Pytanie pochodzi z programu Prawo Ochrony Środowiska.
Pytanie:
Czy nieczynna infrastruktura pozostawiona w gruncie po przebudowie, modernizacji lub rozbiórce zawsze jest odpadem? Czy zawsze jest obowiązek jej zagospodarowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) – dalej u.o.? Kto jest zobowiązany do zagospodarowania tego odpadu - jego wytwórca, czyli podmiot wykonujący przebudowę na zlecenie, czy właściciel tej infrastruktury? Kto poniesie konsekwencje prawne z tytułu jej nieusunięcia i na jakiej podstawie prawnej? Zadającemu pytanie znany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., II OSK 1688/07, z którego wynika, że infrastruktura pozostawiona w gruncie zawsze będzie odpadem wymagającym zagospodarowania. Stosowanie tego założenia w praktyce jest ze względów ekonomicznych nierealne. W sytuacji gdy zmieniany jest przebieg trasy przewodu elektrycznego lub kanalizacji lub innej sieci, a jej fragmenty znajdują się pod nawierzchnią utwardzoną lub inną infrastrukturą, której przebudowa nie jest planowana, w naszym przekonaniu, trudno dostępne (w tym ze względów finansowych) elementy sieci, należy pozostawić. Rozkucie fragmentów nawierzchni (nawierzchnie o dużej wytrzymałości bywają bardzo kosztowne), a następnie odtworzenie jej po wydobyciu infrastruktury podziemnej może spowodować wysokie koszty, wielokrotnie podrażające przedsięwzięcie, czyniąc je zbliżonymi do kosztów wielkiej budowy, podczas gdy jest to niewielka przeróbka, z jakichś względów niezbędna. Istnieje również infrastruktura wbudowana w budowle, nawierzchnie, np. tor poddźwigowy. Kiedy jest on likwidowany – tor przebiegający w gruncie odcina się i zagospodarowuje, ale część toru w nawierzchni utwardzonej pozostaje. W funkcjonowaniu nawierzchni obecność toru nie przeszkadza. Jego usunięcie (wraz z fundamentem), a następnie odtworzenie nawierzchni generuje dodatkowe wysokie koszty, wydane na inwestycję niepoprawiającą funkcjonowania firmy, nieprzynoszącą korzyści, co jest sprzeczne z sensem inwestycji i prowadzeniem wszelkiej działalności gospodarczej. Proszę o określenie sytuacji, w których pozostawienie nieczynnej infrastruktury w gruncie po przebudowie lub rozbiórce jest dozwolone i na jakie przepisy można się powołać. Proszę o określenie, w którym momencie fragment odłączanej infrastruktury podziemnej, której dalszego użytkowania nie planuje się, staje się odpadem: czy w momencie fizycznego odcięcia jej w trakcie budowy, czy w momencie wydobycia na powierzchnię, czy w momencie zakończenia budowy, określonego np. datą uzyskania pozwolenia na użytkowanie? Określenie terminu uznania infrastruktury za odpad jest istotne, zwłaszcza w przypadku odpadów, które podlegają unieszkodliwieniu - rok na zagospodarowanie to okres stosunkowo krótki. Niektóre budowy trwają lata i ze względu na założenia techniczno-organizacyjne nie zawsze możliwe jest wydobycie infrastruktury odłączanej w czasie wymaganym przez u.o. Rozważamy również możliwość nadania statusu odpadu infrastrukturze, dla której została przeprowadzona pełna procedura finansowo-księgowa: "likwidacji środka trwałego".
Odpowiedź:
W mojej ocenie, pozostawienie nieczynnej infrastruktury w ziemi powinno być dopuszczalne, jeżeli z ekspertyz wynika, że nie będzie ona stanowiła zagrożenia dla środowiska. Jednakże w świetle u.o. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych takie działanie jest niedopuszczalne.
Uzasadnienie:
W mojej ocenie, moment zaprzestania eksploatacji fragmentu infrastruktury, np. sieci wodociągowej, oraz moment uruchomienia nowego odcinka sieci (funkcjonującego w miejsce "starego") decyduje o kwalifikacji przedmiotowej infrastruktury jako odpadu, a nie moment wydobycia na powierzchnię zużytej infrastruktury. W świetle u.o. nie ma możliwości odstąpienia od obowiązku zagospodarowania odpadu przez jego wytwórcę. Wytwórcą odpadowej infrastruktury zobowiązanym do zagospodarowania odpadu jest podmiot prowadzący roboty budowlane (zleceniobiorca), chyba że umowa cywilnoprawna stanowi co innego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 zdanie drugie u.o., który wprost stanowi, że wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Jedynie infrastruktura techniczna zawierająca azbest, zlokalizowana pod ziemią, może być w niej pozostawiona, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania wyrobów zawierających azbest oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których były lub są wykorzystywane wyroby zawierające azbest (Dz. U. z 2011 r. Nr 8, poz. 31). Takiej możliwości w stosunku do wyeksploatowanej infrastruktury technicznej w rozumieniu z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) nie ma, jeżeli nie zawiera ona azbestu. Wprawdzie w praktyce wyeksploatowane elementy infrastruktury, np. sieci wodociągowej, często są pozostawiane w ziemi ze względów ekonomicznych, jednakże jest to sprzeczne z obowiązkiem usunięcia odpadów (zużytej infrastruktury), a nieusunięcie wyeksploatowanej infrastruktury jest traktowane jako składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. To stanowisko jest poparte licznymi wyrokami sądów administracyjnych, z których wynika, że odpady infrastruktury znajdującej się w ziemi powinny być wydobyte i zdeponowane na składowisku odpadów, jeśli nie można je poddać odzyskowi. Zatem, infrastruktura techniczna staje się zbędna w momencie wyłączenia jej z eksploatacji, zaś pozostawienie jej w ziemi stanowi pozbycie się odpadu. Ponadto, z orzecznictwie NSA wynika, że dla wykonania obowiązku usunięcia odpadu z miejsca nieprzeznaczonego do składowania i zagospodarowania odpadu nie stanowią przeszkody ani względy finansowe i ekonomiczne, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresata decyzji.
Nawet gdyby w pozwoleniu na budowę było postanowienie o pozostawieniu zużytej infrastruktury (niezawierającej azbestu) w ziemi, to byłaby to decyzja sprzeczna z u.o. i taki zapis nie mógłby skutecznie zwolnić przedsiębiorcy z obowiązku zagospodarowania odpadu, jeżeli powstał on w procesie inwestycyjnym. Wynika to z faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawowymi, które mają charakter lex specialis (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 marca 2009 r., II SA/Sz 54/09, LEX nr 557196).
Jednocześnie istnieją interpretacje organów podatkowych, które odnoszą się rozliczenia kosztów remontów, modernizacji i przebudowy infrastruktury technicznej przy pozostawieniu nieczynnej infrastruktury w ziemi, z uwagi na to że koszt demontażu nieczynnego, np. rurociągu, jest procesem ekonomicznie nieuzasadnionym, a niejednokrotnie wręcz niemożliwym do zrealizowania. Postępowanie takie jest zgodne z pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. II Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie nr 1472 ro P1/423 -134/07/MK oraz interpretacją indywidualną Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., iPPb 5/42357/09-4/Dg.
Pytanie pochodzi z programu Prawo Ochrony Środowiska.