Sprawozdanie specjalne nr 5/2004 na temat pomocy w ramach Phare, mającej na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi, wraz z odpowiedziami Komisji.

SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 5/2004

na temat pomocy w ramach Phare, mającej na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi wraz z odpowiedziami Komisji

(zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)

(2005/C 15/01)

(Dz.U.UE C z dnia 20 stycznia 2005 r.)

LISTA SKRÓTÓW

CBC współpraca transgraniczna (ang. Cross Border Co-operation)

CSF ramy wsparcia wspólnotowego (Community Support Framework)

EFOGR Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej

EDIS Rozszerzony Zdecentralizowany System Wdrażania (ang. Extended Decentralised Implementation System)

EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

ESC spójność gospodarcza i społeczna

EFS Europejski Fundusz Społeczny

ISPA Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej

NPR Narodowy Plan Rozwoju

PHARE główny instrument przedakcesyjny

WNPR Wstępny Narodowy Plan Rozwoju

PPF wsparcie dla przygotowania projektów (ang. Project Preparation Facility)

Sapard Przedakcesyjny instrument wsparcia na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich

SPD Jednolity Dokument Programowy

SPP Specjalny Program Przygotowawczy

STRESZCZENIE

I. W trakcie kontroli Trybunał ocenił skuteczność pomocy dostarczanej w ramach Phare, pierwszego z trzech instrumentów przedakcesyjnych, które zostały wprowadzone przez Komisję, aby przygotować kraje kandydujące do zarządzania dwoma głównymi funduszami strukturalnymi: Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Europejskim Funduszem Społecznym (EFS). Kontrola obejmowała okres od 1998 r., czyli od momentu, kiedy Phare został przeorientowany, aby skupiał się na przystąpieniu do UE do roku 2002. W trakcie kontroli szczególną uwagę skierowano na Specjalny Program Przygotowawczy (SPP) z 1998 r. oraz programy spójności gospodarczej i społecznej, które zostały uruchomione w 2000 r. Pomoc krajom kandydującym w przygotowaniu się do zarządzania funduszami strukturalnymi nabierała dla Komisji coraz większego znaczenia, gdyż chciała ona zapewnić, że dane kraje będą w stanie w pełni wykorzystać znaczne środki dostępne po przystąpieniu do UE.

Ogólne podejście polegające na wykorzystaniu Phare w celu przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi

II. Ponieważ nie wprowadzono żadnego nowego instrumentu przygotowującego kraje kandydujące do zarządzania EFRR i EFS, miały one trudności z poznaniem procedur obowiązujących w zakresie funduszy strukturalnych (patrz: pkt 16-17). Ponadto podejście, którego Komisja wymagała początkowo od krajów kandydujących w przygotowywaniu programów EFS, różniło się od podejścia stosowanego w zakresie funduszy strukturalnych (patrz: pkt 18-24). Nie wszystkie regiony kwalifikujące się do pomocy z funduszy strukturalnych zdobyły doświadczenie w zarządzaniu programami EFS przed przystąpieniem do UE, a struktury wdrażania Phare nie były podobne do struktur funduszy strukturalnych. Ponadto skuteczność programów EFS ucierpiała na tym, że zmierzały one do osiągnięcia efektu spójności, co nie zawsze było zbieżne z celami przygotowania do zarządzania funduszami strukturalnymi (patrz: pkt 27).

Procedury Phare

III. Komisja chciała, aby kraje kandydujące nauczyły się zarządzać tymi programami w oparciu jedynie o kontrole ex post przeprowadzane przez Komisję, tak jak w przypadku zarządzania funduszami strukturalnymi, jednakże Rozszerzony Zdecentralizowany System Wdrażania (EDIS), który miał to podejście umożliwiać, nie został wprowadzony przed rozszerzeniem UE (patrz: pkt 30-32). Opóźnienia powstałe przy wprowadzaniu systemu kontroli ex post utrudniły również wykorzystanie systemów dotacji, głównego mechanizmu służącego do wdrażania funduszy strukturalnych (patrz: pkt 33). We wdrażaniu programowania wieloletniego - dodatkowej procedury zastosowanej w ramach funduszy strukturalnych - nastąpił jedynie niewielki postęp (patrz: pkt 34-35).

Środki przeznaczone na programy i realizacja programów przygotowujących do zarządzania funduszami strukturalnymi

IV. Chociaż ogółem około 35 % Phare zostało przeznaczone na programy EFS, większość krajów przeznaczyła nieco mniej niż założone kwoty, głównie z powodu niewystarczającej zdolności do ich wykorzystania oraz konkurencyjnych priorytetów (patrz: pkt 39-41). Dlatego kraje kandydujące miały trudności z opracowaniem programów i nie przeznaczyły odpowiednich środków na przygotowanie przyszłych projektów w ramach EFS i funduszy strukturalnych (patrz: pkt 43-45). Doświadczyły również poważnych trudności w zakontraktowaniu środków przed wyznaczonym terminem (patrz: punkty 46-52). Problemy z wykorzystaniem środków odzwierciedlały brak doświadczenia i niewystarczający rozwój instytucjonalny urzędów odpowiedzialnych za zarządzanie programami EFS (patrz: pkt 54-55).

Skutki projektów rozwoju instytucjonalnego dla przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi

V. Niewystarczający rozwój instytucjonalny, jak również brak pewności, które organy zostaną w przyszłości organami zarządzającymi i płatniczymi, zmniejszyły efekt projektów w zakresie rozwoju instytucjonalnego (patrz: pkt 58-59). Opóźnienia w zakładaniu regionalnych organów w niektórych krajach oraz zmiany w zakresie przewidzianej funkcji organów regionalnych w zarządzaniu funduszami strukturalnymi utrudniły rozwój instytucjonalny na poziomie regionalnym (patrz: pkt 60-62).

Wniosek ogólny

VI. Chociaż Komisji należą się wyrazy uznania z tytułu rozpoczęcia już w 1998 r. programu Phare, mającego na celu pomoc krajom kandydującym w przygotowaniu się do zarządzania funduszami strukturalnymi, w momencie rozszerzenia UE Phare miał dużo mniejszy wpływ na przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania EFRR i EFS, niż wynikało to z założeń Komisji zawartych zwłaszcza w Przeglądzie Phare 2000 (patrz: pkt 67). Częściowo było to spowodowane brakiem doświadczenia i dostatecznego rozwoju instytucjonalnego odpowiednich władz w krajach kandydujących. Nie udało się zaradzić tym problemom w wyznaczonym terminie.

Zalecenia

VII. Istnieje duża potrzeba wsparcia rozwoju instytucjonalnego w zakresie zarządzania funduszami strukturalnymi po rozszerzeniu UE (patrz: pkt 68). Znaczne środki powinny zostać przeznaczone na kontrole ex post działań prowadzonych w ramach funduszy strukturalnych w nowych Państwach Członkowskich (patrz: pkt 69). Należy wprowadzić jasną strategię określającą różne działania, które należy podjąć, aby przygotować obecne i przyszłe Państwa Członkowskie do zarządzania funduszami strukturalnymi (patrz: pkt 70). Komisja powinna zwiększyć starania, aby przybliżyć program Phare do funduszy strukturalnych, przyznając przyszłym organom zarządzającym status jednostki wdrażającej Phare, zapewniając im pomoc, tak aby mogły wdrażać program Phare w ramach systemu kontroli ex post oraz wprowadzając wieloletnie planowanie w oparciu o Narodowe Plany Rozwoju (patrz: pkt 71).

WSTĘP

Pomoc w ramach Phare, mająca na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi

1. Kluczowym zagadnieniem, przed jakim stoi Unia Europejska w kontekście rozszerzenia w 2004 roku, jest ogromne zróżnicowanie wysokości średnich dochodów uzyskiwanych w obecnych Państwach Członkowskich i w nowych Państwach Członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej⁽¹⁾. Podczas gdy 22 % ludności obecnej Unii żyje w regionach, w których produkt krajowy brutto na mieszkańca kształtuje się poniżej 75 % średniej, po rozszerzeniu 93 % ludności nowych Państw Członkowskich będzie zamieszkiwało regiony, w których produkt krajowy brutto na mieszkańca wynosi poniżej 75 % średniej w rozszerzonej Unii Europejskiej. Aby możliwe było przezwyciężenie owych dysproporcji, prawie wszystkie regiony nowych Państw Członkowskich będą uprawnione do otrzymania wsparcia jako regiony "Celu 1"⁽²⁾ z trzech głównych funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR - Sekcja Orientacji)⁽³⁾. Dodatkowo wszystkie te kraje będą kwalifikowały się do uzyskania pomocy z Funduszu Spójności⁽⁴⁾.

2. Na okres od 2004 do 2006 roku na wsparcie Celu 1 w ramach funduszy strukturalnych przyznano tym krajom w przybliżeniu 13 178 mln euro, a także kolejne 7 523 mln euro w ramach Funduszu Spójności. Jednak aby nowe Państwa Członkowskie mogły odnieść korzyści z tego finansowania, muszą być w stanie określić, przygotować i wdrożyć priorytetowe programy i projekty w wyznaczonych terminach.

