(ERRS/2015/1)(2016/C 97/01)
(Dz.U.UE C z dnia 12 marca 2016 r.)
RADA GENERALNA EUROPEJSKIEJ RADY DS. RYZYKA SYSTEMOWEGO,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 1 , w szczególności jego art. 3 ust. 2 lit. b), d) i f) oraz art. 16-18,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającą dyrektywę 2002/87/WE i uchylającą dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE 2 , w szczególności jej art. 138 i art. 139,
uwzględniając decyzję Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2011/1 z dnia 20 stycznia 2011 r. ustanawiającą regulamin Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 3 , w szczególności art. 15 ust. 3 lit. e) oraz art. 18-20,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Procykliczne spotęgowanie wstrząsów finansowych dla gospodarki realnej poprzez system bankowy i rynki finansowe było jednym z najbardziej destabilizujących elementów globalnego kryzysu finansowego. Pogorszenie koniunktury gospodarczej następujące po okresie nadmiernego wzrostu akcji kredytowej może prowadzić do znacznych strat w sektorze bankowym i spowodować efekt błędnego koła. W takiej sytuacji środki stosowane przez instytucje kredytowe w celu wzmocnienia ich bilansów mogą prowadzić do ograniczenia podaży kredytów do gospodarki realnej, potęgując pogorszenie koniunktury gospodarczej i jeszcze bardziej osłabiając bilanse instytucji kredytowych.
(2) Bufor antycykliczny ma za zadanie przeciwdziałanie tej procyklicznej dynamice poprzez zwiększanie odporności sektora bankowego. Zasady nakładające obowiązek utrzymywania buforów antycyklicznych tworzą część nowych globalnych norm regulacyjnych dotyczących adekwatności kapitału bankowego (pakiet Bazylea III) stworzonych przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego w grudniu 2010 r. i wdrożonych przez Unię na mocy dyrektywy 2013/36/UE. Podwyższając wskaźnik bufora antycyklicznego, wyznaczone organy lub podmioty publiczne mogą nałożyć na sektor bankowy obowiązek gromadzenia dodatkowego kapitału w okresach zwiększającego się ryzyka ogólnosystemowego wynikającego z nadmiernego wzrostu akcji kredytowej. W przypadku zmaterializowania się takiego ryzyka organy mogą ustalić wskaźnik bufora antycyklicznego na niższym poziomie i pozwolić, by ten bufor dodatkowego kapitału posłużył do zabsorbowania nieoczekiwanych strat. Pozwala to sektorowi bankowemu na dalsze oferowanie kredytów gospodarce realnej oraz na pozostawanie w zgodności z wymogami dotyczącymi kapitału regulacyjnego.
(3) Transgraniczne udzielanie kredytów nadaje buforowi antycyklicznemu wymiar międzynarodowy. Straty mogą wynikać z ekspozycji krajowych sektorów bankowych państw członkowskich wobec państw trzecich. Straty takie mogłyby być znaczne, gdyby państwo trzecie, wobec którego krajowy sektor bankowy państwa członkowskiego ma istotne ekspozycje, weszło w okres pogorszenia koniunktury gospodarczej następujący po okresie nadmiernego wzrostu akcji kredytowej.
(4) Pakiet Bazylea III dotyczący bufora antycyklicznego został zaprojektowany tak, aby uwzględnić ten wymiar międzynarodowy. W szczególności, zgodnie z pakietem, poszczególne jurysdykcje powinny wzajemnie uznawać swoje wskaźniki bufora antycyklicznego. W przypadku podniesienia wskaźnika bufora antycyklicznego przez jedną jurysdykcję w celu ochrony jej krajowego sektora bankowego przed nadmiernym wzrostem akcji kredytowej organy w pozostałych jurysdykcjach powinny zastosować taki sam wskaźnik bufora antycyklicznego w stosunku do ekspozycji ich banków krajowych wobec takiego państwa. Zgodnie z pakietem banki obliczają swoje wymogi dotyczące bufora na podstawie lokalizacji geograficznej swoich ekspozycji. W pakiecie Bazylea III przewidziano obowiązkową wzajemność pomiędzy jurysdykcjami w zakresie wskaźników bufora antycyklicznego nieprzekraczających 2,5 %, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych. Taka wzajemność pomiędzy jurysdykcjami, jeśli byłaby stosowana w sposób jednolity, pomogłaby ochronić sektor bankowy w jednej jurysdykcji przed ryzykiem związanym z nadmiernym wzrostem akcji kredytowej w innych jurysdykcjach.
