Maciej J. Nowak
Kodeks urbanistyczno-budowlany a zmiany w systemie zarządzania przestrzenią w Polsce – wybrane zagadnienia

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny
 
 
Celem artykułu jest ocena tego, jak najważniejsze problemy i wynikające z nich konflikty dotyczące aktualnego systemu zarządzania przestrzenią zostały rozwiązane w ramach zaproponowanych przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego tez oraz projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Ocena została dokonana ze szczególnym uwzględnieniem inwestycji celu publicznego oraz mechanizmów związanych z ich wdrażaniem. Obecnie bowiem w dużym stopniu od możliwości realizacji inwestycji celu publicznego będzie zależała możliwość polepszenia warunków inwestycyjnych, ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy nawet ochrony ładu przestrzennego.
 
 
 
S
ystem zarządzania przestrzenią w Polsce powoduje dużo problemów interpretacyjnych, dlatego zasadna wydaje się dyskusja nad jego zmianą oraz tym, jakie konkretnie regulacje powinny zastąpić obecne. Nie jest to łatwe zadanie do zrealizowania, gdyż mimo wielu zmian przepisów dotyczących planowania przestrzennego w ostatnich latach wciąż nie udało się wyeliminować wad systemu. Próba zaproponowania, a następnie wdrożenia kluczowych zmian została podjęta przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego. Komisja przyjęła na posiedzeniu 18.09.2013 r. tezy do kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Dnia 14.04.2014 r. na podstawie przedłożonych tez i przeprowadzonej na ich temat konsultacji został zaproponowany konkretny już projekt kodeksu[1]. Tezy do kodeksu wraz z projektem stanowią obecnie podstawę do dyskusji na temat zmian w planowaniu przestrzennym.
Należy zastrzec, że w jednym artykule nie da się w sposób wyczerpujący scharakteryzować i skomentować wszystkich zawartych w kodeksie rozwiązań. Dlatego wybrałem najważniejsze i najciekawsze – moim zdaniem – propozycje, które wpłyną na system zarządzania przestrzenią.
1. Kluczowe problemy w obecnym systemie zarządzania przestrzenią
Nie budzi wątpliwości, że punktów spornych i problematycznych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2] jest dużo. Niemniej, poza szczegółowymi przypadkami pewnych niejasności przepisów ustawowych, można wyodrębnić również kluczowe dylematy. Sprowadzają się one przede wszystkim do:
−     braku skuteczności poszczególnych instrumentów zarządzania przestrzenią (w tym studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego),
−     zbyt częstego stosowania na szczeblu lokalnym rozwiązań nieprzewidzianych do stosowania w znacznym zakresie przez ustawodawcę (w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu),
−     braku spójności między instrumentami zarządzania przestrzenią na szczeblu lokalnym a instrumentami na szczeblu regionalnym i krajowym (brak hierarchiczności w planowaniu przestrzennym),
−     niemożności efektywnego zabezpieczenia terenów pod inwestycje celu publicznego oraz nadmiernego zróżnicowania trybów realizacji poszczególnych inwestycji,
−     zbyt sztywnych zapisów planistycznych, które umożliwiałyby elastyczne podejście do zmian w planowaniu przestrzennym.
Mając na uwadze powyższe wady systemu wśród postulowanych (i rozważanych) zmian, można wskazać na:
1)    modyfikację formuły prawnej, w tym proceduralnej, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To przede wszystkim ten dokument w najszerszym zakresie powinien być opiniowany i uzgadniany przez organy administracji publicznej. Jego nowa formuła powinna zapewniać mu większą niż dotychczas jednolitość oraz przejrzystość. Można rozważyć ogólną rolę studium w planowaniu przestrzennym – czy wystarczająca jest jego rola jako aktu wewnętrznie wiążącego, czy też znaczenie studium nie powinno zostać przez ustawodawcę wzmocnione. Otwartym zagadnieniem byłoby również wprowadzenie w studium w znacznie większym stopniu niż dotychczas możliwości określania, które tereny gminy i w jakim terminie powinny zostać objęte planami miejscowymi. Powinno to dotyczyć w szczególności terenów z różnych punktów widzenia cennych (np. cennych pod względem przyrodniczym). Problemem wskazywanym w doktrynie jest również brak wpływu przepisów studium na decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu[3];