3. W marcu 1997 roku Komisja zaproponowała zmianę ukierunkowania programu Phare, aby skoncentrować go w pełni na przygotowaniu krajów kandydujących do przystąpienia do Unii Europejskiej⁽⁵⁾⁽⁶⁾. Dlatego też budżet Phare (w przybliżeniu 1 500 mln euro rocznie) miał być przeznaczony zasadniczo na rozwój instytucjonalny (30 %) oraz wsparcie inwestycji (70 %). Jeśli chodzi o rozwój instytucjonalny, wśród konkretnych obszarów, na których Komisja zdecydowała się skoncentrować finansowanie, znalazł się rozwój regionalny. Stwierdziła, że "istnieje potrzeba jak najszybszego zapoznania [krajów] z celami i procedurami funduszy strukturalnych. Jest to najlepszy sposób zagwarantowania, że kraje te będą później w stanie zastosować zasady rządzące funduszami strukturalnymi i rozdysponować pierwsze wypłaty z tych funduszy⁽⁷⁾".

4. W związku z powyższym "Specjalny Program Przygotowawczy na rzecz przygotowania krajów kandydujących do polityki strukturalnej UE" (SPP), obejmujący każdy kraj kandydujący, został sfinansowany z programu Phare na rok 1998 na całkowitą kwotę wynoszącą 60 mln euro. Program zapewnił środki na rozwój instytucjonalny oraz niewielkie pilotażowe projekty inwestycyjne w rodzaju projektów finansowanych z funduszy strukturalnych, aby zapewnić krajom kandydującym doświadczenie operacyjne we wdrażaniu procedur Celu 1.

5. Na pilny charakter przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi zwrócono uwagę w berlińskich ramach finansowych z marca 1999 roku, które przewidywały możliwość przystąpienia sześciu nowych krajów (Republika Czeska, Estonia, Węgry, Polska, Słowenia wraz z Cyprem) do Unii Europejskiej już w 2002 roku⁽⁸⁾.

6. W 2000 roku utworzono dwa nowe instrumenty przedakcesyjne. Cele i procedury ISPA⁽⁹⁾ (budżet roczny: 1 000 mln euro) były zbliżone do Funduszu Spójności. Sapard⁽¹⁰⁾ (budżet roczny: 500 mln euro) miał na celu wsparcie wdrażania dorobku wspólnotowego w obszarze wspólnej polityki rolnej oraz rozwiązywania problemów priorytetowych i szczególnych w zakresie zrównoważonego dostosowania sektora rolnictwa i obszarów wiejskich, a także - zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Sapard - został wdrożony z pewnymi podobieństwami do funduszy strukturalnych i EFOGR (patrz: pkt 17). Choć EFRR i EFS były odpowiednio około trzy i dwa razy większe niż fundusz strukturalny EFOGR⁽¹¹⁾, nie ustanowiono żadnych nowych instrumentów związanych z tymi dwoma funduszami.

7. Zamiast tego w nowych Wytycznych Phare na lata 2000-2006 przewidziano ustanowienie w każdym kraju programów inwestycyjnych spójności gospodarczej i społecznej (ESC), które miałyby być finansowane z programu Phare⁽¹²⁾. Programy ESC byłyby wdrażane za pomocą działań zbliżonych do finansowanych przez te dwa fundusze strukturalne, w obszarze inwestycji sektora produkcyjnego, rozwoju zasobów ludzkich oraz infrastruktury związanej z przedsiębiorczością. Programy te stanowiłyby jeden z dwóch obszarów objętych w 70 % finansowaniem ze środków Phare przyznanych na inwestycje⁽¹³⁾. Wytyczne określiły również, że działania Phare dotyczące rozwoju instytucjonalnego (pozostałe 30 % środków Phare) przede wszystkim odzwierciedlałyby wagę programów ESC poprzez zajęcie się słabościami organów administracji na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym, których obowiązki dotyczyły przedmiotowego obszaru⁽¹⁴⁾.

8. Oprócz wspomnianych Wytycznych w październiku 2000 roku opublikowano przeprowadzony przez Komisję przegląd programu Phare zatytułowany "Przegląd Phare 2000: Wzmocnienie przygotowań do członkostwa"⁽¹⁵⁾. W przeglądzie wysnuto wniosek, że działanie określone jako "Przejście na fundusze strukturalne" stanowiło jedno z dwóch wyzwań dla Phare, którymi Komisja musi zająć się w latach 2000-2006. W tym obszarze wyznaczono dla programu Phare dwa następujące cele:

a) "przygotowanie do wdrożenia funduszy strukturalnych w krajach kandydujących przez stworzenie niezbędnych struktur administracyjnych i budżetowych"; oraz

b) "umożliwienie tym krajom skorzystania z pierwszej generacji zintegrowanych programów rozwoju regionalnego typu (fundusz strukturalny) Celu 1, przyczyniających się do ich spójności gospodarczej i społecznej.".

9. W przeglądzie podkreślono wagę przygotowania do funduszy strukturalnych: "Phare może nie tylko pomóc krajom kandydującym zająć się szerszymi dysproporcjami rozwojowymi, jakie istnieją między nimi a obecnymi Państwami Członkowskimi, lecz również zapoznać je ze strukturami i procedurami, jakie będą im potrzebne, jeśli mają korzystać z funduszy strukturalnych w sposób sprawny i skuteczny po przystąpieniu do UE". Rzeczywiście, z uwagi na bardzo ograniczony wpływ na spójność, jaki osiągnąć mogą programy Phare ESC w porównaniu z funduszami strukturalnymi z powodu znacznie mniejszych budżetów, w wewnętrznych wytycznych dotyczących programowania, ustanowionych w 2000 roku przez Dyrekcję Generalną ds. Rozszerzenia dla programów ESC 2001, stwierdzono, że: "konieczne jest wyjaśnienie pożądanego wpływu na spójność gospodarczą i społeczną, jak również pomoc w przygotowaniu struktur i strategii niezbędnych do wdrożenia funduszy strukturalnych po przystąpieniu do UE. Możemy oczekiwać jedynie niewielkiego wpływu w zakresie zmniejszenia ogólnych dysproporcji rozwojowych".

10. Główne zmiany przewidziane w Przeglądzie, odnoszące się do celu "przejścia na fundusze strukturalne", były następujące:

a) stopniowe wzmocnienie podejść i procedur funduszy strukturalnych w zakresie wsparcia z Phare ESC;

b) przesunięcie krajowych programów Phare w stronę programowania wieloletniego na podstawie zróżnicowanej dla całego wsparcia, w tym rozwoju instytucjonalnego;

c) większa decentralizacja służąca zapoznaniu krajów kandydujących z zasadami wspólnej odpowiedzialności, które leżą u podstaw wdrażania funduszy strukturalnych;

d) wzmocnienie pomocy, wraz z wysiłkami podejmowanymi przez kraje kandydujące, dla jednostek wdrażających (tzn. instytucji zarządzających w rozumieniu art. 34 rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych) zaakceptowanych przez kraj kandydujący oraz Komisję w pełnej zgodności z rozporządzeniem finansowym.

Celem było zaangażowanie około 35 % krajowych programów narodowych we wsparcie inwestycyjne dla ESC.

Kontrola Trybunału

11. Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał była ocena, jak skuteczny był program Phare w przygotowaniu krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi. W tym celu Trybunał:

a) zbadał zakres, w jakim ogólne podejście stosowane przez Komisję zapewniło skuteczną podstawę do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi (patrz: pkt 15-28);

b) zbadał, w jakim zakresie Phare zapewnił odpowiednie przygotowanie do struktur i procedur funduszy strukturalnych (patrz: pkt 29-36);

c) zbadał, czy finansowanie Phare zostało przyznane zgodnie z założeniami i w jakim zakresie było sprawnie wykorzystywane (patrz: pkt 37-55);

d) zbadał skuteczność projektów rozwoju instytucjonalnego w realizowaniu ich celu, którym było przygotowania krajów beneficjentów do zarządzania funduszami strukturalnymi (patrz: pkt 56-62).

12. Trybunał wybrał niniejszą kontrolę ze względu na fakt, iż Komisja od 1997 r. przywiązuje większą wagę do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi, a także z uwagi na znaczne zasoby, jakie mają zostać przyznane z programu Phare na realizację tego celu od 2000 r. w stosunku do EFRR i EFS⁽¹⁶⁾. W kontroli nie oceniano legalności i regularności wydatków. Nie podjęto się również oceny zdolności krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi, ponieważ należy to do obowiązków samej Komisji, która realizuje je poprzez sporządzanie sprawozdań rocznych dotyczących ogólnego przygotowania krajów kandydujących do przystąpienia do UE⁽¹⁷⁾. Kontrola Trybunału bada raczej program Phare w celu stwierdzenia, jak dobrze środki dostępne w ramach programu zostały wykorzystane, aby pomóc krajom kandydującym w ich przygotowaniach do zarządzania funduszami strukturalnymi.

