Jakie uprawnienia zyskał ZUS i co to oznacza dla ubezpieczonych

Ostatnimi czasy w mediach elektronicznych i tradycyjnych przetoczyła się dyskusja dotycząca nowelizacji przepisów dwóch ustaw. Pierwszą z nich jest ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. z dnia 1 marca 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 423, dalej: ustawa systemowa), a konkretnie jej artykuł 84. Drugą - ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1133), a szczególnie jej art. 61a.

Czytaj również: ZUS może żądać zwrotu nienależnych świadczeń na podstawie niekonstytucyjnego przepisu>>

Odsetki od nienależnie pobranych świadczeń – czego nie mówi ZUS

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaczął słać uspokajające komunikaty, że w znowelizowanych przepisach nie ma zmian pogarszających sytuację świadczeniobiorcy, a w sukurs ZUS-owi przyszli niektórzy z ekspertów. Nawet jednak oni przyznawali, że skutkiem nowelizacji przepisów art. 84 ustawy systemowej są zmiany, które na niekorzyść zmieniły sytuację osób pobierających z Zakładu emerytury i renty. A to dlatego, że osoby te zostaną zobowiązane do zapłaty odsetek od nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Lektura zmienionych przepisów wskazywałaby na to, że ten, kto pobrał nienależne świadczenie zobowiązany jest do jego zwrotu (odpowiednio za okres 12 miesięcy lub trzech lat) oraz do zapłaty odsetek, które są naliczane od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty.

Czytaj: ZUS już dziś może dużo, a dostanie nowe uprawnienia>>

Oczywiście wątpliwości musi budzić i to, czy ZUS może domagać się odsetek za cały taki okres, gdy nienależne świadczenie było wypłacane, czy może jednak ramy do domagania się przez Zakład odsetek wyznacza nie cały okres pobierania nienależnego świadczenia, ale ten okres, za który ZUS może domagać się jego zwrotu (od świadczeniobiorcy nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres dłuższy niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ wypłacający świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były nadal wypłacane, a w pozostałych przypadkach - za okres dłuższy niż ostatnie 3 lata) – co byłoby zgodne z zasadą mówiącą, że nie ma podstawy do żądania zwrotu odsetek od świadczenia za okresy dłuższe niż właśnie te trzy lata lub 12 miesięcy.

Zobacz procedurę w LEX: Przebieg kontroli ZUS >

Ale możliwa jest też inna wykładnia. W przypadku okresu, za który ZUS może domagać się zwrotu świadczenia i okresu, za który może się domagać zwrotu odsetek od świadczenia pobranego nienależnie, powstawałyby odrębne od siebie, samodzielne podstawy. Nie budzi wątpliwości tylko to, że za okres od dnia przypadającego po dniu wydania decyzji do dnia spłaty odsetki nie byłyby pobierane, ale i to pod warunkiem, że w terminie wyznaczonym przez Zakład nienależne świadczenie zostanie spłacone przez osobę, która je pobrała. I nie stoi to w sprzeczności z brzmieniem art. 84 ust. 11, który stanowi, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych podlegają zwrotowi bez odsetek, jeśli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ wypłacający te świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były nadal wypłacane. Bo tylko w tym konkretnym przypadku świadczeniobiorca nie musiałby płacić odsetek ZUS.

Jak z tego widać, nawet w przypadku tej zmiany nie uda się uniknąć wątpliwości co do tego, w jaki sposób należy interpretować poszczególne postanowienia art. 84 ustawy systemowej. A przecież świadczeniobiorca jest tylko jedną ze stron wskazanych w tym przepisie.

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Nr 5/2021

Sprawdź

Bez przedawnienia?

W art. 84 ust. 6 ww. ustawy ustawodawca postanowił, że jeżeli wypłacenie nienależnych świadczeń zostało spowodowane przekazaniem przez płatnika składek lub inny podmiot nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, obowiązek zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami, o których mowa w ust. 1, obciąża odpowiednio płatnika składek lub inny podmiot, za cały okres, za który nienależne świadczenia zostały wypłacone.

W tym przypadku nie znajdują zastosowania przepisy art. 84 ust 7 i 7a, bowiem tworzą one ramy czasowe dla przedawnienia roszczenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia i do przedawnienia dla wydania decyzji wyłącznie w odniesieniu do „nienależnie pobranych świadczeń” (ust. 7) - i do „osoby, która nienależnie pobrała świadczenie”, a więc z całą pewnością nie do płatnika lub innego podmiotu. Tu powstały istotne wątpliwości co do tego, czy w takim przypadku w ogóle będzie mogło dojść do przedawnienia. Wydawałoby się, że brak przedawnienia nie jest zgodny z przepisami konstytucji, gdyż przekraczałby nawet ramy odpowiedzialności wyznaczone przez prawo karne, ale to, jak będą kształtowały się tu granice odpowiedzialności za świadczenia, które zostały przez ZUS wypłacone nienależnie, będzie zapewne przedmiotem dalszych dociekań i orzeczeń sądowych. Przepis bowiem stworzył sytuację, w której jego wykładnia gramatyczna nie daje wystarczająco jasnej odpowiedzi na to pytanie. A nawet więcej, gdyby przepis stosować wprost, to odpowiedzialność wobec ZUS, z uwagi na brak przedawnienia, byłaby większa niż za zbrodnię lub występek.

Sprawdź również książkę: Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Nr 5/2021 >>

Zobacz pytanie i odpowiedź eksperta w LEX: Czy dodatek specjalny powinien być pomniejszony za okres niezdolności do pracy? >

Pobrane świadczenia z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej chorobą do zwrotu niezależnie od intencji świadczeniobiorcy

Jest też w przepisie art. 84 kolejna zmiana, która wbrew uspokajającym zapewnieniom ZUS, ma znów daleko dalej idące konsekwencje. Do ust. 2 w art. 84 dodany został pkt 3, który stanowi, że za kwoty nienależnie pobranych świadczeń uznaje się świadczenia z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej chorobą z ubezpieczenia chorobowego lub wypadkowego, co do których stwierdzono, że w okresie ich pobierania świadczeniobiorca wykonywał w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystywał zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia.

Zanim przyjrzymy się konsekwencjom procesowym tej zmiany, warto zwrócić uwagę, że redakcja tego dodanego przepisu odbiega od tej zawartej we wcześniejszych ustępach. Otóż w ust. 1 czytamy, że za kwoty nienależnie pobranych świadczeń uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Z kolei w ust. 2 za kwoty świadczeń nienależnie pobranych uważa się przyznane lub wypłacone na podstawie nieprawdziwych zeznań lub fałszywych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd organu wypłacającego świadczenia przez osobę pobierającą świadczenia.

W przypadku świadczeń z ubezpieczenia chorobowego uznawanych za nienależne, istotne jest tylko, by „stwierdzono”, iż w okresie orzeczonej niezdolności do pracy świadczeniobiorca wykonywał pracę zarobkową lub wykorzystywał zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia.

Dotychczas w przypadku wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, ZUS posiłkował się art. 84 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, dowodząc, że były nienależnie pobrane jako świadczenia przyznane lub wypłacone na podstawie nieprawdziwych zeznań lub fałszywych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd organu wypłacającego świadczenia przez osobę pobierającą świadczenia. W efekcie Zakład wydawał decyzje odmawiające prawa do zasiłku i zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Niektóre sądy rozpoznające takie sprawy w wydanych wyrokach wskazywały, że podstawę do żądania zwrotu tych świadczeń może stanowić art. 84 ust. 2 pkt 2, ale były też orzeczenia przeciwne, które wskazywały, że mimo wszystko jest to podstawa niewystarczająca do uznania wypłaconego świadczenia za nienależne. W efekcie wykształciły się dwa nurty orzecznicze, przy czym w braku normy ustawowej sądy orzekające na korzyść Zakładu uzupełniały brakującą normę poprzez budzącą wątpliwości wykładnię, którą niejako uzupełniały brak normy ustawowej. Natomiast sądy uznające, iż dotychczasowa treść przepisu art. 84 ustawy systemowej nie daje w każdym przypadku wystarczającej podstawy do żądania zwrotu świadczeń uznanych za nienależne wskazywały, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, mając świadomość jego nienależności. Przy czym niezbędne jest jednoczesne wykazanie braku prawa do świadczenia i świadomości, że zasiłek był nienależny, a obie przesłanki muszą wystąpić już w trakcie pobierania świadczenia.

Zobacz procedurę w LEX: Zwrot nienależnie pobranego świadczenia z ubezpieczeń społecznych >

Teraz ZUS dostał wreszcie podstawę prawną do żądania zwrotu świadczeń wypłaconych z tytułu choroby z ubezpieczenia chorobowego lub wypadkowego.