(5) Jako że normy Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego nie są prawnie wiążące, bufor antycykliczny może nie być wdrożony w ten sam sposób przez różne jurysdykcje na świecie. Mogą one opóźniać jego wdrożenie lub nie wdrożyć go wcale. W Unii sposób, w jaki wyznaczone organy zobowiązane są ustalać wskaźniki bufora antycyklicznego dla ekspozycji krajowych regulowany jest przez art. 136 dyrektywy 2013/36/UE. Dalsze wytyczne dotyczące ustalania wskaźników bufora antycyklicznego dla ekspozycji krajowych, zgodnie z wymogiem art. 135 dyrektywy 2013/36/UE, są zawarte z zaleceniu Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2014/1 4 . W Unii funkcjonują zatem wspólne ramy prawne mające na celu przeciwdziałanie tendencji do niepodejmowania działań, a od 2016 r. ustalanie wskaźników bufora antycyklicznego dla ekspozycji krajowych z częstotliwością kwartalną będzie obowiązkowe. Istnieje jednak niepewność co do tego czy, oraz w jakim zakresie, państwa trzecie niebędące członkami Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego będą wdrażać bufor antycykliczny.
(6) Wyznaczone organy są prawnie umocowane do ochrony krajowych sektorów bankowych przed ryzykiem wynikającym z nadmiernego wzrostu akcji kredytowej w państwach trzecich. W szczególności, zgodnie z art. 139 dyrektywy 2013/36/UE, w określonych okolicznościach wyznaczone organy mogą ustalić wskaźnik bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państwa trzeciego, który musi być stosowany przez instytucje działające na podstawie zezwolenia udzielonego w danym państwie w celu obliczania bufora antycyklicznego specyficznego dla tych instytucji. Wyznaczony organ może podejmować działania w sytuacjach, w których wskaźnik bufora antycyklicznego nie został ustalony i opublikowany przez odpowiedni organ państwa trzeciego dla tego państwa trzeciego, lub gdy uważa, że wskaźnik bufora antycyklicznego ustalony przez odpowiedni organ państwa trzeciego dla tego państwa trzeciego nie jest wystarczający dla ochrony krajowych sektorów bankowych państw członkowskich przed potencjalnymi stratami związanymi z nadmiernym wzrostem akcji kredytowej w danym państwie trzecim.
(7) Ustalanie wskaźników bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państw trzecich może, jeżeli jest dokonywane w sposób nieskoordynowany, skutkować różnymi wymogami kapitałowymi wewnątrz Unii dla ekspozycji wobec tego samego państwa trzeciego oraz tych samych ryzyk. Analizując zmiany zachodzące w państwie trzecim, wyznaczone organy mogą dojść do różnych wniosków w zakresie tego, czy wzrost akcji kredytowej w tym państwie jest nadmierny i czy jest on źródłem ryzyka dla ich krajowych systemów bankowych, któremu należy przeciwdziałać. Nawet jeśli wynik oceny ryzyka dokonanej przez wyznaczone organy będzie taki sam, mogą one dojść do różnych wniosków dotyczących odpowiedniego poziomu wskaźnika bufora antycyklicznego, jaki jest konieczny do przeciwdziałania temu ryzyku.
(8) Uznawanie wskaźników bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państw trzecich może, jeżeli ma charakter nieskoordynowany, skutkować także różnymi wymogami kapitałowymi w ramach Unii. Uznawanie wskaźników bufora antycyklicznego ustalonych przez inne wyznaczone organy lub przez odpowiednie organy państwa trzeciego jest wymagane przez prawo Unii dla wskaźników na poziomie nieprzekraczającym 2,5 %, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych w latach 2016-2019, zgodnie z art. 160 dyrektywy 2013/36/UE. Chociaż, zgodnie z zaleceniem ERRS/2014/1, wyznaczone organy powinny co do zasady uznawać wskaźniki bufora antycyklicznego przekraczające obowiązkowy poziom, ma to zastosowanie jedynie do wskaźników bufora antycyklicznego ustalonych przez wyznaczone organy w innych jurysdykcjach w Unii, a nie do tych ustalonych przez odpowiednie organy państw trzecich dla państw trzecich. Oznacza to, że uznawanie w Unii wskaźników bufora antycyklicznego ustalonych przez odpowiednie organy państw trzecich może się różnić w zależności od jurysdykcji. W szczególności przed 2019 r. niektóre wyznaczone organy mogą podjąć decyzję o zastosowaniu przepisów przejściowych, podczas gdy inne wyznaczone organy mogą odstąpić od ich stosowania. Ponadto począwszy od 2019 r. niektóre wyznaczone organy mogą podjąć decyzję o dobrowolnym uznawaniu wskaźników bufora antycyklicznego przekraczających 2,5 %, podczas gdy inne mogą się na to nie zdecydować.