13. Kontrola objęła programowanie i wdrażanie zobowiązań podjętych w latach 1998-2002. Nie dotyczyła zobowiązań podjętych w roku 2003, które mogły wywrzeć jedynie ograniczony wpływ przed dniem 1 maja 2004 r., zważywszy na terminowość wymaganą przy realizacji umów. Kontrolę skoncentrowano na dwóch głównych zastosowanych instrumentach: SPP z 1998 r. oraz programach ESC, które uruchomiono w roku 2000. Zobowiązania dla każdego kraju związane z tymi programami wymieniono w tabeli 1⁽¹⁸⁾. Wizyty na miejscu realizacji projektu w siedmiu krajach kandydujących (Bułgaria, Republika Czeska, Węgry, Łotwa, Polska, Rumunia i Słowacja) zostały przeprowadzone w roku 2002. Dodatkowo litewskie i słoweńskie najwyższe izby kontroli przeprowadziły kontrolę tego obszaru w swoich krajach we współpracy z Trybunałem i przy zastosowaniu jego metodologii. Ustalenia obu kontroli zostały wzięte pod uwagę przy przygotowaniu sprawozdania specjalnego Trybunału.

Tabela 1

Zobowiązania w ramach Specjalnego Programu Przygotowawczego oraz programu Spójności Gospodarczej i Społecznej (w mln euro)

Państwo	SPP 1998	ESC 2000	ESC 2001	ESC 2002	Razem
Republika Czeska	7,0	17,5	13,6	6,3	44,4
Estonia	3,0	10,1	6,0	3,7	22,8
Łotwa	3,0	10,5	9,0	4,5	27,0
Litwa	3,0	14,0	15,6	1,6	34,2
Węgry	7,0	27,0	31,0	41,5	106,5
Polska	9,0	137,0	170,0	197,6	513,6
Słowenia	3,0	5,0	3,0	5,8	16,8
Słowacja	7,0	6,3	18,4	16,5	48,2
Bułgaria	7,0	15,0	37,1	14,0	73,1
Rumunia	7,0	88,0	109,0	106,6	310,6
Razem	56,0	330,4	412,7	398,1	1.197,2
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

14. Ponieważ programy ESC finansowane z budżetu na rok 2000 zostały zakontraktowane dopiero pod koniec 2002 r., do tego czasu projekty inwestycyjne, które miały być finansowane z programu ESC, nie wywarły prawie żadnego wpływu. Tym samym kontrola Trybunału nie objęła drugiego celu programów ESC, tj. wpływu w zakresie spójności (patrz: pkt 9).

OGÓLNE PODEJŚCIE POLEGAJĄCE NA WYKORZYSTANIU PHARE W CELU PRZYGOTOWANIA KRAJÓW KANDYDUJĄCYCH DO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI STRUKTURALNYMI

Wybór Phare utrudnił przygotowanie krajów kandydujących do EFRR i EFS

15. Program Phare przyczynił się do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi na dwa sposoby:

a) finansowanie projektów twinningowych, w ramach których eksperci w zakresie funduszy strukturalnych z administracji Państw Członkowskich pracują w odpowiednich ministerstwach krajów kandydujących. Finansowaniem była także objęta pomoc techniczna świadczona przez firmy doradcze, choć w mniejszym stopniu;

b) umożliwianie krajom kandydującym "nauki przez praktykę", dzięki zapoznawaniu ich z procedurami, jakie zgodnie z zamierzeniami Komisji powinny coraz bardziej przypominać procedury funduszy strukturalnych. Środki zostały skierowane na inwestycje, które testują i demonstrują instrumenty i struktury, które zostaną zastosowane po przystąpieniu do UE.

16. Wsparcie rozwoju instytucjonalnego dla zarządzania funduszami strukturalnymi poprzez projekty twinningowe i pomoc techniczną stanowiło odzwierciedlenie podstawowej roli programu Phare od jego powstania: zapewnienie kompetentnych kadr do wsparcia krajów w przechodzeniu do funkcjonujących gospodarek rynkowych i w konsekwencji członkostwa w Unii Europejskiej. Jednak wykorzystanie Phare w celu realizacji podejścia typu "nauka przez praktykę" do rozwoju instytucjonalnego w przypadku funduszy strukturalnych było bardziej problematyczne. Komisja zdecydowała się nie proponować nowego instrumentu oraz rozporządzenia dotyczącego przygotowania krajów kandydujących do zarządzania EFRR i EFS. W efekcie, ponieważ Phare różnił się znacznie od funduszy strukturalnych pod względem struktur wdrożeniowych, programowania, procedur, mechanizmów wdrażania oraz systemów kontroli, nie mógł być tak skutecznie stosowany do zapoznania krajów kandydujących z procedurami funduszy strukturalnych.

17. Podejście przyjęte w celu przygotowania krajów kandydujących do zarządzania EFRR i EFS było bardzo odmienne od przyjętego w stosunku do Funduszu Spójności i EFOGR. Jak zauważono w pkt 6, Komisja ustanowiła całkowicie nowe instrumenty przedakcesyjne dla tych funduszy: ISPA - zarządzanego przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej, oraz Sapard - zarządzanego przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa. Celem funduszu Sapard jest przede wszystkim pomoc we wdrożeniu dorobku wspólnotowego w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz przystosowaniu sektora rolnictwa i obszarów wiejskich. Rozporządzenie w sprawie Sapard przewiduje programowanie wieloletnie funduszy strukturalnych oraz procedury kontroli finansowej EFOGR. Zarządzanie funduszem Sapard było oparte w pierwszej kolejności na programowaniu wieloletnim, a w drugiej - na wdrażaniu poprzez decentralizację funkcji na rzecz krajów beneficjentów, jedynie z kontrolami ex post realizowanymi przez Komisję. Phare uzupełnił te nowe instrumenty, wypełniając swoją tradycyjną rolę rozwoju instytucjonalnego poprzez finansowanie wiedzy dostarczanej z Państw Członkowskich w ramach projektów twinningowych, pochodzącej od osób zaznajomionych z działaniem Funduszu Spójności i EFOGR.

Przygotowanie programów ESC w ramach Phare różniło się od podejścia stosowanego do Celu 1 funduszy strukturalnych

18. Ponieważ Phare stanowił instrument wybrany do finansowania programów Celu 1 w krajach kandydujących, Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia, która zarządza programem Phare jako całością, była odpowiedzialna za te projekty oraz za związane z nimi programy rozwoju instytucjonalnego. Działo się tak pomimo faktu, że kompetencje w zakresie EFRR i EFS spoczywały głównie w rękach Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej oraz Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia. Tym samym, aby Phare mógł odnieść pożądany skutek w zakresie przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi, niezbędne było ustanowienie przez Komisję wysokiego stopnia koordynacji między Dyrekcją Generalną ds. Rozszerzenia a pozostałymi dwiema dyrekcjami generalnymi. Jednakże, choć początkowo istniała między nimi dobra współpraca przy ustanawianiu SPP, podejście przyjęte w 1999 r. w celu przygotowania programów ESC do finansowania w roku 2000 różniło się znacznie od podejścia preferowanego przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej.

19. Tym samym Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia podkreśliła "podejście regionalne" do funduszy strukturalnych, nalegając, aby wszystkie kraje kandydujące skierowały finansowanie na niewielką liczbę regionów przy wykorzystaniu sporządzonych dla nich planów rozwoju regionalnego. Dokonując takiej koncentracji środków, dyrekcja generalna miała na celu zwiększenie wpływu ograniczonych środków Phare. Podejście to nie uwzględniało jednak dwóch kluczowych aspektów mechanizmów wdrażania funduszy strukturalnych.

20. Przede wszystkim nie uwzględniło szczególnych ram planowania regionalnego w ramach funduszy strukturalnych⁽¹⁹⁾:

a) w krajach składających się z więcej niż jednego regionu NUTS II fundusze strukturalne mają być wdrażane poprzez Wspólnotowe Ramy Wsparcia⁽²⁰⁾, obejmujące pewną liczbę programów sektorowych i regionalnych, przy czym te ostatnie są zarządzane przez władze regionalne; oraz

b) w krajach, których całe terytorium odpowiada jednemu regionowi NUTS II, fundusze strukturalne mają być wdrażane za pomocą Jednolitego Dokumentu Programowego (SPD) zarządzanego przez urzędy krajowe. Cztery z ośmiu przystępujących państw z Europy Środkowej i Wschodniej mieszczą się w tej kategorii (Estonia, Łotwa, Litwa i Słowenia).

21. Domagając się wprowadzenia regionalnie zorientowanych programów nawet w mniejszych krajach, niższe szczeble władzy zyskały udział w zarządzaniu środkami Phare, choć brakowało im zdolności do takich działań, a po przystąpieniu danego kraju do Unii tak czy inaczej pełnienie takiej funkcji w ramach funduszy strukturalnych nie byłoby od nich wymagane. Tym samym Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej oświadczyła w 2001 r., iż "pojawiło się spore zamieszanie dotyczące roli regionów w odniesieniu do programowania i wdrażania funduszy strukturalnych. Podejście regionu docelowego" przyczyniło się do tego zasadniczego nieporozumienia w wyniku zainicjowania procesu programowania i ustanawiania agencji rozwoju regionalnego na poziomie subregionalnym⁽²¹⁾.

Komisja wymagała, aby Łotwa w ramach programu ESC 2000 skoncentrowała środki na jednym lub dwóch regionach docelowych. Władze łotewskie zdecydowały się na skupienie ich na dwóch z pięciu łotewskich regionów na szczeblu powiatu: Latgale i Zemgale. Decyzja ta została podjęta pomimo słabych zdolności programowania i wdrażania w obydwu regionach. W 2001 roku Komisja, uznając te słabości i pamiętając o palącej potrzebie poprawienia zdolności administracji centralnej, przeszła na programy sektorowe zarządzane na szczeblu krajowym.