Przepis ten jest nową regulacją, wprowadzoną do ustawy systemowej ustawą z 24 czerwca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1621), która weszła w życie 18 września 2021 r. Daje on Zakładowi uprawnienie do żądania zwrotu świadczenia niezależnie od intencji przyświecających świadczeniobiorcy. O konieczności zwrotu świadczenia uznanego za pobrane nienależnie decydować będą obiektywne przesłanki wykorzystania zwolnienia niezgodnie z jego przeznaczeniem – wystarczy więc sam fakt wykonywania w okresie orzeczonej niezdolności pracy zarobkowej lub wykorzystywania zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia. Już nie będzie istotne ani pouczenie o braku prawa do jego pobierania, ani błąd po stronie ZUS (z dowolnej przyczyny), ani intencje świadczeniobiorcy i jego świadomość. Z samego tylko faktu wykorzystania zwolnienia niezgodnie z jego przeznaczeniem wynikał będzie obowiązek zwrotu takiego świadczenia.

Jednak ta zmiana, bez obudowania jej innymi, rzeczywiście niewiele zmieniałaby w systemie świadczeń ZUS.

Czytaj również: ZUS zapyta sąsiada i biuro podróży o osobę na L4>>

Inspektor kontroli ZUS więcej może

Ale ta sama nowelizacja, którą dodano w ust. 2 art. 84, pkt 3, poszerzyła też katalog uprawnień inspektorów kontroli. Zgodnie z treścią zmienionego art. 87 ustawy systemowej, w trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli Zakładu ma prawo do szeregu nowych działań kontrolnych, może więc teraz również wzywać i przesłuchiwać świadków. W stanie prawnym obowiązującym do 17 września 2021 r. nie miał takich uprawnień. Ówczesne kontrole ZUS opierały się zasadniczo na dokumentacji zgromadzonej przez płatnika i były prowadzone w miejscu prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej. Po nowelizacji, ta pozornie niewielka zmiana wprowadziła do postępowania kontrolnego ZUS zupełnie nowe możliwości, a przesłuchanie świadków otwiera kolejne drzwi i poszerza w sposób dotychczas niespotykany krąg zobowiązanych do składania zeznań przed Inspektorem ZUS i daje mu do ręki cały arsenał środków dowodowych, o których dotychczas mógł tylko marzyć.

Przepis nie zawęża kręgu podmiotów, które mogą być przesłuchane w charakterze świadka do płatnika i ubezpieczonego, choć oni są szczególnie zobligowani przez ustawę do udzielenia wyjaśnień, co też podkreśliła nowelizacja. Oznacza to jednak, że świadkiem może być każdy (nie tylko inni pracownicy zatrudnieni u tego pracodawcy), kto ma wiedzę o sprawie będącej przedmiotem kontroli, bez względu na to, skąd ją powziął. Każdy może być zatem wezwany w charakterze świadka i przesłuchany przez Inspektora ZUS kontrolującego prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Świadek – w ujęciu procesowym – jest to osoba powołana do złożenia zeznań dotyczących okoliczności rozpatrywanej sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Zeznania świadka stanowią dowód w postępowaniu. W ujęciu faktycznym świadek to osoba obecna przy zdarzeniu przestępnym lub posiadająca na jego temat wiedzę.

Zatem, czy ta tak niewielka z pozoru zmiana art. 84 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy systemowej, nie jest jedną z najbardziej fundamentalnych zmian w postępowaniu przed ZUS? I to nie tylko w odniesieniu do pobranych świadczeń z tytułu zwolnień lekarskich. W moim przekonaniu, postępowanie kontrolne prowadzone przez ZUS uległo w ten sposób radykalnej przebudowie, a sam ZUS zyskał w ten sposób nieograniczony niemal dostęp do dowodów osobowych, a pośrednio i rzeczowych.

Jakie dane i informacje może pozyskać ZUS dla ustalenia prawa do zasiłków?

Kolejna wątpliwość co do tego, jak należy postrzegać zmiany w ustawach związanych z ZUS dotyczy nowelizacji art. 61a ust. 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa z dnia 21 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1133).

Zobacz pytanie i odpowiedź eksperta w LEX: Jaką ZUS powinien podać podstawę prawną we wniosku o udostępnienie danych, dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego? >

Rzeczywiście dodany w tym przepisie ust. 2, który pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozyskiwać dane i informacje w zakresie niezbędnym do ustalenia prawa do zasiłku w celu ustalenia tego prawa i jego wypłaty, wysokości zasiłku, podstawy wymiaru oraz do ich wypłat, od ubezpieczonych oraz płatników składek, którzy są obowiązani bezpłatnie je udostępnić, pozornie wydaje się jedynie doprecyzowywać przepis art. 61a (po zmianie przeniesiony do ust. 1). Tworzy jednak w rzeczywistości zupełnie nowe uprawnienie, którego trudno doszukiwać się w brzmieniu wcześniejszego przepisu, bowiem i tę zmianę należy czytać łącznie z innymi wprowadzonymi do przepisów ustawy systemowej i ustawy o świadczeniach chorobowych i macierzyńskich.

Zakład wciąż nie ma uprawnień takich samych, jak te przewidziane w art. 16 ustawy o krajowej administracji skarbowej (nowelizacja z 1 marca 2021 r. - Dz.U. z 2021 r. poz. 422), które pozwalają Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej żądać od organów administracji publicznej oraz państwowych jednostek organizacyjnych i osób prawnych wszelkich niezbędnych informacji. Jednak izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe są obowiązane przekazywać Zakładowi informacje o stwierdzonych przypadkach naruszenia przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a organy kontroli, rewizji i inspekcji działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym są zobowiązane do udostępniania Zakładowi, na jego wniosek, wyników kontroli przeprowadzonych przez te organy. Oznacza to, że ZUS ma naprawdę coraz więcej informacji o ubezpieczonych i płatnikach. Pozyskuje też w ten sposób wiedzę o tym, co uprawnieni do świadczeń robili i ma wgląd w ich sytuację, który pozwala mu zaglądać o wiele dalej niż wynikałoby to wprost z treści samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych lub ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

Czytaj również: ZUS przyzna nienależne świadczenie, a po latach odbierze z odsetkami>>

Kontrola korzystania ze zwolnienia

Nawet po nowelizacji ustawy systemowej, kontrola wykorzystywania zwolnień przez ubezpieczonych wciąż wykonywana jest przez upoważnionego kontrolującego w oparciu o znowelizowany 21 maja 2021 r. przepis art. 68 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1133). To jednak przepis ten w ust. 1 wprost stanowi, że ZUS oraz płatnicy składek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, są uprawnieni do kontrolowania ubezpieczonych co do prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy zgodnie z ich celem oraz są upoważnieni do formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich. A uprawnienia kontrolujących, co wcześniej zostało wykazane, wyraźnie się zwiększyły.

Sama kontrola korzystania ze zwolnienia chorobowych prowadzona jest na podstawie przepisów rozporządzenia z 27 lipca 1999 r. ministra pracy i polityki socjalnej w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz.U. Nr 65, poz. 743). W par. 5 ust. 1 prawodawca postanowił, że kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy:

nie wykonuje pracy zarobkowej,
nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.

Dotychczas zakres kontroli był ograniczony co do stosowanych środków dowodowych, ale nawet w tych warunkach ZUS sięgał na przykład do portali społecznościowych, korzystał z donosów i informacji wskazujących na nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnień lekarskich. Teraz może sobie pozwolić na jeszcze więcej, bo przepisy par. 5, par. 8 i par. 9 ww. rozporządzenia nie zamykają katalogu środków dowodowych, przy użyciu których można oceniać sposób wykorzystywania zwolnienia lekarskiego. Przyznają natomiast płatnikowi składek prawo badania, w jaki sposób ubezpieczony wykorzystuje zwolnienie lekarskie. Z taką praktyką już wcześniej zgadzał się Sąd Najwyższy, np. w wyroku Izby Pracy z dnia 26 lipca 2011 r. (sygn. akt I PK 22/11). Teraz na pewno skuteczność kontroli wzrośnie.

Przy tym nie należy zapominać, że w przypadku gdy świadczeniobiorca jest jednocześnie płatnikiem składek, zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek (Dz.U. Nr 164, poz. 1165). W takim przypadku otwierają się kolejne możliwości włączania kolejnych środków dowodowych, bowiem zgodnie z treścią art. 92a ustawy systemowej, do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. z dnia 8 grudnia 2020 r. Dz.U. z 2021 r. poz. 162).

Z tego widać, że kilka pozornie niewielkich zmian dało Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych takie instrumenty kontroli i weryfikacji prawa do świadczeń, o jakich wcześniej mógł tylko marzyć. Uspokajające komunikaty ZUS, że nie zamierza sięgać do narzędzi, które mu dał ustawodawca, raczej powinny wzmóc czujność ubezpieczonych, a nade wszystko płatników, bo od 18 września 2021 r., a tym bardziej od 1 stycznia 2022 r. ich możliwości uniknięcia konsekwencji popełnionych błędów będą znacznie mniejsze, niż było to wcześniej, a skutki będą bardziej dotkliwe.

Przemysław Hinc, doradca podatkowy i członek zarządu w kancelarii PJH Doradztwo Gospodarcze.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.