2)    usunięcie lub w najmniej radykalnym wariancie zmodyfikowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obecnie decyzje te wywołują liczne kontrowersje, ogniskują konflikty przestrzenne[4], a także nie stanowią dostatecznej gwarancji zachowania wymogów związanych z ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem[5]. Ograniczony zakres możliwości odmów ustalania warunków zabudowy powoduje nawet utożsamianie prawa do zabudowy z prawem własności[6]. Usunięcie decyzji musiałoby skutkować szerszym uchwalaniem planów miejscowych oraz określeniem zasad zagospodarowania terenów planami nieobjętych. Przy wariancie pozostawienia decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest szersze jej powiązanie z innymi aktami planistycznymi, w szczególności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (co wymaga zmodyfikowania roli studium zgodnie z pkt 1);
3)    znaczące uproszczenie i przyspieszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stanowiącego przecież główną podstawę prawną kształtowania ładu przestrzennego[7]) jako kolejny etap po wzmocnieniu roli studium. Obecnie przygotowanie planu miejscowego wiąże się z koniecznością podjęcia zróżnicowanych działań przy jednoczesnym istnieniu presji czasowej[8] (co wpływa negatywnie na cały system planistyczny). Racjonalne w tym zakresie byłoby wyłączenie pewnych uzgodnień i opinii z tej procedury, zakładając ich szersze znaczenie (łącznie z możliwością doprecyzowania różnych wariantów) na etapie uchwalania wiążącego dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W obecnych realiach związanych z systemem zarządzania przestrzenią z perspektywy wielu gmin właśnie długi czas uchwalenia planu miejscowego nie stanowi czynnika motywującego;
4)    rozważenie zróżnicowania skutków (z punktu widzenia organów gmin) objęcia planami miejscowymi terenów miejskich oraz braku planów dla takich terenów. Skutki te mogą zostać powiązane z dochodami uzyskiwanymi przez gminy (np. z tytułu podatku od nieruchomości lub w przyszłości podatku katastralnego). Innym wariantem jest wprowadzenie różnych stref możliwych do zagospodarowania przy wykorzystaniu różnych instrumentów planowania przestrzennego;
5)    stopniowe włączanie do tworzonego kodeksu urbanistyczno-budowlanego przepisów specjalistycznych z zakresu planowania przestrzennego, ograniczenie liczby specjalistycznych regulacji związanych z konkretnymi inwestycjami (np. inwestycjami drogowymi) i utworzenie (w ramach kodeksu urbanistyczno-budowlanego) co najwyżej jednej wspólnej dla różnych inwestycji regulacji związanej z trybem specjalnym lokalizacji inwestycji. Możliwość przeprowadzenia tej regulacji w danym przypadku powinna wynikać z zatwierdzonego na szczeblu krajowym dokumentu rządowego. Obecnie zróżnicowane tryby realizacji inwestycji z perspektywy planowania przestrzennego wprowadzają duży nieporządek i dylematy w zakresie stosowanych rozstrzygnięć[9]. W literaturze ocenia się, że prowadzi to do erozji systemu planowania przestrzennego[10]. Taka zmiana na pewno w większym stopniu ograniczałaby zasadę samodzielności planistycznej gminy, która w obecnym porządku prawnym jest mocno rozwinięta[11];
6)    szersze powiązanie instrumentów polityki przestrzennej na szczeblu lokalnym z procedurą oceny oddziaływania na środowisko, a także ograniczenie liczby rozstrzygnięć administracyjnych prowadzących do zezwolenia na realizację określonej inwestycji.
Zmiany systemu planowania przestrzennego na szczeblu regionalnym w znaczącym zakresie wiążą się z systemem na poziomie lokalnym. Postulowane na niniejszym szczeblu modyfikacje to:
1)    zmiana charakteru planu zagospodarowania przestrzennego województwa poprzez nadanie mu bardziej bezpośredniego charakteru. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa powinien być w pewnym przynajmniej zakresie dokumentem wiążącym organy gminy oraz inne podmioty gospodarki przestrzennej. Powyższe należy odnieść przede wszystkim do zamieszczonych w nim inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W obecnym stanie prawnym przewidziano jedynie wymóg zgodności treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie przedstawionych w nim inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powinien natomiast wiązać bezpośrednio organy gminy kształtujące lokalną politykę przestrzenną[12]. Plan wojewódzki powinien być zintegrowany[13]. W przypadku gdy określona inwestycja celu publicznego znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa i gdy jest względem niej wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to organ nie powinien mieć możliwości zagospodarowania danego terenu zarówno poprzez wykorzystanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odmienny sposób. W konsekwencji postuluje się umieszczenie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów, zgodnie z którymi zwłaszcza przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy na poziomie organów gminy weryfikować ich zgodność z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Oznacza to, że w każdym planie zagospodarowania przestrzennego województwa należy w sposób precyzyjny wyznaczyć obszary, na których będą realizowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Osobną kwestią jest także możliwość wyznaczenia tych inwestycji – wraz z ich lokalizacją – w inny sposób, chociażby na etapie oceny oddziaływania na środowisko;
2)    określenie możliwości dokonywania uzgodnień i zawierania umów pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a różnymi (występującymi bezpośrednio w umowie) inwestorami publicznymi zainteresowanymi uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie inwestycji celu publicznego. Koszty sporządzenia lub zmiany planu w zakresie przygotowania inwestycji celu publicznego powinny obciążać inwestora. W tym kontekście można zaznaczyć, że inwestor powinien być również stroną zobowiązaną do naliczenia i wypłaty odszkodowań dla właścicieli nieruchomości, których wartość wskutek wejścia w życie lub zmiany planu – w zakresie inwestycji celu publicznego – spadła. Ta kwestia powinna się wiązać z nowelizacją art. 44 u.p.z.p. poprzez rozszerzenie katalogu podmiotów prowadzących uzgodnienia i zawierających umowy z organem wykonawczym gminy.
Postulowane zmiany mogą być wprowadzane w różny sposób. Tutaj chodzi przede wszystkim o rozwiązanie zasygnalizowanych w ten sposób problemów towarzyszących systemowi zarządzania przestrzenią.
Obok problemów związanych bezpośrednio z obowiązywaniem poszczególnych przepisów i relacji aktów planistycznych nie sposób nie zwrócić uwagi na szerzej ujmowane zagadnienia przestrzenne, których ocena musi wystąpić przy okazji konkretnych procesów planistycznych. Dotyczy to przede wszystkim niekontrolowanego w szerszym zakresie przeznaczania terenów pod zabudowę i – w konsekwencji – ograniczania wykorzystywania terenów na inne cele (co z punktu widzenia ochrony środowiska czy inwestycji infrastrukturalnych może stanowić coraz większy problem). Inna kwestia to wsparcie zwłaszcza gmin przy realizacji infrastruktury technicznej. Na tym etapie pojawia się pytanie, czy pomocnym rozwiązaniem nie mogłyby być opłaty obciążające poszczególnych właścicieli nieruchomości, stymulujące jednocześnie rynek nieruchomości. Wprowadzenie takich opłat – zwłaszcza w szerszym zakresie – mogłoby wywołać problemy społeczne.
2. Główne propozycje zmian zawarte w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego
Tezy do kodeksu urbanistyczno-budowlanego oraz sam projekt kodeksu poruszają bardzo szeroki zakres problematyki. Kodeks ma bowiem łączyć regulacje planistyczne z regulacjami dotyczącymi bezpośrednio procesu budowlanego. W ramach niniejszego artykułu przeanalizowano przede wszystkim zmiany związane z planowaniem przestrzennym. W ramach działu I projektu kodeksu wprowadzono zasady ogólne, zgodnie z którymi przestrzeń stanowi dobro wspólne, podlegające ochronie prawnej. Już na tym etapie wskazano, że gmina, sporządzając plan miejscowy, jest związana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a kodeks określa rodzaje inwestycji, których lokalizację ustala się wyłącznie na podstawie ustaleń planu miejscowego. Podstawowym instrumentem kształtującym przestrzeń byłby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych (wybranych) wytycznych wynika, że zmiany przewidziane w kodeksie zakładałyby zdecydowanie większą ingerencją (także ustawodawcy) w zakres działań planistycznych podejmowanych przez gminy.
Kodeks wprowadza liczne nowe pojęcia (dotąd nieobowiązujące w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). „Obszar rozwoju zabudowy” to obszar wyznaczony w studium, na którym przewiduje się lokalizację zabudowy wymagającej realizacji niezbędnej infrastruktury technicznej. Mają to być tereny niezainwestowane lub słabo zainwestowane, w których należy zabezpieczyć potrzeby społeczności lokalnej. „Obszar zabudowany” to wyznaczony w studium obszar, na którym przewiduje się uzupełnienie istniejącej zabudowy. Tereny obejmujące ten obszar mają mieć wysoki stopień zabudowy, rozwinięty układ komunikacyjny i wyposażenie w infrastrukturę techniczną. Oba wskazane obszary rozumiane łącznie to „obszar urbanizacji”. Poza tym wyznaczono „obszar o ograniczonej zabudowie”, czyli wyznaczony również w studium obszar obejmujący działki niezaliczone do obszaru urbanizacji. Mają to być tereny rolne, leśne lub inne aktywne ekologicznie, chronione ze względu na wartości wysoko cenione.
