1. Wprowadzenie
Inwestycja polegająca na budowie dużego obiektu o przeznaczeniu handlowo – usługowy wiąże się z obowiązkiem uzyskania przez inwestora szeregu decyzji administracyjnych. Jest to często proces wiążący się z koniecznością odpierania protestów właścicieli nieruchomości sąsiednich, dla których inwestycja rodzaju centrum handlowego oznacza przede wszystkim utrudnienia w postaci wzmożonego ruchu ulicznego oraz pieszych, wzrostu poziomu hałasu, zaśmiecenia etc. W większości przypadków obowiązujące przepisy wyposażają sąsiadów w status strony w postępowaniu administracyjnym, co wielokrotnie jest przyczyną przedłużania się etapu uzyskiwania przez inwestora niezbędnych do rozpoczęcia budowy decyzji administracyjnych.
2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Z punktu widzenia możliwości ingerencji sąsiadów w planowany proces inwestycyjny na etapie planistycznym, zatwierdzającym niejako lokalizację mającego powstać w przyszłości obiektu handlowego, należy wyróżnić dwie podstawowe sytuacje:
1. Projektowany obiekt handlowy położony ma być docelowo w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), oraz
2. Projektowany obiekt handlowy znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje m.p.z.p.
W przypadku, gdy inwestycja leży na obszarze, dla którego nie uchwalono m.p.z.p. inwestor planujący budowę obiektu handlowego zobowiązany jest – zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) – do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 2 października 2009 r., II OSK 161/09), w przypadku postępowania w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przyjmuje się, że prawo strony (a więc wstąpienia do postępowania administracyjnego) mają podmioty posiadające określone tytuły prawne do nieruchomości (tj. właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy, uprawnienia z ograniczonych praw rzeczowych, czy stosunków zobowiązaniowych) znajdujących się w tzw. analizowanym obszarze tj. obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm). Nie ogranicza to oczywiście możliwości wstąpienia do postępowania innego z sąsiadów, który wykaże, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku zgodnie z treścią ogólnej normy art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej: k.p.a.). Uzyskując status strony w postępowaniu o wydanie inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy, podmiot uprawniony będzie do zgłaszania dowodów, które mogą okazać się przydatne w ocenie, że spełnione/niespełnione są wszystkie przesłanki określone w u.p.z.p. (w szczególności w art. 61 u.p.z.p.). Posiadając status strony sąsiad może również odwołać się od decyzji wydanej przez organ administracji do organu wyższego stopnia (art. 127 k.p.a.), a wniesienia odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności albo decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu na mocy przepisów innej ustawy (art. 130 k.p.a.). W przypadku uzyskania niekorzystnych decyzji na płaszczyźnie postępowania administracyjnego (w obu instancjach administracyjnych), sąsiad sprzeciwiający się inwestycji może poszukiwać ochrony swoich interesów w sądzie administracyjnym wnosząc skargę na wydaną w sprawie decyzję. Pamiętać należy, że w tym przypadku wniesienie skargi nie wstrzymuje już – co do zasady – wykonania decyzji administracyjnej, jednak sąd może wstrzymać wykonanie z urzędu lub na wniosek strony, przy czym nie jest to obligatoryjne, co stwierdza art. 61 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. Powyższa procedura ma zastosowanie również w stosunku do pozostałych wydawanych w trakcie procesu inwestycyjnego decyzji administracyjnych, o których szerzej mowa będzie poniżej.
Sytuacja wygląda inaczej w przypadku, gdy dla danego obszaru uchwalony został m.p.z.p.. W takim przypadku m.p.z.p. musi wyraźnie zezwalać na budowę obiektów handlowych (np. „obszar zaznaczony w m.p.z.p. symbolem UH przeznaczony jest pod zabudowę usługową i handlową"), w szczególności tych o powierzchni sprzedaży większej niż 2.000 m2 m.p.z.p. powinien wyraźnie przewidywać możliwość pobudowania tego rodzaju obiektu w określonym obszarze (art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 4) u.p.z.p.). Jednocześnie istotnym jest, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m.kw. powinny być oznaczone już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: Studium), które jest podstawą do uchwalenia m.p.z.p. (art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ten mechanizm zapewnia możliwość ingerencji sąsiadów określonego obszaru w rozwiązania przyjęte już na etapie uchwalania Studium poprzez:
– wnioski dotyczące Studium (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.);
– dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.);
– uwagi dotyczące projektu studium (art. 11 pkt 11 u.p.z.p.).
