Kodeks urbanistyczno-budowlany: projekt nie jest dopracowany i przemyślany

- Zarówno od strony merytorycznej jak i legislacyjnej, projekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego nie jest mówiąc delikatnie dopracowany i przemyślany - ocenia prof. Tomasz Bąkowski. Ogólna ocena projektu powinna się również odnosić do formalnej strony Kodeksu. W tym względzie lepiej niestety nie jest, wskazuje specjalista z zakresu prawa budowlanego.

Potrzeba zmiany regulacji prawnej dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego jest od kilku lat podnoszona przez praktyków, jak i teoretyków. Ustawa prawo budowlane oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym charakteryzują się pewnymi niedostatkami. Planiści, urbaniści wskazują, że przyczyną obecnego chaosu przestrzennego, który jest diagnozowany w wielu miejscach, są obecnie uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podkreślał prof. Tomasz Bąkowski w czerwcowym wywiadzie. (Ekspert o kodeksie budowlanym: przepisy nie są przyjazne dla inwestorów >>>)

W odpowiedzi na zgłaszane zapotrzebowanie całościowej regulacji i usystematyzowania procesu budowlanego, Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa przystąpiło do prac nad nowym aktem prawnym. Efektem prac resortu jest skierowany 30 września 2016 r. projekt ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany. (projekt dostępny na stronie Rządowego Centrum Legislacji >>>)

Dorian Lesner: Jak Pan Profesor ocenia skierowaną do konsultacji regulację? Czy projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego spełnia Pana oczekiwania? Co należałoby w nim zmienić, o czym projektodawcy zapomnieli?
Tomasz Bąkowski: Jako gorący orędownik kodyfikacji poszczególnych dziedzin prawa administracyjnego kibicuję wszystkim inicjatywom zmierzającym do konsolidacji przepisów normujących daną sferę życia społecznego i gospodarczego. Z tą większą przykrością przychodzi mi formułowanie krytycznych opinii wobec zaprezentowanej przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju wersji Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Generalnie, zarówno od strony merytorycznej jak i legislacyjnej, projekt Kodeksu nie jest – mówiąc delikatnie – dopracowany i przemyślany. Można odnieść wrażenie, że projektodawca oparł kodeks na dwóch, co do zasady istotnych i słusznych, filarach: pierwszy z nich to kształtowanie ładu przestrzennego w interesie publicznym, drugi to przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy. Jednakże w swej determinacji zmarginalizował, a wielu przypadkach zrezygnował z prawnej ochrony interesu indywidualnego i związanego z nim uwzględniania w gospodarowaniu przestrzenią oraz w procesie budowlanym praw właścicieli. Ilustracją tego nich będzie przykładowo przepis art. 379, zgodnie z którym, co do zasady, stroną w postępowaniach dotyczących zgody inwestycyjnej jest wyłącznie inwestor. Warto wyjaśnić, że inwestor nie musi i często nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany. Nie wspomnę już o pominięciu w tym postępowaniu właścicieli nieruchomości przyległych. Projektodawca, skupiając się z kolei na drugim filarze (przeciwdziałaniu rozpraszania zabudowy), zdaje się nie zauważać, że w równej mierze zagrożeniem dla ładu przestrzennego nie jest wyłącznie zjawisko rozpraszania zabudowy, ale i jej nadmierna koncentracja.

Ogólna ocena projektu powinna się również odnosić do formalnej strony Kodeksu. W tym względzie lepiej niestety nie jest. Projekt w wielu miejscach nie spełnia standardów poprawnej legislacji. Zważywszy na znaczenie i funkcje, jakie pełni w systemie prawa regulacja kodeksowa, wypadałoby do zachowania owych standardów pochodzić nawet z większym rygoryzmem niż w przypadku innych aktów normatywnych. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że naruszenie podstawowych zasad przyzwoitej legislacji może nawet pociągnąć za sobą uznanie aktu lub jego części za niezgodny z Konstytucją. Z perspektywy formalnoprawnej głównymi grzechami projektu Kodeksu są: wadliwa struktura aktu, mylne nazewnictwo niektórych jednostek redakcyjnych, brak adekwatności tytułów jednostek redakcyjnych względem zawartych w nich regulacji i odwrotnie błędnego klasyfikowania przepisów do jednostek redakcyjnych (np. sytuowania przepisów materialnych w rozdziałach normujących kwestie proceduralne), stosowanie niewłaściwej terminologii, w tym używanie zwrotów i wyrażań opisowych, a także liczne błędy językowe w tym ortograficzne. Wszystko to prowadzi do wniosku, że tekst projektu Kodeksu nie został poddany wnikliwej korekcie redakcyjnej. Rezultatem braku należytej staranności projektodawcy są poważne trudności w ustaleniu normatywnej treści wielu przepisów. Wskazane naruszenia Zasad Techniki Prawodawczej nie przysparzają bynajmniej powagi omawianemu projektowi.