Podział gminy na poszczególne obszary wiąże się również z uchwalanymi przez gminę aktami planowania przestrzennego. Mają to być: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Studium dzieli gminę na trzy – wymienione powyżej – obszary. W tezach i projekcie wskazano, że studium nie ma mieć mocy aktu powszechnie obowiązującego, z zastrzeżeniem, iż skutek powszechnie wiążący wywołują te ustalenia, które wyznaczają obszar zabudowany, obszar rozwoju zabudowy i obszar o ograniczonej zabudowie. Prawdopodobnie przy takim założeniu znów w praktyce mogłyby pojawić się problemy w zakresie oceny roli studium w systemie zarządzania przestrzenią.
Plan miejscowy ma natomiast określać prawno-przestrzenny status terenu i przesądzać o dopuszczalności realizacji inwestycji. Ma stanowić podstawę rozstrzygnięć administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Rada gminy miałaby obowiązek uchwalenia planów dla: obszarów rozwoju zabudowy (co byłoby jedną z najważniejszych zmian wynikających z kodeksu), zabudowanych terenów zagrożenia powodziowego, zabudowanych obszarów pasa nadbrzeżnego, stref użytkowania „zabudowa letniskowa”, parków kulturowych, pomników zagłady wraz ze strefami ochronnymi, ścisłej strefy ochrony środowiskowej oraz terenów przestrzeni publicznych. Na pozostałych obszarach uchwalenie planów miałoby być fakultatywne. Procedura uchwalenia planu miejscowego w znaczącej części miałaby zostać ujednolicona z procedurą uchwalania studium. Ma zawierać – na trochę zbliżonej jak obecnie zasadzie – etap związany z obwieszczeniami, uzgodnieniami i opiniami, konsultacjami społecznymi czy też uchwalaniem planu przez radę gminy. Propozycja zmian przepisów przewiduje jednak również tryb uproszczony uchwalania planów miejscowych (a nawet szerzej – aktów planowania przestrzennego, a więc również studium), w ramach którego pomija się uzgodnienia, zastępując je w większości opiniami wydawanymi „gdy jest to niezbędne”. Tryb uproszczony znalazłby zastosowanie w sytuacjach, gdy zmiana aktu planowania przestrzennego wynika bezpośrednio ze zmian obowiązującego prawa lub gdy nie narusza istniejących rozstrzygnięć funkcjonalno-przestrzennych.
Wejście w życie planu miejscowego dalej powodowałoby roszczenia finansowe ze strony właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości nimi objętych. Roszczenia te można kierować do gminy w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem lub funkcją stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.
Zgodnie z propozycją zmian w planowaniu przestrzennym mają zostać utworzone nowe instrumenty – miejscowe przepisy urbanistyczne. Byłyby one sporządzane dla obszarów zabudowanych (dla ich całości lub części stanowiących zwarty zespół urbanistyczny), na których nie obowiązywałby plan miejscowy. W przepisach tych byłyby określane funkcje nieruchomości gruntowych oraz warunki ich zagospodarowania i zabudowy. Przepisy natomiast nie określałyby samego przeznaczenia terenu. Przepisy urbanistyczne stanowiłyby m.in. o: maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy, minimalnym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, czy też minimalnej wielkości działek budowlanych. W dziale IV kodeksu określono zasady inwestowania na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestycje mają być tam dopuszczalne, o ile będą zgodne z przepisami kodeksu, przepisami odrębnymi, w tym dotyczącymi wartości prawnie chronionych. Określenie funkcji nieruchomości gruntowej miałoby następować na podstawie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich, a na obszarach o ograniczonej zabudowie – na podstawie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Na obszarze zabudowanym dopuszczalne mają być jedynie funkcje: mieszkaniowa, usługowa, składowa, produkcyjna, sportowo-rekreacyjna, czynna ekologicznie oraz związana z realizacją inwestycji celu publicznego. Przewidziano też inwestycje uzupełniające. Aby ustalić funkcję nieruchomości gruntowej, wokół niej będzie wyznaczany obszar analizowany, obejmujący nieruchomości sąsiednie stanowiące zespół urbanistyczny, jeżeli byłyby one oddalone od granicy tej nieruchomości o trzykrotną szerokość jej frontu, nie więcej jednak niż o 150 metrów. Z kolei na obszarze o ograniczonej zabudowie dopuszczalna będzie funkcja leśna, rolna, czynna ekologicznie (inna niż rolna i leśna), mieszkaniowa, sportowo-rekreacyjna oraz usługowa.
