywać uciążliwych indywidulanych czynności informacyjnych. Adresatom praw zostaje więc wykładnia prounijna oraz wykorzystanie wiedzy teoretycznej.
Polecamy szkolenie online: Ochrona sygnalistów - nowe obowiązki pracodawców >
Prof. dr hab. Arkadiusz Sobczyk, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii Sobczyk & Współpracownicy, wykładowca w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