Jak wpłynie na branżę budowalną i organy administracyjne jego uchwalenie, czy usprawni proces inwestycyjny?
W uzasadnieniu do projektu (które swoją drogą, nie wiele wyjaśniając, nie spełnia warunków uzasadnienia projektu ustawy) wskazuje się, że celami przygotowanych przepisów są m.in. uproszczenie i ułatwienie prawnoadministracyjnego instrumentarium towarzyszącego planowaniu i realizacji inwestycji. W mojej ocenie celu tego nie osiągnie się wprowadzeniem do obrotu prawnego aktów planowania takich jak: studium rozwoju przestrzennego gminy, charakteryzującego się obszerną treścią, planu miejscowego („klasycznego”) oraz: planu miejscowego na wniosek inwestora, planu miejscowego ze zintegrowaną oceną oddziaływania na środowisko, uproszczonego planu miejscowego, planu miejscowego dla obszaru rewitalizacji, planu lokalizującego inwestycję Narodowego Operatora Mieszkaniowego oraz miejscowych przepisów urbanistycznych. Akty te otoczone dodatkowo wieńcem, programów, raportów i strategii, mogą okazać hamulcem rozwoju społecznego i gospodarczego, oczywiście w imię kształtowania ładu przestrzennego.

Czy w treści kodeksu wykorzystano materiały przygotowane przez komisję kodyfikacyjną?
Z lektury projektu wynika, że część idei i rozwiązań wykorzystano. Problem w tym, że fragmentaryczna implementacja bardzo często wywołuje takie same skutki jak wyrwane z kontekstu fragmenty czyjeś wypowiedzi, opinii itp. Tak też jest z wykorzystaniem niektórych propozycji Komisji, które wyłączone z całości projektu przybierają nie zawsze zamierzoną przez pierwotnych autorów postać i wywołują zgoła różne od zamierzonych konsekwencje.

Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie Serwis Budowlany Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów

@page_break@

Jak Pan Profesor ocenia likwidację decyzji o warunkach zabudowy? Czy nie zablokuje to przyszłych inwestycji?
Rzeczywiście projekt Kodeksu nie przewiduje instytucji decyzji o warunkach zabudowy. Jednak nie można kategorycznie stwierdzić, że proponowane regulacje nie przewidują rozwiązań zbliżonych do tej decyzji. Art. 277-281 przewidują możliwość realizacji inwestycji na obszarach nieobjętych planem miejscowym. Jednakże taką realizację obwarowano wieloma wymogami. Jeśli jednak wymogi te zostaną spełnione, to należy przyjąć, że swego rodzaju warunki zabudowy (parametry inwestycji, o których mowa w art. 273), jak można sądzić, bo nie wynika to wprost z przepisów Kodeksu, zostaną określone w tzw. zgodzie inwestycyjnej, którą wydaje co do zasady starosta. Rozwiązanie to niesie ze sobą szereg mankamentów. Z uwagi na charakter mojej wypowiedzi ograniczę się do wskazania dwóch. Po pierwsze, zasada określona w art. 273, zgodnie z którą parametry inwestycji „ustala się, w granicach wskaźników, o których mowa w art. 68 pkt 7 i 8, w sposób zapewniający wkomponowanie tej inwestycji w najbliższe sąsiedztwo w obszarze analizowanym, chyba że potrzeba taka w sposób oczywisty nie wynika z charakteru inwestycji”, może stać się jeszcze większym polem do nadużyć aniżeli krytykowana, w wielu przypadkach słusznie, zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Po drugie, starosta ustalający parametry inwestycji nie jest organem odpowiedzialnym przed mieszkańcami za ład przestrzenny w gminie.