Można dodać, że w kodeksie doprecyzowano również zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą organy administracji publicznej mogą wywłaszczać nieruchomości, wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, ustalać zasady scaleń i podziałów nieruchomości. Ograniczenia te miałyby się również sprowadzać do określania zasad kształtowania formy architektonicznej obiektów budowlanych, parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu.
3. Propozycje zmian przepisów w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego
Osobne zagadnienie związane z dokonywanymi zmianami w systemie zarządzania przestrzenią wiąże się z możliwością realizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycje te z różnych powodów mogą stanowić konieczny warunek poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej, funkcjonowania komunikacji, ochrony środowiska czy ochrony bezpieczeństwa na danym obszarze. Dlatego też uzasadnione wydaje się zastosowanie względem nich trybu nadzwyczajnego związanego z planowaniem przestrzennym. W ramach projektu kodeksu wskazano, że inwestycja celu publicznego to każda inwestycja służąca realizacji lokalnych i ponadlokalnych zadań publicznych określonych w przepisach ustawy lub wynikających z umów międzynarodowych, a także aktów planowania ponadlokalnego, niezależnie od źródeł finansowania. W szczególności inwestycje te mogą polegać na realizacji między innymi infrastruktury technicznej, obiektów transportu publicznego, obiektów służących bezpieczeństwu publicznemu, obiektów służących administracji publicznej, ochronie środowiska, czy też gospodarce wodnej. Realizacja inwestycji celu publicznego ma jednak wymagać:
−     ustalenia lokalizacji inwestycji,
−     przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,
−     uzyskania przez inwestora praw do dysponowania terenem na inwestycje,
−     udzielenia zgody budowlanej.
Inwestycja celu publicznego ponadlokalna powinna służyć realizacji zadań publicznych ponadgminnych. Ustalenie lokalizacji oraz ocena oddziaływania na środowisko mają zostać wyrażone w wydawanej przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska decyzji środowiskowo-lokalizacyjnej. Z wnioskiem o wydanie takiej decyzji może wystąpić inwestor. Powinien on wskazać co najmniej trzy warianty realizacji inwestycji, określając, który jest przez niego preferowany. Swoje stanowisko na temat wariantów powinien również wyrazić organ wykonawczy gminy, w której inwestycja ma zostać zrealizowana. Stanowiska te, a także koszt poszczególnych wariantów realizacji inwestycji bierze pod uwagę regionalny dyrektor ochrony środowiska, wydając decyzję.
W ramach propozycji zmian przepisów planistycznych ważne również wydaje się to, że ostateczna decyzja środowiskowo-lokalizacyjna powoduje obowiązek dokonania (w ciągu dwóch lat) zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wynikającym z lokalizacji inwestycji. Projekt takiego planu (jego zmiany) może – wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – być sporządzony przez inwestora realizującego ponadlokalną inwestycję celu publicznego. Również roszczenia odszkodowawcze ze strony właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych planem mogą być kierowane wyłączni do inwestora realizującego inwestycję celu publicznego. Na uwagę zasługuje również sama decyzja środowiskowo-lokalizacyjna. Ma ona gwarantować zabezpieczenie określonego terenu i – w razie potrzeby – brak możliwości jej wykorzystania na inne, sprzeczne z inwestycją celu publicznego cele.
Dla inwestycji celu publicznego zgoda budowlana byłaby udzielana w formie decyzji zintegrowanej. W decyzji tej rozstrzyga się również o wywłaszczeniu nieruchomości koniecznym dla realizacji inwestycji. Decyzja zintegrowana zatwierdza m.in. projekt budowlany, określa warunki realizacji inwestycji wynikające z potrzeb ochrony środowiska, określa nieruchomości, wobec których decyzja wywiera skutek wywłaszczeniowy, czy też określa wymagania dotyczące powiązania z istniejącą infrastrukturą techniczną. W jakimś stopniu przypominałaby ona na przykład zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organami właściwymi do wydania decyzji zintegrowanej byłby odpowiednio starosta i wojewoda. Pewien łatwiejszy i szybszy z punktu widzenia realizacji inwestycji tryb został przewidziany dla decyzji zintegrowanych dotyczących inwestycji liniowych z zakresu infrastruktury technicznej.
