Aby wyrobić sobie opinię na temat ofert konsorcjum China Overseas Engineering Group (COVEC) na budowę autostrady A-2, warto uwzględnić szerszy kontekst. Wybór wykonawcy obiektów autostradowych odbywa się w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Polskie przepisy są tu całkowicie zharmonizowane z unijnymi, w tym z tzw. dyrektywą klasyczną (2004/18/WE). Elementarną zasadą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest zapewnienie warunków uczciwej konkurencji i równe traktowanie wszystkich oferentów.

Efekt ten uzyskuje się wskutek stosowania wobec wszystkich uczestników jednakowych procedur, tak by ich oferty były porównywalne. Istnieją też wystarczające zabezpieczenia chroniące przed nierzetelnymi ofertami, w szczególności obowiązek odrzucenia oferty z uwagi na rażąco niską cenę. Jednocześnie, w przypadku zaoferowania równych warunków wykonania zamówienia należy wybrać ofertę z najniższą ceną. Również tutaj polskie przepisy są zgodne z unijną dyrektywą klasyczną. W konsekwencji procedura udzielania zamówień publicznych zbudowana jest tak, by gwarantować, że zostanie wybrana oferta najlepsza tzn. z porównywalnych najtańsza w wykonaniu.

Polska jako kraj o gospodarce rynkowej zapewnia równe traktowanie wszystkim podmiotom prowadzącym tu działalność gospodarczą. Oznacza to, że na dobrą sprawę podmioty działające w takich samych okolicznościach cieszą się takimi samymi prawami i poddane są takim samym obowiązkom. Tym samym każdy prowadzący działalność w Polsce bez względu na kraj pochodzenia, w toku realizacji zamówienia ma przestrzegać przepisów dotyczących np. norm jakości, ochrony środowiska, zobowiązań podatkowych czy też warunków zatrudnienia pracowników. W wymiarze międzynarodowym gwarancja równego traktowania inwestycji wynika m.in. z bilateralnych umów o współpracy gospodarczej. W szczególności umowa pomiędzy Polską a Chinami nakazuje (z wzajemnością) traktować inwestycje chińskie w Polsce według takich zasad, jakimi cieszą się inwestycje z innych krajów korzystających z klauzuli najwyższego uprzywilejowania.

COVEC uzyskało kontrakt na budowę prawie 50 km autostrady A-2 po wygraniu przetargu do którego stanęło 87 oferentów. W postępowaniu prekwalifikacyjnym uwzględniono ogromny potencjał i doświadczenie potentata w branży budowlanej, jakim są podmioty wchodzące w skład COVEC. Spółki konsorcjum COVEC należą do China Railway Group, której akcje są notowane na giełdzie w Szanghaju i Hongkongu. Spółka ta jest trzecią największą na świecie firmą inżynieryjno-budowlaną oraz największym azjatyckim wykonawcą robót drogowych, przepraw mostowych oraz tuneli. Magazyn Fortune ulokował China Railway Group na 342 miejscu wśród 500 największych firm na świecie (rok 2007). COVEC, wyspecjalizowana spółka zależna od China Railway Group, zrealizowała już wiele znaczących przedsięwzięć infrastrukturalnych, drogowych, kolejowych i sportowych m.in. obiekty dla potrzeb Igrzysk Olimpijskich w Pekinie. To doświadczenie oraz wypracowane innowacyjne technologie, potwierdzone międzynarodowymi referencjami, to naturalne powody, dla których COVEC został zaproszony do udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne na budowę autostrady A2.

Rok 2009 był rokiem szczególnym dla zamówień publicznych na budowę autostrad. Po pierwsze, dostęp do tego rynku został szerzej otwarty dla nowych graczy. GDDKiA zliberalizowała warunki uczestnictwa w przetargach poprzez zmianę w specyfikacjach warunków zamówienia, dopuszczenie do przetargów firm mających dotychczas doświadczenie w zakresie podwykonawstwa oraz złagodzenie wymagań finansowych. Ponadto, rynek robót infrastrukturalnych w Polsce stał się atrakcyjny dla podmiotów dotychczas w nim nie uczestniczących. W konsekwencji rynek ten poszerzył się z 20 do ok. 200 firm. Po drugie, branżę budowlaną dotknęła recesja, co przyniosło spadek cen na materiały i robociznę.

W efekcie, zamówienia na roboty drogowe złożone w 2009 roku przez GDDKiA, według jej własnych szacunków pozwoliły zaoszczędzić 4mld zł w stosunku do planowanych wydatków. I tak, „tradycyjny” wykonawca działający w Polsce od lat wygrał przetarg na budowę odcinka trasy ekspresowej S-8 po złożeniu oferty w wysokości 47% kosztorysu GDDKiA. Podobnie, najlepsza oferta na realizację 2 odcinków autostrady A-4 złożona przez „tradycyjnego” wykonawcę stanowiła 48% kosztorysu GDDKiA. Jednocześnie zwycięzca podkreślił, iż tak konkurencyjne wynagrodzenie nie odbije się na jakości prac a przewaga konkurencyjna została uzyskana dzięki umiejętnemu zarządzaniu posiadanymi zasobami oraz rzetelną kalkulacją ryzyk. Tylko po uwzględnieniu powyższego kontekstu można rozpatrywać ofertę konsorcjum COVEC na budowę autostrady A-2. Ta oferta okazała się najlepsza, gdyż przy zachowaniu nie gorszych parametrów wykonania robót, COVEC zaoferował wynagrodzenie najniższe. Mógł to zrobić dlatego m. in. że: (i) ze względu na swój potencjał jest w stanie zapewnić skondensowany mechanizm zakupów pozwalający uniknąć wahań cen dla materiałów budowlanych, (ii) finansowanie przedsięwzięcia odbędzie się ze środków własnych bez konieczności zaciągania kredytów, a zatem bez kosztów finansowych, (iii) oszczędności przyniesie wykorzystanie doświadczenia w zakresie organizacji pracy i procesu realizacji projektów, (iv) będzie w stanie obniżyć część kosztów osobowych, wskutek skorzystania w pewnym stopniu z ekspertów z Chin, których oczekiwania płacowe zwłaszcza kadry zarządzającej są niższe niż wśród europejskich wykonawców, (v) ufając własnym umiejętnościom zdecydował się zminimalizować ryzyko kar umownych z tytułu nieterminowego wykonania prac, (vi) potrafił wykorzystać efekty synergii z góry zakładając, iż uzyska zamówienie na dwa odcinki autostrady, (vii) z uwagi na światowy kryzys gospodarczy przyjął, że marża uzyskana z tytułu realizacji tego projektu będzie niższa niż dotychczas.

Andrzej Tokaj, adwokat, partner zarządzający Kancelarii Magnusson w Polsce