Jak Pan Profesor ocenia instytucję umowy urbanistycznej, uregulowanej w art. 105-111 projektu?
W mojej ocenie idea kontraktu inwestora z gminą jest interesująca i może prowadzić do rozwiązania wielu doskwierających gminie, inwestorom i mieszkańcom problemów. Tylko, że znowu, sposób uregulowania tej instytucji wywołuje wątpliwości. Zgodnie z art. 105 § 1, wójt może zawrzeć z inwestorem umowę urbanistyczną, na mocy której inwestor zobowiązuje się, w przypadku uchwalenia planu miejscowego umożliwiającego realizację inwestycji głównej, do finansowania lub realizacji i nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy inwestycji powiązanych, do których zalicza się budowę lub przebudowę systemu transportowego, infrastruktury technicznej, infrastruktury społecznej, budynków lub lokali mieszkalnych na potrzeby mieszkaniowego zasobu gminy. Umowa taka ma być jest zawierana w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności. Cóż z tego, skoro w myśl 105 § 2, zawarcie umowy urbanistycznej nie powoduje powstania roszczenia inwestora o uchwalenie planu miejscowego. Czyli mamy do czynienia ze stanem, w którym jedna ze stron kontraktu (inwestor) zobowiązuje się do poniesienia znacznych kosztów i realizacji inwestycji, które są warunkiem zgody na realizację zamierzenia strony i takie zobowiązanie (z contrario do art. 105 § 2) powoduje roszczenie gminy o sfinansowanie lub realizację i nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy inwestycji powiązanych. Z drugiej zaś, mimo zawartej umowy w formie aktu notarialnego, inwestor nie ma roszczenia do gminy o uchwalenie planu miejscowego, umożliwiającego mu realizację zamierzonej inwestycji, co nawet jest w pewnym sensie uzasadnione, jednakże projektodawca nie proponuje w zamian, żadnej innej kompensaty na rzecz inwestora z tytułu niewywiązania się przez gminę z zawartych w umowie zobowiązań. Czy w takich sytuacjach będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące konsekwencji niewykonania zobowiązania, być może...

W jakim zakresie Kodeks uwzględnia przepisy dot. warunków technicznych (obecnie zawarte w rozporządzeniu)? Z tego co wiem są tam tylko niektóre kwestie – co z pozostałymi, czy będzie potrzebne dodatkowe uregulowanie? I jakie będą relacje tych aktów?
Projektodawca podzielił materię ujętą obecnie w rozporządzeniach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty i urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Sprawy dotyczące sytuowania obiektów i urządzeń objął przedmiotem kodeksowych unormowań (ks. III dz. III rozdz. 2 „Zasady sytuowania obiektów i urządzeń budowlanych”). Natomiast regulacje dotyczące warunków technicznych mają być unormowane w rozporządzeniach wykonawczych właściwych ministrów. Zabieg ten jest według mnie dyskusyjny. Stopień szczegółowości zasad sytuowania obiektów i urządzeń budowlanych przemawia za pozostawieniem tego typu uregulowań na obecnym podustawowym szczeblu. Nadmierna szczegółowość unormowań kłóci się bowiem z przedmiotem i treścią regulacji kodeksowych.

W art. 2 brak jest definicji działki budowlanej, czyli pojęcia, które obecnie budzi kontrowersje w praktyce oraz w orzecznictwie, a sam Kodeks posługuje się tym pojęciem, np. w art. 298 § 2, a ponadto brak jest definicji zabudowy jednorodzinnej. To są kwestie, z którymi organy stykają się codziennie i ich brak jest na pewno wadą tej regulacji. Jakie jest zdanie Pana Profesora, czy należy wprowadzić do projektu definicje wskazanych pojęć, jakie będę skutki ich niewprowadzenia ?
Muszę się przyznać, że zwykle sceptycznie podchodzę do rozwiązywania problemów legislacyjnych za pomocą definicji ustawowych. W wielu przypadkach, mimo dobrych intencji, wprowadzenie definicji do aktu normatywnego powoduje większe trudności interpretacyjne niż jej brak. Dlatego też obawiam się konsekwencji wejścia w życie katalogu określeń, ujętych (w liczbie 58) w art. 2 projektu Kodeksu. Wśród nich znajdują się bowiem i takie, jak np. ład przestrzenny, których (zresztą tak jak i obecnie) niedookreśloność, tak naprawdę nic nie wyjaśnia. Są tam też definicje, którym można by przedstawiać jeszcze inne zarzuty, ale nie chcę się już więcej pastwić nad tym fragmentem projektu i przejść na ton bardziej zdystansowany. Zatem wracając do pytania, to według mnie brak definicji „działki budowlanej” nie jest jakimś wielkim zaniechaniem zwłaszcza, że dzięki definicji przewidzianej w art. 2 pkt 3 Kodeksu, dowiadujemy się czym jest w rozumieniu kodeksowego projektodawcy „działka gruntu”.

Tomasz Bąkowski - profesor nadzwyczajny, prodziekan ds. studiów stacjonarnych i wieczorowych Wydziału Prawa i Administracji UG w latach 2008-2016, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego, radca prawny w kancelarii „Tomasz Bąkowski Kancelaria Radcy Prawnego”, specjalista z zakresu prawa administracyjnego. W latach 2008-2011 redaktor naczelny Serwisu Samorządowego Wolters Kluwer Polska. Członek Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, członek Rady Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, członek Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w latach 2012-16. Wieloletni wykładowca akademicki. Prowadzi zajęcia z zakresu prawa administracyjnego, gospodarki przestrzennej i legislacji administracyjnej oraz seminaria magisterskie na kierunkach Prawo i Administracja.

Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie Serwis Budowlany Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów