Błąd legislacyjny, pogubienie się i niepanowanie nad tworzonym naprędce prawem, na dodatek uchwalanym bez żadnej refleksji i w tempie ekspresowym - to najdelikatniejsze określenia legislacyjnej niekompetencji rządu i parlamentu, jakie padły z ust naszych rozmówców.
Zamieszanie wywołaliśmy wśród ekspertów od legislacji i prawa, gdy zaczęliśmy ich pytać o to, czy od 5 września 2020 r. jest podstawa prawna do wypłaty dodatkowego zasiłku opiekuńczego, który rząd wprowadził w marcu wraz z zamknięciem szkół, żłobków i przedszkoli w związku z wybuchem epidemii COVID-19, a reaktywował od września – wraz z powrotem dzieci do placówek w nowym roku szkolnym. Zdaniem ekspertów, podstawy tej nie ma, a wypłata tego zasiłku teraz zależy tak naprawdę od dobrej woli urzędników i interpretacji prawa na korzyść rodziców.
Zobacz procedurę w LEX: Dodatkowy zasiłek opiekuńczy na czas opieki nad dzieckiem w związku z zamknięciem żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których uczęszcza dziecko, z powodu pandemii koronawirusa >
Jeden przepis i dwa jego brzmienia
Wszystko dlatego, że od 5 września 2020 r. obowiązuje art. 36 ust. 1 ustawy w sprawie COVID-19 w zmienionym brzmieniu. A w zasadzie to obowiązują dwa jego zmienione brzmienia. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 7 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono ustawę w sprawie COVID-19 (Dz.U. poz. 1423), ww. art. 36 ust. 1 stanowi, że wymienione w nim przepisy (w tym art. 4–4d) tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 36 ust. 1 w tym brzmieniu – zgodnie z art. 13 pkt 1 ww. nowelizacji z 24 lipca – wszedł w życie 5 września 2020 r. Tym samym od tego dnia przestała istnieć podstawa prawna do wypłaty dodatkowego zasiłku opiekuńczego (także dla rolników, czyli art. 4 i 4a ustawy w sprawie COVID-19.
Ale na tym nie koniec. Także 5 września 2020 r. zaczął obowiązywać art. 36 ust. 1 w brzmieniu nadanym mu nowelizacją ustawy w sprawie COVID-19 z 14 sierpnia, a dokładnie – jej art. 1 pkt 2 (Dz.U. poz. 1478). W tej wersji przepis stanowi o utracie mocy art. 4b-4d ustawy w sprawie COVID-19, a zgodnie z art. 3 nowelizacja z 14 sierpnia weszła w życie po upływie 7 dni od jej ogłoszenia, czyli 5 września, przy czym ww. art. 1 pkt 2 wszedł w życie z mocą obowiązującą od 4 września 2020 r.
Co ważne i na co zwracają uwagę eksperci, oba przepisy obowiązują. Oprócz ich treści różni je tylko data opublikowania ustawy. Lipcowa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw 20 sierpnia, a sierpniowa – 28 sierpnia.
W której zatem wersji obowiązuje dziś art. 36 ust. 1 ustawy w sprawie COVID-19?
Cena promocyjna: 59.7 zł
|Cena regularna: 199 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 159.2 zł
Nie ma podstawy do zasiłku, jest - wola urzędnika
Eksperci od legislacji nie mają wątpliwości, że obecnie nie ma podstawy prawnej do wypłaty dodatkowego zasiłku opiekuńczego, bo ta podstawa wygasła.
Czytaj w LEX: Płaca minimalna w 2021 r. i wysokość innych świadczeń >
- Myślę, że nie da się tu zastosować żadnej z zasad tworzenia prawa. Po prostu trzeba obserwować praktykę – mówi dr hab. Grzegorz Wierczyński, profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Gdańskiego, specjalista w zakresie teorii prawa. Zaraz jednak dodaje: Choć w tym przypadku wykładnia językowa daje jednoznaczne rezultaty, to wszystko wskazuje na to, że to klasyczny błąd legislacyjny, a to uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej, i przyjęcie, że choć prawodawcy nie udało się tego wyrazić, jego intencją było stworzenie podstaw do wypłaty omawianego zasiłku.
Piotr Nietrzpiel, radca prawny w kancelarii Wojewódka i Wspólnicy mówi krótko: Nie są mi znane reguły kolizyjne, które by to rozstrzygały. Jest zasada, że prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze, ale oba brzmienia art. 36 ust. 1 weszły w życie w tym samym dniu - 5 września, przy czym nowelizacja skutkująca uchyleniem przepisów o zasiłku miała nadaną wcześniejszą moc obowiązywania, bo od 4 września. A skoro tak, to możliwe jest uznanie, że dodatkowego zasiłku opiekuńczego już nie ma.
Jeśli natomiast, jak mówi mec. Nietrzpiel, będziemy kierować się datą uchwalenia ustaw i datą ich publikacji, gdyż sekwencja czasowa może wskazywać na wolę ustawodawcy, to zgodnie z późniejszym aktem prawnym ten zasiłek powinien nadal istnieć, gdyż nowelizacja pozostawiająca przepisy o zasiłku była późniejsza. – Prawda jest jednak taka, że nie wiadomo, jakie prawo obowiązuje – podkreśla mec. Nietrzpiel. Według niego, problemu by nie było, gdyby ustawodawca znowelizował pierwsza nowelę zanim weszła ona w życie, co jest wyjątkowo dopuszczalne, a nie odnosił kolejnej nowelizacji do przepisu docelowego.
- Zasada lex posterior derogat legi priori (prawo późniejsze uchyla wcześniejsze – przyp. red.) jest tylko i wyłącznie wykładnią, i nie ma faktycznego umocowania prawnego – podkreśla prof. Wierczyński. Dlatego, jak twierdzi, nie ma podstawy prawnej do wypłaty zasiłku.
- W tej sprawie mamy do czynienia z dwoma przepisami, które weszły w życie tego samego dnia, lecz mają tak dalece odmienną treść, że nie sposób dokonać ich wykładni. Z jednego z nich wynika, że prawo do zasiłku opiekuńczego w sytuacji spowodowanej pandemią koronawirusa nadal obowiązuje, z drugiego zaś, że prawa do takiego zasiłku nie ma, bo przepis, z którego uprawnienie zasiłkowe wynikało, przestał obowiązywać - wyjaśnia Przemysław Hinc, doradca podatkowy z PJH Doradztwo Gospodarcze.
Czytaj w LEX: Jak ustalić wynagrodzenie urlopowe i ekwiwalent za urlop w przypadku zmiany warunków płacy w związku z COVID-19 >
Według niego, w tej sprawie jednak jest więcej znaków zapytania. - Po pierwsze, wątpliwości budzi przebieg procesu legislacyjnego. Po drugie, i to jest ważniejsza sprawa, nowelizacja wprowadzona ustawą z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych usług zmienia przepisy specustawy w sprawie COVID-19. Zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej zmiana przepisów ustaw szczególnych nie powinna być dokonywana poprzez zmiany innych ustaw, bo rodzi to istotne zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Jedynym rozwiązaniem, które w tej sytuacji wydaje się jedynym właściwym, jest nowelizacja z datą wsteczną ustawy z 2 marca 2020 r. w sprawie COVID-19, w sposób niebudzący wątpliwości, jaki zamiar przyświecał ustawodawcy, a więc, czy chciał by nadal mógł być wypłacany zasiłek opiekuńczy na dotychczasowych zasadach, czy też zasiłku od 5 września 2020 r. miało już nie być – podkreśla Hinc. I dodaje: - Wygląda na to, że w tej chwili nie ma podstaw do wypłaty zasiłku, a tym samym nie ma podstaw do wydania rozporządzenia wydłużającego jego wypłatę.
Sprawdź również książkę: System prawa ubezpieczeń społecznych. Tom I. Część ogólna >>
Legislacyjny pośpiech
- Ciekawe światło na tę sprawę rzuca proces legislacyjny. W wypadku obydwu ustaw (poz. 1423 i poz. 1478) zmiany dotyczące art. 36 ust. 1 ustawy w sprawie COVID-19 zostały „dorzucone” do spraw innej materii jako poprawki podczas drugiego czytania. Nie pochylono się nad nimi z należytą uwagą. Te wprowadzone później wyglądają na próbę naprawy wprowadzonych wcześniej. Jak widać – niezbyt udaną. W rezultacie zastanawiamy się, jak brzmi art. 4 w ustawie w sprawie COVID -19. Pośpiech okazał się złym doradcą. I to dwukrotnie. W taki sposób prawo nie powinno być stanowione – mówi radca prawny Magdalena Januszewska, specjalizująca się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego.
