Wywłaszczenie nieruchomości w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami

Instytucja prawna wywłaszczenia stanowi najbardziej drastyczną postać ingerencji w prawo własności, dlatego też podstawowe przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone zostały w akcie prawnym najwyższego rzędu, tj. w Konstytucji RP. Jak wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest prawnie dopuszczalne jedynie wwczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Bardziej szczegłowo postępowanie wywłaszczeniowe oraz przesłanki jego dopuszczalności omwione zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

1. Istota wywłaszczenia

Wywłaszczenie utożsamiane jest częstokroć wyłącznie z odebraniem właścicielowi przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Takie rozumienie instytucji wywłaszczenia mieści się w zakresie definicji zakreślonej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. w Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n., jednakże nie wyczerpuje tej definicji całkowicie. Jak bowiem wynika z art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości nie polega wyłącznie na pozbawieniu prawa własności nieruchomości, lecz także na jego ograniczeniu (w każdym z tych przypadków wywłaszczenie dokonywane jest w drodze decyzji administracyjnej). Co więcej, pozbawienie lub ograniczenie prawa może dotyczyć również prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Pozbawienie prawa jest równoznaczne z jego przeniesieniem na podmiot inny niż dotychczasowy uprawniony. Owo przeniesienie może być dokonane wyłącznie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa), bądź też na rzecz Skarbu Państwa. W drodze wywłaszczenia przenoszone jest najczęściej prawo własności nieruchomości. Pozbawienie prawa może też jednak się odbyć poprzez jego wygaśnięcie. Z sytuacją taką mamy najczęściej do czynienia w przypadku tzw. konfuzji praw, kiedy to dokonywane jest wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego, ustanowionych na nieruchomości będącej przedmiotem własności podmiotu, na którego rzecz dokonywane jest wywłaszczenie. Klasycznym przykładem tego typu sytuacji będzie wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz gminy będącej właścicielem tej nieruchomości.

Jeśli natomiast chodzi o wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa rzeczowego, to ma ono charakter czasowego pozbawienia możliwości wykonywania względem nieruchomości pewnych uprawień, bez pozbawienia samego prawa rzeczowego. Przykładem może tu być uregulowana w art. 124 u.g.n. instytucja zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w celu założenia na niej urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów, energii elektrycznej, jak również urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości (na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy) może też nastąpić w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (art. 126 u.g.n.). W powyższych sytuacjach właściciel nieruchomości nadal pozostaje jej właścicielem, jednakże możliwość korzystania z należącej do niego nieruchomości zostaje czasowo ograniczona.

2. Przesłanki wywłaszczenia

Poza art. 21 ust. 2 Konstytucji, mówiącym o dopuszczalności wywłaszczenia jedynie dla potrzeb realizacji celu publicznego i pod warunkiem zapłaty słusznego odszkodowania, przesłanki wywłaszczenia nieruchomości określa bliżej art. 112 u.g.n. Z przepisu tego wynika, iż podstawowym warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia jest przeznaczenie określonej nieruchomości na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź też wydanie w stosunku do danej nieruchomości decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Powyższa regulacja wskazuje jednoznacznie na cel instytucji wywłaszczenia – wyrażony już w Konstytucji – jakim jest pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości po to, aby zrealizować na niej inwestycję celu publicznego. Podkreślić przy tym należy, iż sam zamiar inwestora zrealizowania tego rodzaju inwestycji nie jest jeszcze wystarczającą przesłanką skorzystania z przepisów o wywłaszczeniu. Aby było to możliwe, niezbędne jest – na co wskazuje wprost brzmienie art. 112 ust. 1 u.g.n. – przeznaczenie określonej nieruchomości na cel publiczny w jednym ze wskazanych powyżej dokumentów planistycznych (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana będzie wówczas, gdy na terenie danej gminy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jeśli zatem nieruchomość nie została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego w planie miejscowym, ani też nie wydano w stosunku do niej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to dokonanie jej wywłaszczenia będzie prawnie niedopuszczalne. Pogląd powyższy znalazł potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 405/08), w którym sformułowano tezę, iż sam zamiar realizacji celu publicznego na nieruchomości, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod realizację celów publicznych, nie daje podstaw do skutecznego żądania przez inwestora ograniczenia cudzej własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości nie będzie mogło być dokonane także wówczas, gdy określony cel publiczny został już zrealizowany. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 163/08), w sytuacji kiedy został zrealizowany już cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji, skoro decyzja ta ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02). Podobnie, nie będzie dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 517/07).
(...)