4. Ocena zaproponowanych regulacji w kontekście wpływu na system zarządzania przestrzenią
Propozycja wprowadzenia do systemu prawnego kodeksu urbanistyczno-budowlanego wciąż stanowi przedmiot dyskusji i analiz. To właśnie na tym etapie bardzo ważne wydaje się doprecyzowanie ewentualnych problemów i niekonsekwencji, które mogłyby się pojawić wraz z nową regulacją.
W pierwszej kolejności należy zastanowić się nad tym, czy zasadne jest uregulowanie w jednym akcie prawnym zagadnień związanych z planowaniem przestrzennym i prawem budowlanym. Z jednej strony w doktrynie wskazuje się na specyficzny związek między niniejszymi zagadnieniami. Jednak otwarte pozostaje pytanie, czy związek ten dostatecznie uzasadnia umieszczenie tych zagadnień w jednym akcie prawnym. W pewien sposób może to przecież doprowadzić do podważenia znaczenia samych przepisów o planowaniu przestrzennym.
Ciekawym rozwiązaniem wydaje się podział terenu gmin (podlegających procesowi zagospodarowania przestrzennego) na trzy obszary, w których występują nieco zróżnicowane zasady planistyczne. Trzeba jednak zastrzec, że wyodrębnianie obszarów powinno odbywać się według w miarę jednolitych kryteriów w skali całego kraju. Obecnie w wielu gminach zróżnicowane są faktyczne przesłanki związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy. Na podobnej zasadzie można opierać wyznaczanie w studiach poszczególnych obszarów. Kryteria związane z ich wyznaczaniem musiałyby zostać precyzyjnie określone, gdyż w przeciwnym razie skutkowałoby to na przykład tym, że niektóre gminy zaczęłyby większość (jeśli nie całość) swojego obszaru oznaczać jako obszar rozwoju zabudowy (tak jak obecnie niektóre gminy zbyt dużo terenów przeznaczają pod zabudowę). Pojawia się tu pytanie, czy stworzenie obiektywnych, jasnych kryteriów – np. na poziomie jakiegoś rozporządzenia – jest możliwe i czy takie rozporządzenie nie wprowadzałoby mimo wszystko uznaniowości (jak to czyni obecnie rozporządzenie dotyczące ustalania warunków zabudowy).
Z drugiej strony należy pamiętać, że ewentualne warianty związane z doprecyzowaniem sposobu wyznaczania tych obszarów, po pierwsze, mogą jeszcze bardziej ograniczać samodzielność planistyczną gminy, a po drugie, wiążą się z perspektywą nadmiernego sformalizowania poszczególnych działań. Przy zamieszczeniu tego rozwiązania trzeba byłoby więc je oprzeć na pewnych obiektywnych wytycznych zawartych w rozporządzeniu dotyczącym sporządzania studium. Określenie zakresu wytycznych powinno być – z zastrzeżeniem powyższych uwag – ujęte w języku urbanistycznym. Trzeba też zaznaczyć, że akurat tego rodzaju zmiany otwierają pole do dyskusji nad postulatami Tadeusza Markowskiego sugerującego m.in. konieczność wprowadzenia w życie zasady wydawania pozwoleń na budowę na nowych terenach urbanizacji wyłącznie na podstawie planu miejscowego[14] oraz Huberta Izdebskiego sugerującego wprowadzenie pełnej kontroli urbanizacji i suburbanizacji na obszarach niezabudowanych[15]. Niemniej wydaje się, że wprowadzenie tego typu rozwiązań wymagałoby współpracy różnych środowisk, tak aby później nie wywoływały one kontrowersji.
Również w kontekście niniejszego problemu warto odnotować wzmocnioną – w stosunku do aktualnego stanu prawnego – rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości może budzić zróżnicowany charakter studium, które – co do zasady – nie będzie aktem prawa miejscowego (jak wynikałoby to z przepisów projektu kodeksu), ale jego przepisy wyznaczające w gminie poszczególne obszary związane z zabudową już mają być wiążące. Przy takim założeniu należałoby doprecyzować możliwość zaskarżenia studium. Zapewne prawo to przysługiwałoby w zakresie jego wiążącej części. Podobnie jak obecnie (również przy zaskarżaniu planów miejscowych) przesądzającym kryterium byłoby naruszenie czyjegoś interesu prawnego (i wykazanie tej okoliczności przed sądem administracyjnym jako warunku dalszego procedowania). Zarzuty możliwe do rozpatrzenia przed sądem administracyjnym mogłyby dotyczyć poza naruszeniem zasad sporządzania, także naruszenia – nadmiernego względem wartości innych dóbr – prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez zapisy studium.
Na pozytywną ocenę zasługuje zamiar precyzyjnego określenia sytuacji, w których uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe oraz wyodrębnienie uproszczonej procedury sporządzania tych planów. Zwłaszcza dla pierwszego z niniejszych rozwiązań pomocne będzie wyodrębnienie poszczególnych obszarów związanych z zabudową w gminie (które zostało omówione powyżej). Pozytywnie należy ocenić wspólną procedurę związaną z obowiązkiem uchwalenia planów miejscowych z zastrzeżeniem, że na etapie konkretnych rozwiązań ustawowych musi ona zostać szerzej przeanalizowana. Uproszczenie w pewnych sytuacjach procedury uchwalania planów miejscowych to spełnienie oczekiwań wielu przedstawicieli gmin twierdzących, że to właśnie obecnie długa i skomplikowana procedura zniechęca ich do aktywnej polityki przestrzennej[16]. Podobnym rozwiązaniem jest próba przerzucania w pewnych sytuacjach zapłaty kosztów odszkodowawczych na inne niż gmina podmioty, a nawet wprowadzania specjalnych umów inwestycyjnych z inwestorami w zakresie uchwalania planów miejscowych (to rozwiązanie może się wydawać jednak zbyt daleko idące).
Wątpliwości mogą pojawiać się przy decyzjach środowiskowo-lokalizacyjnych. Z jednej strony należy się zastanowić, czy nie będą one stanowiły kolejnego instrumentu zarządzania przestrzenią, stosowanego niezależnie od woli i poglądów gmin. Nawet jeżeli tak będzie, należy zwrócić uwagę na konieczność ujmowania ustaleń wynikających z tych decyzji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. I znów pojawia się w tym zakresie pytanie – czy jest to niezbędne. Może wystarczający byłby skutek w postaci wydania określonej decyzji oraz określenia możliwości kierowania roszczeń odszkodowawczych przez właściciela nieruchomości względem inwestora celu publicznego. Uchwalany później plan miejscowy w takich przypadkach ani specjalnie nie chroni ładu przestrzennego czy samodzielności planistycznej gmin, ale jedynie potwierdza wcześniejsze ograniczenia. Jednak, niezależnie od powyższego, sam pomysł związany z decyzją środowiskowo-lokalizacyjną i zabezpieczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego (wraz z zagwarantowaniem możliwości wykupu nieruchomości) stanowi krok w dobrym kierunku. Jest to bardzo potrzebne z perspektywy realizacji kluczowych inwestycji. Można jednak rozważyć wyodrębnienie w tym kontekście mających swoją specyfikę inwestycji liniowych.
Osobną kwestią jest przygotowanie stanu prawnego na okres przejściowy, w którym nowe postanowienia kodeksu zaczęłyby wchodzić w życie, a wiele przedsięwzięć byłoby realizowanych na podstawie starych przepisów. Uporządkowanie tej kwestii wydaje się wyzwaniem równie istotnym, co przygotowanie samego kodeksu.
Należy też rozważyć to, czy zakres prac związanych z uchwaleniem kodeksu nie jest tak obszerny, że w najbliższej perspektywie nie okazałaby się mimo wszystko przydatna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowelizacja ta mogłaby uwzględniać największe problemy i wyzwania (związane chociażby z co najmniej modyfikacją roli decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Następnie, z nieco mniejszą już presją czasu, można by było jeszcze raz przeanalizować rozwiązania zaproponowane w kodeksie.
5. Podsumowanie
Konkludując, zaproponowane zmiany mogą spowodować poprawę systemu zarządzania przestrzenią. Pozytywne skutki mogą się przejawiać w:
−     eliminacji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
−     wprowadzeniu w jednym akcie ustawowym konkretnych obowiązków związanych ze sporządzeniem planu miejscowego dla poszczególnych obszarów,
−     wprowadzeniu możliwości stosowania uproszczonego trybu uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
−     zabezpieczeniu terenów pod kluczowe inwestycje celu publicznego (na podstawie instrumentów administracyjnych i planistycznych).
Zagrożenia natomiast mogą się wiązać z ewentualnym „zagubieniem się” gmin stosujących nowe przepisy. Dotyczy to zwłaszcza:
−     kryteriów i sposobów wyznaczania w studiach uwarunkowań obszarów związanych z zabudową w gminie,
−     obowiązku doprecyzowania przepisów przejściowych, które zaraz po wprowadzeniu kodeksu mogą się okazać ważniejsze od samych nowych rozwiązań,
−     nadmiernego obciążenia obowiązkami (niezwiązanymi tylko i wyłącznie z kryteriami środowiskowymi) regionalnego dyrektora ochrony środowiska przy wydawaniu nowych decyzji dotyczących inwestycji celu publicznego (regionalny dyrektor ochrony środowiska stawałby się praktycznie przy takim założeniu organem polityki przestrzennej).
Większość zasygnalizowanych w pierwszej części artykułu problemów zostałaby więc rozwiązana, ale istnieje niebezpieczeństwo, że mogłyby pojawić się problemy nowe, które będą powodowały chaos przestrzenny. Dlatego należy zarekomendować szczegółową analizę niniejszych kwestii przy okazji formułowania ostatecznego brzmienia przepisów przygotowywanego kodeksu.
 