22. Po drugie, trzy z czterech Państw Członkowskich (Grecja, Irlandia, Portugalia), które realizowały Wspólnotowe Ramy Wsparcia (CSF) i były beneficjentami Funduszu Spójności, w większości wykorzystały środki przyznane im w ramach funduszy strukturalnych w okresie programowania 1994-1999 raczej poprzez sektorowe aniżeli regionalne programy operacyjne⁽²²⁾. W rezultacie Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej wyciągnęła wniosek, że przy projektowaniu programów ESC podobne podejście sektorowe powinno być przyjęte przynajmniej dla krajów kandydujących o rozmiarze zbliżonym do tych Państw Członkowskich (Bułgaria, Republika Czeska, Węgry, Słowacja), które miałyby CSF i były beneficjentami Funduszu Spójności. Podejście sektorowe było również najbardziej realistycznym podejściem, jakie można było zastosować przy scentralizowanych strukturach administracyjnych tych krajów.

23. Ponadto oczywiste było, że jakiekolwiek rozszerzenie Unii między rokiem 2002 a 2006 spowodowałoby skrócenie okresu, w jakim kraje kandydujące mogą programować i wdrażać fundusze strukturalne. Oznaczało to, że pojawiła się potrzeba, zwłaszcza przy założeniu ograniczonej zdolności w krajach kandydujących, do jak największego upraszczania programowania. W efekcie, zgodnie z podejściem stosowanym przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej, gdy w 2001 r. podjęto negocjacje z krajami kandydującymi w zakresie liczby i rodzaju programów operacyjnych sporządzanych w celu wdrożenia Celu 1, każde nowe Państwo Członkowskie powinno było mieć tylko jeden regionalny program operacyjny obejmujący cały kraj. Podejście to było przeciwne do założenia indywidualnych regionalnych programów operacyjnych dla każdego uprawnionego obszaru, na którym Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia oparła programowanie dla Phare ESC na rok 2000.

24. Dopiero w drugiej połowie 2000 r. w kontekście sporządzania programów ESC na rok 2001 Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia skorygowała swoje wytyczne dotyczące programowania rocznego dla inwestycji ESC, tak aby lepiej odzwierciedlały podejście Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej⁽²³⁾. Niemniej jednak znaczna cześć funduszy w ramach programów ESC na rok 2001 nadal była poświęcona programom o charakterze bardziej regionalnym niż sektorowym.

25. Ponieważ te programy regionalne nadal koncentrowały się na ograniczonej liczbie regionów docelowych, choć prawie wszystkie regiony w krajach kandydujących będą kwalifikować się do wsparcia Celu 1 w ramach funduszy strukturalnych, regiony, które nie skorzystały z takich programów, były gorzej przygotowane do funduszy strukturalnych. Nawet jeśli rolę instytucji zarządzających w krajach kandydujących w latach 2004-2006 będą spełniać urzędy centralne, organy regionalne jako instytucje pośredniczące będą miały jednak przynajmniej ograniczoną rolę do odegrania w ich wdrażaniu.

26. Na szczeblu urzędów centralnych, w ramach polityki utrzymywania minimalnej liczby jednostek wdrażających, Komisja zachęcała kraje kandydujące do posiadania tylko jednej takiej jednostki, odpowiedzialnej za zarządzanie programami ESC. Tym samym w Przeglądzie Phare stwierdzono, że "celem będzie posiadanie (...) jednej jednostki wdrażającej dla ESC". Jednym z wyników takiego podejścia było zmniejszenie możliwości dla niektórych urzędów centralnych, zwłaszcza tych, które będą odpowiedzialne za Europejski Fundusz Społeczny, uzyskania doświadczenia w zarządzaniu programami ESC, a tym samym przygotowania się do funduszy strukturalnych.

Ograniczenia strategii polegającej na wykorzystaniu Phare w celu przygotowania do EFRR i EFS

27. Strategia wykorzystania programu Phare do przygotowania do EFRR i EFS ucierpiała w wyniku ograniczenia polegającego na tym, że Komisja również pragnęła uzyskać wpływ na spójność programów, które jej zdaniem mogłyby zostać zrealizowane w najlepszy możliwy sposób dzięki skoncentrowaniu finansowania na ograniczonej liczbie regionów (patrz: pkt 19). Ten cel spójności utrudnił przekazanie doświadczeń związanych z programami Phare ESC wszystkim organizacjom zaangażowanym w zarządzanie EFRR i EFS w celu zapoznania ich z funduszami strukturalnymi.

28. Ogólnie rzecz biorąc, wykorzystanie programu Phare przez Komisję w celu przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi ucierpiało w wyniku braku szerszej strategii określającej nie tylko wymagania, jakie muszą zostać spełnione przed przystąpieniem przez kraje kandydujące w dziedzinie polityki regionalnej, lecz także podejście, jakie musi zostać zastosowane przez te kraje przy zarządzaniu funduszami strukturalnymi po przystąpieniu do UE. Strategia taka powinna zostać opracowana po przyjęciu decyzji o rozpoczęciu negocjacji z krajami kandydującymi. Z drugiej strony, ustanowienie wyraźnych ram czasowych dla takiej strategii było utrudnione, ponieważ konkretny termin rozszerzenia został określony dopiero pod koniec 2000 roku (patrz: pkt 5).

PROCEDURY PHARE

29. Choć Komisja zdecydowała się nie ustanawiać nowego instrumentu przedakcesyjnego w związku z EFRR i EFS (patrz: pkt 17), jej celem było zbliżenie procedur Phare do procedur funduszy strukturalnych, w szczególności poprzez lepsze wykorzystanie kontroli ex post, wdrożenie większej liczby działań typu Celu 1 i wprowadzenie programowania wieloletniego (patrz: pkt 10).

Opóźnienia w tworzeniu Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania

30. Pod względem przybliżenia procedur wdrażania Phare do procedur funduszy strukturalnych największym krokiem, jaki mogła zdecydować się Komisja, była dalsza decentralizacja zarządzania finansowego programu Phare na kraje kandydujące, zgodnie z Przeglądem Phare 2000. Podkreślając, iż choć fundusze strukturalne w Państwach Członkowskich opierały się na kontroli ex post przeprowadzanej przez Komisję, w ramach Phare kontrole Komisji były prowadzone ex ante, w Przeglądzie Phare stwierdzono, że: "Kraje kandydujące miałyby ogromną trudność w bezpośrednim przejściu od bieżącego podejścia Phare do pełnego finansowego przejęcia odpowiedzialności w zakresie funduszy strukturalnych jako nowe Państwa Członkowskie". Tym samym w Przeglądzie wyrażono opinię, że "przed przystąpieniem do UE kraje kandydujące muszą zyskać kilka lat doświadczenia w zakresie pełnej odpowiedzialności za wdrażanie". Komisja zaplanowała więc stworzenie krajom kandydującym możliwości nabycia doświadczenia operacyjnego w zarządzaniu działaniami typu Celu 1 w kontekście kontroli ex post przez wprowadzenie instrumentu określonego mianem "Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania" (EDIS). W ramach EDIS kontrole ex ante prowadzone przez Przedstawicielstwa Komisji w odniesieniu do procedur zawierania kontraktów zostałyby zastąpione kontrolami ex post. Podstawa prawna tej bardzo istotnej zmiany w obowiązkach została ustanowiona w rozporządzeniu w sprawie koordynacji⁽²⁴⁾ dla Phare, ISPA i Sapard z czerwca 1999 r., które określiło również warunki, jakie muszą spełnić kraje kandydujące przed wprowadzeniem nowych procedur. W Przeglądzie Phare zaplanowano w ten sposób "decentralizację obowiązku wdrażania na rzecz krajów kandydujących od 2002 r., po spełnieniu surowych warunków". Pomimo podstawowego znaczenia systemu EDIS w przygotowaniu krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi Komisja początkowo pozostawiła w gestii krajów kandydujących decyzję o podjęciu lub nie niezbędnych kroków prowadzących do wdrożenia EDIS⁽²⁵⁾.

31. W praktyce kraje kandydujące nie podjęły przygotowań do EDIS, często z powodu konkurencyjnych priorytetów w zakresie przygotowywania do przystąpienia do UE i z uwagi na to, że były zadowolone z zabezpieczenia w formie systemu kontroli ex ante przeprowadzanej przez Przedstawicielstwa Komisji. Dopiero pod koniec 2001 r. Komisja zaczęła wywierać niezbędny nacisk na kraje kandydujące, aby ustanowiły EDIS przed przystąpieniem, w szczególności poprzez ustanowienie w 2002 r. organów określanych mianem "Grup Roboczych Wysokiego Szczebla", składających się z przedstawicieli Komisji i przedstawicieli krajowych w każdym z krajów beneficjentów w celu nadzorowania wdrażania systemu. Wysiłki Komisji dotyczące wprowadzenia EDIS w ramach Phare zostały zainicjowane później niż w przypadku ISPA, podczas gdy Sapard od samego początku był ustanawiany na bazie kontroli ex post, co zapewniło instytucjom beneficjentom większe doświadczenie niezbędne do wywiązywania się ze swoich obowiązków po przystąpieniu danego kraju do UE.