Uchwalony m.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a co za tym idzie w przypadku, gdy m.p.z.p. już obowiązuje, a budowa centrum handlowego jest zgodna z jego postanowieniami, to sąsiedzi nie mogą już w zasadzie inwestycji na tym etapie „przeszkodzić". Sprzeciwy dotyczące lokalizacji obiektu handlowego w bliskiej okolicy swojej nieruchomości należy więc formułować już na etapie powstawania aktów planistycznych tj. Studium i m.p.z.p..
3. Decyzja Środowiskowa
W przypadku budowy centrum handlowego o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha należy zwrócić uwagę na konieczność uzyskania decyzji administracyjnej stwierdzającej zgodność obiektu z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) - dalej r.d.ś., centra handlowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz 2 ha na innych obszarach zakwalifikowane zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Do tej samej grupy zakwalifikowana została inna zabudowa usługowa, jak np.: szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wymienione w par. 3 ust. 1 pkt 55 r.d.ś. niż Co za tym idzie – zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. - dalej u.o.ś.) - obiekty stypizowane wyżej wymagać będą uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej: Decyzja Środowiskowa). Uzyskanie Decyzji Środowiskowej nastąpić ma – zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.ś. – przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (jeśli taka decyzja zapada odrębnie) oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tak więc wydanie Decyzji Środowiskowej poprzedza etap wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku obowiązywania m.p.z.p. – etap wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, krąg stron, które mogą wziąć udział w postępowaniu (odwoływać się i skarżyć poszczególne decyzje administracyjne) wyznaczony został – w braku odmiennej ustawowej regulacji – przez art. 28 k.p.a., co potwierdza treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt:VII SA/Wa 431/09), w którym czytamy m.in.:
„W ocenie Sądu analizując krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy mieć na względzie, że nie został w ustawie określony. W związku z tym zastosowanie mieć będą zasady ogólne, określone w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Poza wnioskodawcą uczestnikami postępowania będą w świetle tego przepisu podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jendrośka, Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik, Wrocław 2005, s. 58). Ponadto stosownie do przepisu art. 53 p.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko."
(...)
Jakub Mazurkiewicz
Inwestycja polegająca na budowie dużego obiektu o przeznaczeniu handlowo – usługowy wiąże się z obowiązkiem uzyskania przez inwestora szeregu decyzji administracyjnych. Jest to często proces wiążący się z koniecznością odpierania protestów właścicieli nieruchomości sąsiednich, dla których inwestycja rodzaju centrum handlowego oznacza przede wszystkim utrudnienia w postaci wzmożonego ruchu ulicznego oraz pieszych, wzrostu poziomu hałasu, zaśmiecenia etc. W większości przypadków obowiązujące przepisy wyposażają sąsiadów w status strony w postępowaniu administracyjnym, co wielokrotnie jest przyczyną przedłużania się etapu uzyskiwania przez inwestora niezbędnych do rozpoczęcia budowy decyzji administracyjnych.
2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Z punktu widzenia możliwości ingerencji sąsiadów w planowany proces inwestycyjny na etapie planistycznym, zatwierdzającym niejako lokalizację mającego powstać w przyszłości obiektu handlowego, należy wyróżnić dwie podstawowe sytuacje:
1. Projektowany obiekt handlowy położony ma być docelowo w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), oraz
2. Projektowany obiekt handlowy znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje m.p.z.p.
W przypadku, gdy inwestycja leży na obszarze, dla którego nie uchwalono m.p.z.p. inwestor planujący budowę obiektu handlowego zobowiązany jest – zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) – do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 2 października 2009 r., II OSK 161/09), w przypadku postępowania w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przyjmuje się, że prawo strony (a więc wstąpienia do postępowania administracyjnego) mają podmioty posiadające określone tytuły prawne do nieruchomości (tj. właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy, uprawnienia z ograniczonych praw rzeczowych, czy stosunków zobowiązaniowych) znajdujących się w tzw. analizowanym obszarze tj. obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm). Nie ogranicza to oczywiście możliwości wstąpienia do postępowania innego z sąsiadów, który wykaże, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku zgodnie z treścią ogólnej normy art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej: k.p.a.). Uzyskując status strony w postępowaniu o wydanie inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy, podmiot uprawniony będzie do zgłaszania dowodów, które mogą okazać się przydatne w ocenie, że spełnione/niespełnione są wszystkie przesłanki określone w u.p.z.p. (w szczególności w art. 61 u.p.z.p.). Posiadając status strony sąsiad może również odwołać się od decyzji wydanej przez organ administracji do organu wyższego stopnia (art. 127 k.p.a.), a wniesienia odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności albo decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu na mocy przepisów innej ustawy (art. 130 k.p.a.). W przypadku uzyskania niekorzystnych decyzji na płaszczyźnie postępowania administracyjnego (w obu instancjach administracyjnych), sąsiad sprzeciwiający się inwestycji może poszukiwać ochrony swoich interesów w sądzie administracyjnym wnosząc skargę na wydaną w sprawie decyzję. Pamiętać należy, że w tym przypadku wniesienie skargi nie wstrzymuje już – co do zasady – wykonania decyzji administracyjnej, jednak sąd może wstrzymać wykonanie z urzędu lub na wniosek strony, przy czym nie jest to obligatoryjne, co stwierdza art. 61 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. Powyższa procedura ma zastosowanie również w stosunku do pozostałych wydawanych w trakcie procesu inwestycyjnego decyzji administracyjnych, o których szerzej mowa będzie poniżej.
Sytuacja wygląda inaczej w przypadku, gdy dla danego obszaru uchwalony został m.p.z.p.. W takim przypadku m.p.z.p. musi wyraźnie zezwalać na budowę obiektów handlowych (np. „obszar zaznaczony w m.p.z.p. symbolem UH przeznaczony jest pod zabudowę usługową i handlową"), w szczególności tych o powierzchni sprzedaży większej niż 2.000 m2 m.p.z.p. powinien wyraźnie przewidywać możliwość pobudowania tego rodzaju obiektu w określonym obszarze (art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 4) u.p.z.p.). Jednocześnie istotnym jest, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m.kw. powinny być oznaczone już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: Studium), które jest podstawą do uchwalenia m.p.z.p. (art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ten mechanizm zapewnia możliwość ingerencji sąsiadów określonego obszaru w rozwiązania przyjęte już na etapie uchwalania Studium poprzez:
– wnioski dotyczące Studium (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.);
– dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.);
– uwagi dotyczące projektu studium (art. 11 pkt 11 u.p.z.p.).
Uchwalony m.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a co za tym idzie w przypadku, gdy m.p.z.p. już obowiązuje, a budowa centrum handlowego jest zgodna z jego postanowieniami, to sąsiedzi nie mogą już w zasadzie inwestycji na tym etapie „przeszkodzić". Sprzeciwy dotyczące lokalizacji obiektu handlowego w bliskiej okolicy swojej nieruchomości należy więc formułować już na etapie powstawania aktów planistycznych tj. Studium i m.p.z.p..
3. Decyzja Środowiskowa
W przypadku budowy centrum handlowego o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha należy zwrócić uwagę na konieczność uzyskania decyzji administracyjnej stwierdzającej zgodność obiektu z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) - dalej r.d.ś., centra handlowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz 2 ha na innych obszarach zakwalifikowane zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Do tej samej grupy zakwalifikowana została inna zabudowa usługowa, jak np.: szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wymienione w par. 3 ust. 1 pkt 55 r.d.ś. niż Co za tym idzie – zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. - dalej u.o.ś.) - obiekty stypizowane wyżej wymagać będą uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej: Decyzja Środowiskowa). Uzyskanie Decyzji Środowiskowej nastąpić ma – zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.ś. – przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (jeśli taka decyzja zapada odrębnie) oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tak więc wydanie Decyzji Środowiskowej poprzedza etap wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku obowiązywania m.p.z.p. – etap wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, krąg stron, które mogą wziąć udział w postępowaniu (odwoływać się i skarżyć poszczególne decyzje administracyjne) wyznaczony został – w braku odmiennej ustawowej regulacji – przez art. 28 k.p.a., co potwierdza treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt:VII SA/Wa 431/09), w którym czytamy m.in.:
„W ocenie Sądu analizując krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy mieć na względzie, że nie został w ustawie określony. W związku z tym zastosowanie mieć będą zasady ogólne, określone w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Poza wnioskodawcą uczestnikami postępowania będą w świetle tego przepisu podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jendrośka, Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik, Wrocław 2005, s. 58). Ponadto stosownie do przepisu art. 53 p.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko."
(...)
Jakub Mazurkiewicz