dr Maciej J. Nowak
jest adiunktem w Zakładzie Prawa i Gospodarki Nieruchomościami na Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie.

[1] Zob. http://www.mir.gov.pl/Budownictwo/Komisja_Kodyfikacyjna_Prawa_Budowlanego/Documents/Kodeks_urbanistyczno_budowlany_projekt_podstawowa_16_04_2014_jednolity.pdf.
 
[2] Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p.
 
[3] M. Kotulski, Problemy w kształtowaniu przestrzeni w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomość jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, Warszawa 2012, s. 43.
 
[4] Z. Ziobrowski, Polityka przestrzenna a decyzje o warunkach zabudowy, w: J.M. Chmielewski, G. Węcławowicz, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego a miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego, Warszawa 2010, s. 38.
 
[5] M. Nowak, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w gospodarowaniu i zarządzaniu
przestrzenią, Warszawa 2012, s. 153–158.
 
[6] A. Popielewski, Planowanie zagospodarowania przestrzennego – kolejna gruntowna reforma ograniczona do ustawy?, w: I. Zachariasz (red.), Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 267.
 
[7] K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012, s. 38.
 
[8] D. Łaguna, Rola urbanisty w procesie zarządzania przestrzenią, w: M. Nowak, T. Skotarczak (red.), Zarządzanie przestrzenią miasta, Warszawa 2012, s. 38.
 
[9] M. Nowak, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy szczególne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 7–79.
 
[10]     T. Markowski, Funkcjonowanie gospodarki przestrzennej – założenia budowy modelu zintegrowanego planowania i zarządzania rozwojem, w: T. Markowski, P. Żuber (red.), System planowania przestrzennego i jego rola w strategi-
cznym zarządzaniu rozwojem kraju, Warszawa 2011, s. 38.
 
[11]     Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodaro-
wania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 59.
 
[12]     M. Nowak, P. Mickiewicz, Plan zagospodarowania przes-
trzennego województwa jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym, Warszawa 2012, s. 129–135.
 
[13]     T. Markowski, Funkcjonowanie…, s. 40.
 
[14]     T. Markowski, Funkcjonowanie…, s. 41.
 
[15]     H. Izdebski, Ideologia i zagospodarowanie przestrzeni, Warszawa 2013, s. 190.
 
[16]     M. Nowak, Decyzje o warunkach…, s. 120–141.
 

 

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>