Sprawdź w LEX: Czy dodatkowy zasiłek opiekuńczy, przyznany w ramach tarczy antykryzysowej, powinien być uwzględniony w świadectwie pracy? >
W rządowym projekcie ustawy dostosowującym polskie przepisy o pracownikach delegowanych do unijnej dyrektywy (druk sejmowy nr 430) nie było propozycji zmiany art. 36 ust. 1 ustawy w sprawie COVID-19. Pojawiła się ona dopiero w sprawozdaniu Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (druk sejmowy nr 499). 21 lipca, na posiedzeniu komisji poprawkę zgłosiła poseł Teresa Wargocka (PiS), a poparł ją Stanisław Szwed, wiceminister rodziny, pracy i polityki społecznej. Uwagi - oprócz posłów opozycji krytycznie odnoszących się do tempa pracy i wrzucaniu przepisów z innej ustawy do ustawy o pracownikach delegowanych – miało także samo Biuro Legislacyjne Sejmu. - Poprawki przedstawione przez panią poseł dostaliśmy na posiedzeniu komisji, więc nie jesteśmy w stanie sprawdzić, czy prawidłowo wchodzą w zmieniane ustawy, ani co dokładnie jest ich przedmiotem, ponieważ nie mieliśmy możliwości zapoznania się z nimi. Natomiast ogólną wątpliwością jest to, że projekt, nad którym komisja dzisiaj pracuje, miał na celu wdrożenie dyrektywy unijnej i w takiej specjalnej procedurze przyjmowała go Rada Ministrów. W związku z tym jesteśmy zobligowani do wskazania, że pewna część przedkładanych poprawek nie będzie związana z projektem, który jest dzisiaj omawiany, a w związku z tym są wątpliwości, które oznaczają, że jednak poprawki mogą wykraczać poza zakres. Oczywiście, ostatecznie bada to Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując ewentualne skargi do ustawy, natomiast jako Biuro Legislacyjne jesteśmy zobowiązani poinformować komisję o naszym stanowisku – mówiła Aleksandra Wolna-Bek, legislator.
Na jeszcze późniejszym etapie procesu legislacyjnego pojawiła się poprawka do noweli ustawy w sprawie COVID-19 z 14 sierpnia (Dz.U. poz. 1478). Propozycji nie było ani w projekcie noweli ustawy w sprawie COVID-19 (druk sejmowy nr 550), ani w sprawozdaniu Komisji Kultury i Środków Przekazu (druk sejmowy nr 554). Zgłoszona została dopiero w trakcie II czytania, czyli w zasadzie przed samym III czytaniem, czyli głosowaniem. Sejm zdecydował bowiem o nieodsyłaniu projektu ustawy do komisji i o przystąpieniu do trzeciego czytania zaraz po doręczeniu posłom tekstu poprawek. Jak wyglądało głosowanie pokazuje stenogram z 16. posiedzenia Sejmu z 14 sierpnia 2020 r. (str. 48).
Czytaj również: Rząd poprawia błąd legislacyjny po doniesieniach Prawo.pl>>
Przepis do poprawki?
- Racjonalny ustawodawca, a musimy zakładać, że z takim mamy do czynienia, nie powinien doprowadzać do sytuacji, w której nie wiadomo, jaka wersja przepisu obowiązuje – mówi Józef Banach, radca prawny, partner w kancelarii InCorpore Banach Szczypiński Partnerzy. Jego zdaniem, to wręcz akademicki przykład tego, jak nie powinno się tworzyć prawa, a najlepszym wyjściem w obecnej sytuacji jest możliwie szybkie naprawienie tego błędu poprzez niestety, kolejną zmianę art. 36 ust. 1 ustawy w sprawie COVID-19.
Na odpowiedź Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej czekamy.
Czytaj w LEX: Nowe uprawnienia pracodawców w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