32. Choć Roczny Plan Zarządzania na rok 2003 dla Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia nadal przewidywał podejmowanie przez Komisję decyzji w sprawie akredytacji krajów do wprowadzenia EDIS w drugiej połowie 2003 r., system ten nie został wprowadzony do zarządzania funduszami Phare w żadnym z krajów kandydujących przed przystąpieniem do UE dnia 1 maja 2004 r.⁽²⁶⁾. Oznaczało to, że kraje kandydujące będą Państwami Członkowskimi gorzej przygotowanymi do zarządzania finansowego EFRR i EFS, niż Komisja przewidywała w Przeglądzie Phare 2000.

33. Opóźnienia we wprowadzeniu EDIS utrudniły również Komisji wykorzystanie planów dotacji na wdrożenie programów Phare ESC. Choć ustanowienie planów dotacji w ramach programów Phare ESC było ważnym krokiem ku przyjęciu podejścia do wdrożenia bliższego funduszom strukturalnym, w kontekście kontroli ex ante zdolności nadzorowania ich przez Komisję były ograniczone. Powodem tego było to, że plany dotacji uznawano za obszar wysokiego ryzyka obejmujący dużą liczbę małych projektów. Przedstawicielstwa Komisji musiały więc przeprowadzać bardzo czasochłonne kontrole, zarówno w odniesieniu do mechanizmów proponowanych przez władze beneficjentów w celu wdrożenia każdego planu dotacji, jak również w odniesieniu do oceny wniosków projektów przedłożonych do finansowania. Oznaczało to znacznie więcej pracy dla Przedstawicielstw Komisji w porównaniu z bardziej tradycyjnymi mechanizmami wdrażania Phare (zasadniczo umów na roboty budowlane, usługi oraz dostawy).

Programowanie wieloletnie nie zostało wprowadzone

34. Komisja ogłosiła na początku 1999 r., że każdy kraj ma sporządzić w formie projektu do września 1999 r. Wstępny Narodowy Plan Rozwoju (WNPR), który mógłby służyć jako podstawa wprowadzenia programowania wieloletniego, analogicznego do stosowanego w przypadku funduszy strukturalnych. Większość państw nie znała tej formy planowania i były one często nastawione sceptycznie do korzyści z planowania ze względu na wcześniejsze doświadczenia z gospodarką planistyczną przed rokiem 1989. Ponadto kraje zasadniczo zatrudniały zbyt mało osób w urzędach przy wyznaczaniu projektów ESC do finansowania rocznego raczej niż planowania długofalowego. W przypadkach gdy pojedyncze ministerstwa obciążono ogólną odpowiedzialnością za sporządzenie planu, często nie koordynowały one skutecznie prac z innymi urzędami, z którymi należało się skonsultować. Krótki termin wyznaczony przez Komisję na złożenie WNPR utrudnił również znacznie sporządzenie odpowiedniej dokumentacji i uniemożliwił ustanowienie należytego partnerskiego podejścia do planowania, w tym konsultacji z regionalnymi i lokalnymi organami władzy, a także organizacjami pozarządowymi.

35. Słabość Wstępnych Narodowych Planów Rozwoju i późniejszych projektów Narodowych Planów Rozwoju była jedną z przyczyn, dla których Komisja nie przeszła na programowanie wieloletnie, jakie zgodnie z Przeglądem Phare powinno zostać wprowadzone do 2002 r. Tym samym Węgry zostały jedynym krajem, który ustanowił program obejmujący więcej niż jeden rok (lata 2002-2003). Niemniej jednak problemy z dokumentami dotyczącymi planowania nie uzasadniały całkowicie braku postępu w programowaniu wieloletnim. Na przykład, nawet przy braku ogólnego planu rozwoju, na podstawie programu Phare - Współpraca Transgraniczna (CBC), który jest wzorowany na inicjatywie wspólnotowej w ramach funduszy strukturalnych "Interreg", Komisja wprowadziła podejście wieloletnie już w 1994 r., obejmując nim okres do roku 1998. Od roku 2000 takie programy przyjmowały coraz bardziej wyrafinowaną formę, w miarę jak Phare CBC dostosowywano coraz bardziej do praktyk właściwych dla Interreg. W ramach instrumentu Sapard ustanawiane były programy na okres programowania funduszy strukturalnych od 2000 do 2006 roku w taki sam sposób, jak dla Państw Członkowskich.

36. Przegląd Phare przewidywał, że ustanawiane programy wieloletnie określać będą również współfinansowanie krajowe i inne źródła finansowania. Przy braku takich programów kluczowe zagadnienie współfinansowania uzupełniającego fundusze UE, które stałoby się jeszcze istotniejsze w ramach funduszy strukturalnych, nie zostało należycie uwzględnione⁽²⁷⁾.

FINANSOWANIE I WDRAŻANIE PROGRAMÓW PHARE, MAJĄCYCH NA CELU PRZYGOTOWANIE KRAJÓW KANDYDUJĄCYCH DO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI STRUKTURALNYMI

Kwota przyznanych środków w większości krajów była niższa niż zakładano

37. Specjalny Program Przygotowawczy (SPP) na rok 1998 był pierwszym programem finansowanym we wszystkich krajach kandydujących objętych Phare w celu przygotowania ich do zarządzania funduszami strukturalnymi. Jednak w roku 1999 Komisja nie sfinansowała żadnych podobnych programów opierających się na programach wstępnych.

38. W 2000 roku Komisja uruchomiła programy ESC w każdym z krajów kandydujących. W Przeglądzie Phare 2000 stwierdzono, że około 35 % funduszy przeznaczonych na programy krajowe Phare należy poświęcić na programy ESC. Generalnie Komisji udało się zrealizować ten cel, jak pokazuje tabela 2. Tym samym w latach 2000-2002 średni odsetek programów krajowych przeznaczonych na te działania wynosił 36,8 %.

Tabela 2

Zobowiązania ESC jako procent krajowych programów Phare na lata 2000-2002

							(w mln euro)
	2000		2001		2002		Razem (2000-2002)
Państwo	ESC Zobowiązania	ESC jako % programu krajowego	ESC Zobowiązania	ESC jako % programu krajowego	ESC Zobowiązania	ESC jako % programu krajowego	ESC Zobowiązania	ESC jako % programu krajowego
Republika Czeska	17,5	29,7 %	13,6	20,8 %	6,3	7,4 %	37,4	17,9 %
Estonia	10,1	42,6 %	6,0	22,8 %	3,7	12,2 %	19,8	24,6 %
Łotwa	10,5	42,4 %	9,0	28,7 %	4,5	14,0 %	24,0	27,2 %
Litwa	14,0	36,6 %	15,6	34,3 %	1,6	2,6 %	31,2	21,4 %
Węgry	27,0	41,5 %	31,0	34,5 %	41,5	37,2 %	99,5	37,3 %
Polska	137,0	43,8 %	170,0	41,4 %	197,6	50,2 %	504,6	45,1 %
Słowenia	5,0	31,8 %	3,0	14,1 %	5,8	18,5 %	13,8	20,2 %
Słowacja	6,3	22,5 %	18,4	42,3 %	16,5	28,9 %	41,2	32,0 %
Bułgaria	15,0	22,8 %	37,1	44,8 %	14,0	14,8 %	66,1	27,2 %
Rumunia	88,0	40,9 %	109,0	39,8 %	106,6	40,2 %	303,6	40,3 %
Razem	330,4	39,0 %	412,7	37,8 %	398,1	34,2 %	1 141,2	36,8 %
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

39. Jednak te ogólne średnie dane statystyczne zostały zasadniczo uzyskane dzięki znacznie wyższemu niż przeciętny odsetkowi krajowych programów przeznaczonych na ESC przez dwa największe kraje beneficjentów Phare, Polskę (45,1 %) i Rumunię (40,3 %) w latach 2000-2002⁽²⁸⁾. Wszystkie inne kraje, z wyjątkiem Węgier, doświadczyły trudności w przeznaczaniu wymaganych 35 % programu krajowego na ten cel.

40. Choć należałoby oczekiwać wzrostu odsetka środków przeznaczanych na ESC z roku na rok, w miarę wzrostu zdolności absorpcyjnej wraz z przybliżającym się terminem przystąpienia, tak się jednak nie stało. W czterech krajach (w Republice Czeskiej, Estonii, na Łotwie i Litwie) odsetek programu przypisanego do programów ESC był stopniowo redukowany od roku 2000 do 2002. Główną przyczyną były trudności z absorpcją środków przeznaczonych na ten cel w 2000 roku. W Bułgarii w 2001 r. zaciągnięto duże zobowiązanie pomimo znacznych trudności wdrożeniowych przy stosunkowo niskiej kwocie zobowiązania zapisanej w programie na rok 2000; w konsekwencji zobowiązanie w roku 2002 zostało zmniejszone do kwoty niższej niż przyjęta na rok 2000.