(9) Różne wymogi kapitałowe w Unii w odniesieniu do ekspozycji wobec tego samego państwa trzeciego oraz tych samych ryzyk byłyby w typowej sytuacji niepożądane, jako że podważałyby równe warunki działania w Unii oraz umożliwiały arbitraż regulacyjny. Instytucje kredytowe w jurysdykcjach Unii, w których poziom wskaźnika bufora antycyklicznego mający zastosowanie do danego państwa trzeciego jest niższy, niż ten mający zastosowanie w pozostałych jurysdykcjach Unii, miałyby motywację do zdobycia udziału w rynku poprzez zwiększenie liczby udzielanych kredytów na rzecz tego państwa trzeciego. Takie zwiększenie aktywności kredytowej mogłoby doprowadzić do znacznych, skoncentrowanych ekspozycji instytucji kredytowych w danej jurysdykcji wobec danego państwa trzeciego. Ostatecznie takie nierówne warunki działania oraz wynikająca z nich zachęta do arbitrażu regulacyjnego mogłyby zagrozić stabilności finansowej w Unii.
(10) Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) ma do odegrania rolę w zapewnianiu, aby w typowej sytuacji w odniesieniu do danego państwa trzeciego w całej Unii obowiązywały te same wskaźniki bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państw trzecich. ERRS ma wyraźne uprawnienie do zapewniania spójności w tym zakresie wynikające z art. 139 ust. 3 dyrektywy 2013/36/UE. ERRS uważa, że najlepszym sposobem na wykonywanie tego uprawnienia jest promowanie spójnego podejścia w całej Unii do uznawania i ustalania wskaźników bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państw trzecich.
(11) Niniejsze zalecenie ma na celu zapewnienie, aby w typowej sytuacji wobec danego państwa trzeciego w całej Unii miał zastosowanie ten sam wskaźnik bufora antycyklicznego. Dotyczy ono: a) uznawania przez wyznaczone organy wskaźnika bufora antycyklicznego ustalonego przez odpowiedni organ państwa trzeciego dla tego państwa trzeciego; b) ustalania przez wyznaczone organy wskaźnika bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państwa trzeciego; c) ustalania przez wyznaczone organy wskaźnika bufora antycyklicznego na niższym poziomie, w przypadku gdy ryzyka w danym państwie trzecim ulegną zmniejszeniu lub zmaterializowaniu; oraz d) informowania przez wyznaczone organy o wskaźniku bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państwa trzeciego.
(12) Zalecenie A ma na celu zapewnienie uznawania w typowej sytuacji przez wyznaczone organy tego samego wskaźnika bufora antycyklicznego wyznaczonego przez dany organ państwa trzeciego dla tego państwa trzeciego. Aby to osiągnąć, zalecenie to opiera się na określonym w prawie Unii wymogu pełnego uznawania wskaźników bufora antycyklicznego na poziomie nieprzekraczającym 2,5 %, przy uwzględnieniu ustaleń przejściowych. Zaleca się, aby wyznaczone organy koordynowały za pośrednictwem ERRS uznawanie przez siebie wskaźników bufora antycyklicznego ustalonych na poziomie przekraczającym 2,5 %. W takim przypadku ERRS wyda zalecenie w celu udzielenia wyznaczonym organom wytycznych dotyczących tego, czy, oraz w jakim stopniu, wyższy wskaźnik bufora antycyklicznego ustalony przez państwo trzecie powinien być uznawany. Podczas gdy ustalanie wskaźników bufora antycyklicznego przez państwa trzecie będące członkami Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego będzie monitorowane przez Sekretariat ERRS, wyznaczone organy powinny informować ERRS, w przypadku gdy państwo trzecie niebędące członkiem Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego ustali wskaźnik bufora antycyklicznego na poziomie przekraczającym 2,5 %. Ponadto zaleca się, aby wyznaczone organy powiadamiały ERRS, gdy nie są pewne, czy dany środek przyjęty przez państwo trzecie powinien być uznawany zgodnie z dyrektywą 2013/36/UE jako bufor antycykliczny. W takich przypadkach ERRS wyda zalecenie w celu zapewnienia wytycznych.