41. Zmniejszone zobowiązania w zakresie projektów inwestycyjnych w 2002 roku częściowo odzwierciedlały główny nacisk Komisji w tym roku na próbę zwiększenia zdolności administracyjnej przed przystąpieniem. Poprzednie systematyczne podejście do rozwoju instytucjonalnego na rzecz zarządzania funduszami strukturalnymi we wszystkich krajach, zainicjowane przez Komisję w 1998 roku w ramach SPP, nie zostało utrzymane. Pomimo zwiększonej wagi przywiązywanej do wsparcia programów inwestycyjnych ESC i przygotowania do funduszy strukturalnych, Komisja nie zapewniła, aby kraje kandydujące systematycznie finansowały projekty twinningowe w tym obszarze w roku 2000 w celu wsparcia struktur krajowych. Tym samym największe projekty twinningowe zostały sfinansowane na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii, jednak skoncentrowały się one zasadniczo na szczeblu regionalnym, podczas gdy na szczeblu krajowym podjęto bardzo niewiele inicjatyw. Nawet w 2001 roku jedynie pięć z dziesięciu krajów realizowało projekty twinningowe w obszarze przygotowania do funduszy strukturalnych.

Trudności napotkane podczas przygotowywania programów podobnych do programów Celu 1 funduszy strukturalnych

42. W większości krajów finansowanie ESC nie było programowane w sposób spójny z roku na rok. Zasadniczo stanowiło to odzwierciedlenie przesunięcia podejścia Komisji z programów, w których alokacje przeznaczano na różne regiony w 2000 roku, na programy, które realizowano na bardziej sektorowej podstawie, począwszy od roku 2001. Nastawienie takie uzupełniał silny nacisk na projekty rozwoju instytucjonalnego raczej niż projekty inwestycyjne w 2002 roku.

43. Kraje w większości przypadków odczuwały trudności w sporządzaniu zadowalającej jakości kart projektowych dla programów ESC i starały się o pomoc ze strony Przedstawicielstw Komisji oraz firm konsultingowych. Znaczna część projektów, które zatwierdzono, często nie była w pełni przygotowana i/lub ich opracowania zawierały braki, co opóźniało wdrażanie, a tym samym zmniejszało ich wpływ na przygotowanie przed przystąpieniem. Choć Bułgaria ma przystąpić do Unii Europejskiej dopiero po innych krajach kandydujących, projekt jej programów ESC był jednym z najbardziej złożonych ze wszystkich programów Phare ESC, co zwiększyło problemy z wdrażaniem w tym kraju. W pierwszych latach ESC należało tam zastosować prostsze mechanizmy wdrożeniowe.

44. Choć projekty infrastrukturalne finansowane w ramach ESC miały być powiązane z biznesem, w Polsce w latach 2000 i 2001, w celu absorpcji środków, w przybliżeniu 35 % finansowania przyznano na projekty infrastruktury drogowej, które były często jedynie luźnie powiązane z rozwojem przedsiębiorczości. W Republice Czeskiej i Rumunii sfinansowano pewną liczbę parków przemysłowych przy braku ogólnej strategii tych krajów, mającej na celu ustanowienie priorytetów dotyczących lokalizacji i uniknięcia nadmiaru takich parków.

W ramach programu ESC 2000 w Polsce 12,7 % kwoty środków przewidziano na drogę dojazdową do lotniska w Katowicach o wartości 17,5 mln euro, choć wszystkie projekty w zakresie infrastruktury transportowej i środowiskowej powyżej 5 mln euro miały być finansowane z ISPA. Dodatkowo sfinansowano kolejnych dziesięć projektów drogowych w regionach beneficjentach na kwotę 28,4 mln euro, choć nie były zorientowane konkretnie na promocję przedsiębiorczości, lecz zazwyczaj tworzyły część szerszych projektów obwodnic miejskich. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku 13 projektów drogowych sfinansowanych w ramach ESC 2001 na całkowitą kwotę 59,3 mln euro (34,9 % budżetu).

45. Choć Komisja sfinansowała projekt dotyczący wsparcia dla przygotowania projektów (PPF) w 1999 roku, przeznaczając od 2 do 3 mln euro na każdy kraj kandydujący w celu zapewnienia mu pomocy technicznej służącej poprawieniu bazy projektów, które mogą być zakwalifikowane do finansowania w ramach ESC w latach 2000 i 2001, większość krajów miała poważne problemy z efektywnym wykorzystaniem tego instrumentu. Beneficjenci zarówno na szczeblu krajowym, jak i lokalnym, często nie koordynowali należycie prac z konsultantami przygotowującymi projekty, co w niektórych przypadkach obniżyło jakość tych projektów. Oprócz wspomnianego PPF na rok 1999, Komisja nie ustanowiła żadnego innego programu horyzontalnego obejmującego wszystkie kraje w celu przygotowania późniejszych programów ESC i, co ważniejsze, opracowania bazy projektów kwalifikujących się do finansowania w ramach funduszy strukturalnych. Ponadto większość krajów kandydujących przeznaczała bardzo nieznaczne zasoby (lub żadne) na opracowywanie baz projektów kwalifikujących się do finansowania w ramach funduszy strukturalnych z krajowych programów Phare.

Opóźnienia we wdrażaniu programów

46. Wszystkie kraje doświadczyły znacznych opóźnień we wdrażaniu programów ESC w porównaniu z pierwotnie przewidzianymi harmonogramami. Choć zasady Phare dopuszczają trzyletni okres po przyznaniu środków na pełne wdrożenie programów i wydatkowanie (ramy czasowe cyklu projektu "n+3"), stopa wydatkowania dla zobowiązań ESC podjętych w 2000 r. wyniosła jedynie 71,7 %, włącznie z płatnościami zaliczkowymi, na koniec roku 2003 (patrz: tabela 3). Spowolniło to wysiłki mające na celu poprawę zdolności administracyjnych w przygotowaniu do EFRR i EFS. Uwypukliło również słabości administracji oraz potrzebę uzyskania większej pomocy.

47. Komponent twinningowy ze Specjalnego Programu Przygotowawczego na rok 1998 rozpoczęto realizować dopiero pod koniec roku 1999, i tym samym nie wywarł on w zasadzie żadnego wpływu do pierwszej połowy roku 2001. Choć udział partnerów porozumienia twinningowego był potrzebny przy sporządzaniu Wstępnych Narodowych Planów Rozwoju, we wszystkich przypadkach zajęli oni stanowiska po upływie ostatecznego terminu przedłożenia pierwszego projektu we wrześniu 1999 r. Opóźnienia te były częściowo spowodowane tym, że projekty twinningowe były nowym instrumentem, a także niedociągnięciami po stronie administracji krajów kandydujących. Niemniej jednak umowy na pomoc techniczną w ramach SPP w większości przypadków zostały podpisane dopiero w drugiej połowie 1999 roku.

Tabela 3

Wdrożenie programów ESC w latach 2000-2002 (31.12.2003)

							(w mln euro)
	2000		2001		2002		Razem (2000-2002)
Państwo	ESC Zobowiązania	ESC Płatności	ESC Zobowiązania	ESC Płatności	ESC Zobowiązania	ESC Płatności	ESC Zobowiązania	ESC Płatności
Republika Czeska	17,5	13,3	13,6	10,8	6,3	1,7	37,4	25,8
Estonia	10,1	9,7	6,0	2,0	3,7	0,6	19,8	12,3
Łotwa	10,5	8,8	9,0	0,6	4,5	-	24,0	9,4
Litwa	14,0	13,0	15,6	4,4	1,6	-	31,2	17,4
Węgry	27,0	18,5	31,0	7,5	41,5	0,4	99,5	26,4
Polska	137,0	103,7	170,0	32,4	197,6	-	504,6	136,1
Słowenia	5,0	4,5	3,0	0,6	5,8	1,0	13,8	6,1
Słowacja	6,3	6,1	18,4	3,8	16,5	1,3	41,2	11,2
Bułgaria	15,0	5,3	37,1	10,0	14,0	-	66,1	15,3
Rumunia	88,0	53,9	109,0	26,2	106,6	0,6	303,6	80,7
Razem	330,4	236,8	412,7	98,3	398,1	5,6	1 141,2	340,7
Źródło: Komisja Europejska.

48. W przypadku pilotażowych projektów inwestycyjnych SPP wdrożenie było szczególnie wolne, ponieważ dopiero po uruchomieniu SPP Komisja podjęła się wyjaśnienia, w jakim stopniu istniejące procedury Phare dotyczące wdrażania tych projektów mogły być zmodyfikowane, aby stały się bardziej zbliżone do procedur funduszy strukturalnych.

49. Większość krajów zakontraktowała projekt wsparcia dla przygotowania projektów (PPF) na 1999 rok dopiero na krótko przed terminem, który przypadał w grudniu 2001 roku, choć większość z umów finansowanych w ramach PPF dotyczyła stosunkowo niewielkich nakładów na usługi i badania. Z uwagi na opóźnienia jedynie w kilku przypadkach wsparcie wykorzystano na przygotowanie projektów w ramach programu ESC 2000 i jego większość przeznaczono na programy ESC na lata 2001 i 2002. Wiele krajów nie mogło w pełni wykorzystać przyznanych kwot przed ostateczną datą zawierania kontraktów. Na Łotwie Komisja wprowadziła znaczne odstępstwo od procedur przetargowych, tak aby umożliwić zakontraktowanie środków przed upływem terminu. Tym samym czas na zorganizowanie przetargu na umowę o wartości 2,0 mln euro, dotyczącą przeprowadzenia kilku badań został zredukowany z minimum 50 dni do zaledwie 28 dni. Wywarło to niekorzystny wpływ na liczbę i jakość otrzymanych ofert, co także wpłynęło na późniejsze wdrożenie.

50. Bez względu na to, że procedury twinningowe nie były stosowane po raz pierwszy, w projektach twinningowych w ramach ESC 2000 i 2001 wystąpiły znaczne opóźnienia, zarówno przy wyborze Państwa Członkowskiego, które dostarczałoby partnerów, jak i przy sporządzaniu porozumienia twinningowego.

51. Programy inwestycyjne ESC 2000 były opóźnione w podobny sposób z uwagi na trudności, jakich doświadczyły kraje kandydujące przy ustanawianiu wytycznych operacyjnych rządzących wdrożeniem planów dotacji. Musiały one zostać zatwierdzone przez Komisję przed zaproszeniem do składania propozycji projektów i często konieczne były kilkukrotne próby, zanim osiągnęły zadowalający standard. W większości krajów znaczna większość środków była kontraktowana dopiero w ostatnich dwóch miesiącach przed terminem ostatecznym kontraktowania, w przybliżeniu 6 do 12 miesięcy później niż zakładały harmonogramy realizacji zawarte w kartach projektowych. W rzeczywistości ostateczne terminy kontraktowania dla krajów beneficjentów musiały zostać wydłużone w Bułgarii i Estonii, zaś na Węgrzech i w Polsce - okres wydatkowania środków.

52. Programy ESC 2001 były również znacznie opóźnione. Choć Komisja starała się zapewnić, aby finansowane były jedynie projekty o należycie zaawansowanym przygotowaniu do zakontraktowania w ciągu sześciu miesięcy od wydania przez Komisję decyzji w sprawie finansowania⁽²⁹⁾, w praktyce prawie żaden projekt ESC nie spełniał tego kryterium.

53. Problemy napotykane przez kraje kandydujące przy programowaniu środków przyznanych w ramach ESC budzą wątpliwości dotyczące zdolności tych krajów do wchłonięcia znacznie większych kwot, jakie są planowane w ramach funduszy strukturalnych (patrz: tabela 4), w szczególności biorąc pod uwagę nowe, węższe ramy czasowe wydatkowania funduszy strukturalnych wprowadzone na lata 2000-2006 (tak zwana zasada "n+2")⁽³⁰⁾. W rzeczywistości finansowanie ESC na lata 2000 do 2002 stanowiło zaledwie około 6 % środków przyznanych w ramach funduszy strukturalnych na Cel 1 na lata 2004-2006⁽³¹⁾.

Tabela 4

Zobowiązania ESC na lata 2000-2002 w porównaniu ze środkami przyznanymi z funduszy strukturalnych w latach 2004-2006

			(w mln euro)
Państwo	ESC 2000-2002	FS 2004-2006: Cel 1	ESC jako % FS
Republika Czeska	37,4	1 286	2,9 %
Estonia	19,8	329	6,0 %
Łotwa	24,0	554	4,3 %
Litwa	31,2	792	3,9 %
Węgry	99,5	1 765	5,6 %
Polska	504,6	7 321	6,9 %
Słowenia	13,8	210	6,6 %
Słowacja	41,2	921	4,5 %
Razem	771,5	13 178	5,9 %
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

54. Podstawową przyczyną opóźnień we wszystkich programach była niewydolność administracji krajów kandydujących. W każdym kraju polityka regionalna stanowi nowe pole działania i większość krajów z trudem ustanawiało stabilne struktury, zdolne do zarządzania nawet stosunkowo niewielkimi kwotami finansowania przyznanymi na ESC. Co więcej, nowość i słabość zainteresowanych ministerstw zmniejszyła ich zdolność do ustanawiania niezbędnej koordynacji z innymi ministerstwami w celu zapewnienia skutecznego programowania i wdrażania. Dodatkowo ukierunkowanie całego finansowania poprzez jedną jednostkę wdrażającą również tworzyło wąskie gardło, które spowalniało ogólne wdrażanie, a tym samym wpływ wywierany przez programy (patrz: pkt 26).

55. Stąd też w Polsce w czerwcu 2000 roku ustanowiono Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, które zlikwidowano w styczniu 2002 r. po zmianie rządu. W połowie roku 2002 odpowiedzialność za zarządzanie projektami infrastruktury ESC musiała zostać przeniesiona z polskiej jednostki wdrażającej ESC na inną jednostkę wdrażającą z uwagi na niemożność wykonywania zadań przez pierwszą z nich. Podobnie na Litwie, Ministerstwo Reformy Administracji Publicznej i Władz Lokalnych zostało zlikwidowane w styczniu 2001 r., a jego funkcje zostały przeniesione do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Niewystarczające wyniki osiągnięte przez władze łotewskie pierwotnie zarządzające programem ESC również doprowadziły do przeniesienia obowiązków na Ministerstwo Finansów w 2002 r. Na Słowacji i w Rumunii ministerstwa odpowiedzialne za rozwój regionalny rozpoczęły pracę dopiero w 2000 roku i brakowało im doświadczonego personelu. W Bułgarii Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Prac Publicznych przeszło reorganizację, a po zmianie politycznych kompetencji nastąpiła wyjątkowo wysoka fluktuacja personelu. Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w Republice Czeskiej i na Węgrzech również doświadczyły utraty kluczowego personelu w 2000 r. z podobnych przyczyn.

EFEKTY PROJEKTÓW ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO DLA PRZYGOTOWANIA KRAJÓW KANDYDUJĄCYCH DO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI STRUKTURALNYMI

56. Projekty twinningowe w ramach SPP z 1998 r. zasadniczo pozwalały na osiągnięcie pewnego postępu do połowy roku 2001 w zakresie przygotowania do funduszy strukturalnych. Jednak osiągnięcia projektów były w większości nie aż tak zaawansowane, jak planowano na początku ich realizacji. W Bułgarii, która była najbardziej problematycznym przypadkiem, projekt został porzucony po wydatkowaniu zaledwie około 30 % funduszy z uwagi na trudne stosunki między partnerami w ramach porozumień twinningowych a ich lokalnymi odpowiednikami. Zasadniczo projekty SPP przyczyniły się w najmniejszym stopniu do sporządzania Narodowych Planów Rozwoju oraz ustanawiania systemów monitorowania funduszy strukturalnych, przede wszystkim z uwagi na złożoność tych zadań i stosunkowo krótkie ramy czasowe porozumień twinningowych.

57. SPP dla każdego kraju obejmował również komponent pomocy technicznej dla rozwoju instytucji. Jednak odpowiednie role partnerów w ramach porozumień twinningowych i konsultantów nie zawsze były jasno zdefiniowane, co prowadziło w pewnym stopniu do nakładania się np. wkładów do Narodowych Planów Rozwoju.

58. Szczególny niepokój budzi sposób, w jaki zmiany w kompetencjach między ministerstwami oraz wewnętrzna restrukturyzacja ministerstw (patrz: pkt 55), a także wysoka fluktuacja poszczególnych pracowników, zmniejszyły długotrwały wpływ SPP. Nawet w przypadku programów ESC na lata 2000 i 2001 nadal istniało podobne ryzyko przyznania środków urzędom, które w ostatecznym rozrachunku nie zostaną wyznaczone jako instytucje zarządzające funduszami strukturalnymi. Problem ten został ostatecznie rozwiązany dopiero w 2002 r., gdy kraje kandydujące, w kontekście negocjacji rozdziału 21 Traktatu o Przystąpieniu, zostały zobowiązane do podjęcia decyzji dotyczących instytucji zarządzających i instytucji płatniczych. W celu zapewnienia bardziej skutecznego przygotowania Komisja powinna była wymagać od krajów kandydujących wskazania tych instytucji na wcześniejszym etapie.

59. Nawet po wyznaczeniu instytucji zarządzających i płatniczych na przeszkodzie zidentyfikowaniu skutecznych projektów rozwoju instytucjonalnego stała niepewność, które departamenty w ministerstwach odegrają jaką rolę, a także fakt, że tożsamość i rola instytucji pośredniczących nie była jeszcze jasno określona.

60. Zadanie Phare w zakresie rozwoju instytucjonalnego na szczeblu regionalnym było szczególnie trudne. Większość państw dopiero rozpoczęła tworzenie struktur administracyjnych na szczeblu regionalnym⁽³²⁾ na potrzeby zarządzania funduszami strukturalnymi. Często granice nowo utworzonych regionów nie pokrywały się z naturalnymi granicami historycznymi lub geograficznymi i regiony te nie posiadały organów politycznych, jako że te zazwyczaj ukonstytuowane były na szczeblu powiatowym⁽³³⁾. W kilku krajach, np. w Bułgarii, Republice Czeskiej i na Słowacji, regionalne struktury zarządzania funduszami strukturalnymi utworzono dopiero pod koniec 2001 r. Oznaczało to, że przed tym terminem nie można było uruchomić projektów twinningowych na szczeblu regionalnym w tych krajach.

W Republice Czeskiej pomoc w zakresie twinningu dla regionów realizowana w ramach SPP była znacznie mniejsza niż przewidywano. Wynikało to częściowo z faktu, że nowe struktury regionalne ustanowiono w pierwszej połowie 2001 r. Na mocy porozumienia twinningowego sfinansowanego z programu ESC 2000 w latach 2001 i 2002 zamierzano nadrobić ograniczone nakłady na szczeblu regionalnym w czasie realizacji projektu z roku 1998. Jednak utrzymująca się niepewność, zwłaszcza w odniesieniu do roli regionalnych jednostek wykonawczych i sekretariatów regionalnych⁽³²⁾ we wdrażaniu funduszy strukturalnych, oznaczała, że również w tym przypadku partnerzy porozumień twinningowych zmniejszyli ilość czasu poświęcanego na pracę na szczeblu regionalnym.