(13) Zalecenie B ma na celu zapewnienie, aby wyznaczone organy, wykonując uprawnienia do ustalania wskaźnika bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec danego państwa trzeciego, ustalały ten wskaźnik na tym samym poziomie. Zachęca się wyznaczone organy to wykonywania przysługujących im uprawnień wynikających z art. 139 dyrektywy 2013/36/UE. W szczególności wyznaczone organy powinny ustalić, wobec których państw trzecich ich system bankowy ma istotne ekspozycje. Ponadto powinny one monitorować zmiany zachodzące w tych państwach trzecich pod kątem oznak nadmiernego wzrostu akcji kredytowej. W przypadku zauważenia przez wyznaczone organy takich oznak w jednym z monitorowanych przez nie państw trzecich oraz w przypadku uznania przez nie konieczności ustalenia wskaźnika bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec tego państwa trzeciego powinny one poinformować o tym ERRS. W przypadku uznania przez ERRS, że działania neutralizujące powinny być skoordynowane w całej Unii, wyda ona zalecenie wyznaczonym organom w sprawie ustalenia odpowiedniego wskaźnika bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec danego państwa trzeciego.
(14) Zalecenie C ma na celu zapewnienie, aby w sytuacjach, gdy ustalenie wskaźnika bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec danego państwa trzeciego na niższym poziomie jest uzasadnione z uwagi na fakt, że ryzyka uległy zmniejszeniu lub zmaterializowaniu, w całej Unii zastosowanie miał ten sam niższy wskaźnik bufora antycyklicznego. W tym celu zaleca się, aby wyznaczone organy, ustalając wskaźnik bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec danego państwa trzeciego na niższym poziomie, podążały tą samą drogą jak wówczas, gdy wskaźnik bufora antycyklicznego był podwyższany. Oznacza to, że jeżeli wyznaczone organy uznały lub ustaliły wskaźnik bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państwa trzeciego zgodnie z zaleceniem ERRS, powinny one współpracować z ERRS w celu ustalenia odpowiedniego poziomu wskaźnika bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec tego państwa trzeciego, gdy ustali ono wskaźnik bufora antycyklicznego na niższym poziomie. W takim przypadku ERRS przyjmie zalecenie w celu zapewnienia wyznaczonym organom wytycznych dotyczących odpowiedniego wskaźnika bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec danego państwa trzeciego. Podczas gdy ustalanie wskaźników bufora antycyklicznego przez państwa trzecie będące członkami Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego będzie monitorowane przez ERRS, wyznaczone organy powinny informować ERRS, w przypadku gdy państwo trzecie niebędące członkiem Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego ustali wskaźnik bufora antycyklicznego na niższym poziomie. Zaleca się ponadto, aby, w przypadku gdy w następstwie zalecenia ERRS wyznaczone organy uznały lub ustaliły wskaźnik bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państwa trzeciego, powiadamiały one ERRS w przypadku uznania przez nie, że ryzyka w tym państwie trzecim uległy ograniczeniu lub ulegają materializacji.
(15) Zalecenie D ma na celu zapewnienie, aby informacje o decyzjach w sprawie wskaźników bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państw trzecich były w jasny sposób komunikowane w Unii. Powinno to pomóc sprostać oczekiwaniom społecznym, zapewnić możliwość koordynacji działań pomiędzy wyznaczonymi organami, a także większą wiarygodność, rozliczalność i skuteczność polityki makroostrożnościowej. Aby to osiągnąć, wyznaczone organy powinny stosować w stosunku do procesu uznawania, ustalania i obniżania wskaźników bufora antycyklicznego dla ekspozycji wobec państw trzecich zasadę określoną w zaleceniu ERRS/2014/1 w odniesieniu do informowania o wskaźnikach bufora antycyklicznego dla ekspozycji krajowych.
(16) Zgodnie z art. 136 dyrektywy 2013/36/UE każde państwo członkowskie ma obowiązek wyznaczyć organ lub podmiot publiczny odpowiedzialny za ustalanie i uznawanie wskaźników bufora antycyklicznego. Ponadto, na podstawie rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 5 , szczególne zadania nałożone są na Europejski Bank Centralny (EBC). W szczególności EBC może nakładać wyższe wymogi dotyczące buforów antycyklicznych niż te nałożone przez wyznaczone organy krajowe uczestniczące w Jednolitym Mechanizmie Nadzorczym oraz ma wszelkie uprawnienia oraz obowiązki, jakie na podstawie odpowiednich przepisów unijnych mają wyznaczone organy. Wyłącznie z tego względu EBC uznaje się za wyznaczony organ.
(17) Zalecenia ERRS są publikowane po poinformowaniu Rady przez Radę Generalną o takim zamiarze i umożliwieniu Radzie zajęcia stanowiska w tym zakresie,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