61. W niektórych pozostałych krajach, gdzie struktury regionalne zostały utworzone wcześniej, zrealizowano duże projekty twinningowe we wszystkich lub niemal wszystkich regionach kraju w ramach programu ESC 2000. Jednak w połowie regionów na Węgrzech i w Rumunii, a także we wszystkich regionach w Polsce uzyskujących wsparcie, nie przyznano żadnego finansowania z ESC na projekty inwestycyjne ESC. Spowodowało to zmniejszenie zakresu szkolenia praktycznego, jakie mogło zostać zorganizowane przez partnerów porozumień twinningowych w zakresie zarządzania funduszami UE. Co więcej, w Rumunii żadna z ośmiu Agencji Rozwoju Regionalnego⁽³²⁾, w których zlokalizowani byli partnerzy porozumień twinningowych, nie posiadała budżetu wyznaczonego przez władze centralne na pokrycie kosztów bieżących, co też utrudniało pracę partnerów. Niepewność dotycząca przyszłych budżetów oraz statusu prawnego agencji zagrażała długofalowym efektom Phare na wsparcie rozwoju instytucjonalnego na szczeblu regionalnym w Rumunii.

62. W ramach porozumień twinningowych na rok 2000 jednym z głównych zadań zarówno na szczeblu regionalnym, jak i krajowym, było udzielenie wsparcia w sporządzaniu regionalnych programów operacyjnych dla każdego regionu⁽³²⁾. Decyzja Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej, podjęta w 2001 r., aby zezwolić na przyjęcie tylko jednego Regionalnego Programu Operacyjnego na kraj, oznaczała, że umowy musiały być następnie modyfikowane.

WNIOSKI

Trudności w ogólnym podejściu polegającym na wykorzystaniu Phare do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi

63. Pojawiło się kilka trudności dotyczących ogólnego podejścia Komisji do wykorzystywania programu Phare w celu zarządzania funduszami strukturalnymi. Był to instrument stosowany w kontekście przygotowania do EFRR i EFS, choć z góry wiadomo było, że istniały ograniczenia dotyczące tego, jak dalece można powielać procedury funduszy strukturalnych przy programie Phare. Przy braku ustaleń podobnych do tych funkcjonujących w ramach Sapard i ISPA trudniej było uzyskać doświadczenie praktyczne w zarządzaniu i kontrolowaniu wydatków typu EFS i EFRR (patrz: pkt 16-17). Podejście do programowania stosowane początkowo w ramach Phare nie odzwierciedlało rzeczywistej praktyki w funduszach strukturalnych (patrz: pkt 18-24). Sytuacja ta powstała częściowo w wyniku napięcia między dwoma celami programów Phare ESC: z jednej strony dążenia do wykorzystania ich do przygotowania do funduszy strukturalnych, a z drugiej strony - uzyskanie przez te programy wpływu na spójność (patrz: punkt 27). Ogólniej rzecz biorąc, wykorzystanie programu Phare nie było powiązane z ogólną strategią definiującą potrzeby przedakcesyjne i poakcesyjne krajów kandydujących pod względem przygotowania do funduszy strukturalnych i ich wykorzystania (patrz: pkt 28).

Ograniczony postęp w przybliżaniu Phare do funduszy strukturalnych

64. Chociaż zmodyfikowanie procedur Phare, tak aby zbliżyć je do procedur funduszy strukturalnych, było ważną częścią strategii Komisji w zakresie wykorzystywania Phare do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania EFRR i EFS, w tym zakresie osiągnięto jedynie ograniczony postęp. W szczególności, choć wdrożenie systemu EDIS w ramach Phare miało stanowić ważny krok w przejściu do funduszy strukturalnych, EDIS nie został w rzeczywistości wprowadzony przed przystąpieniem. W rezultacie kraje kandydujące nie zyskają takiego doświadczenia w zarządzaniu programami, jak w przypadku EFRR i EFS, w zakresie kontroli ex post przed przystąpieniem do UE, co pierwotnie planowała Komisja (patrz: pkt 30-32). Co więcej, opóźnienia we wprowadzaniu EDIS sprawiły, że trudniej jest skierować finansowanie poprzez systemy dotacji, choć są to podstawowe instrumenty wdrażania funduszy strukturalnych (patrz: pkt 33). Dodatkowo, wbrew założeniom, Komisja nie wprowadziła programowania wieloletniego (patrz: pkt 34-35)

Zróżnicowane środki na realizację programów ESC oraz ich opóźniona realizacja

65. Choć dla programów krajowych Phare jako całości Komisja osiągnęła swój cel dotyczący przyznania 35 % środków na ESC, w większości krajów kwota programu narodowego przyznana na ten cel była nieco niższa, co spowodowało zmniejszenie wpływu programu Phare na ich przygotowanie do funduszy strukturalnych (patrz: pkt 38-44). Dodatkowo, w ramach całkowitych dostępnych środków niewystarczające środki przyznano na przygotowanie działań funduszy strukturalnych (patrz: pkt 45). W rzeczywistym wdrażaniu programu wystąpiły znaczne opóźnienia (patrz: pkt 46-52). Napotykane trudności w dużym stopniu odzwierciedlają słabości administracyjne urzędów odpowiedzialnych za rozwój regionalny w krajach kandydujących (patrz: pkt 54-55).

Jedynie częściowy sukces projektów w zakresie rozwoju instytucjonalnego, mających na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi

66. Wpływ projektów rozwoju instytucjonalnego został znacznie zmniejszony w wyniku zmian w odpowiedzialności za rozwój regionalny wśród ministerstw w krajach beneficjentach. Opóźnienia w wyznaczeniu instytucji zarządzających i płatniczych oraz określeniu konkretnych ról i obowiązków w tych instytucjach jeszcze bardziej ograniczyło wysiłki w zakresie wsparcia rozwoju instytucjonalnego (patrz: pkt 58-59). Powolność w ustanawianiu struktur regionalnych ograniczyła zakres wsparcia przeznaczonego na rozwój instytucjonalny na tym szczeblu w niektórych krajach (patrz: pkt 60).

Wniosek ogólny

67. Komisji należą się wyrazy uznania za rozpoczęcie wykorzystywania programu Phare do pomocy krajom kandydującym w przygotowaniu do zarządzania funduszami strukturalnymi już w 1998 r. Chociaż Phare nadal zapewniał ważne wsparcie w tym obszarze w latach 1998-2002, w momencie przystąpienia do Unii wywierał on bardziej ograniczony wpływ na przygotowanie krajów kandydujących do EFRR i EFS, niż oczekiwano, w stopniu zaplanowanym przez Komisję w dokumentach programowych, a przede wszystkim w Przeglądzie Phare z roku 2000. Było to częściowo wynikiem braku doświadczenia i niewystarczającego rozwoju instytucjonalnego właściwych organów władzy w krajach kandydujących. Uzupełnienie tych braków w przewidzianych terminach nie było możliwe. Skuteczne wykorzystanie funduszy strukturalnych stanowić będzie główne wyzwanie dla nowych Państw Członkowskich, zwłaszcza przy założeniu skróconego okresu programowania i wdrażania na lata 2004-2006.

ZALECENIA

68. Istnieje wyraźne zapotrzebowanie na większe wsparcie rozwoju instytucjonalnego w dziedzinie zarządzania funduszami strukturalnymi po przystąpieniu do Unii Europejskiej.

69. Należy poświęcić znaczne zasoby na kontrolę ex post wykorzystania funduszy strukturalnych w nowych Państwach Członkowskich.

70. Należy przyjąć przejrzystą strategię, określającą poszczególne kroki, jakie należy podjąć w celu przygotowania obecnych i przyszłych krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi.

71. Komisja powinna zwiększyć wysiłki w zakresie zbliżania Phare do funduszy strukturalnych poprzez:

– nadawanie przyszłym instytucjom zarządzającym statusu jednostek wdrażających program Phare,

– zapewnienie niezbędnego wsparcia dla jednostek wdrażających, aby umożliwić im wdrażanie Phare w ramach systemu kontroli ex post,

– wprowadzenie planowania wieloletniego opartego na Narodowych Planach Rozwoju.

Sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniach 7-8 lipca 2004 r.

	W imieniu Trybunału Obrachunkowego
	Juan Manuel FABRA VALLÉS
	Prezes

ODPOWIEDZI KOMISJI

STRESZCZENIE

I. Program Phare został założony w roku 1989 i zapewnienie krajom kandydującym pomocy w przygotowaniu do zarządzania funduszami strukturalnymi nie należało wówczas do jego kompetencji. W 1997 r. siłą napędową Phare stało się przystąpienie nowych krajów, a celem przygotowanie krajów kandydujących do członkostwa zgodnie ze wszystkimi 31 rozdziałami acquis communautaire. Pierwsze projekty przygotowawcze do zarządzania funduszami strukturalnymi i związane z nimi rozdziały negocjacyjne z natury wiązały się z rozwojem instytucjonalnym i rozpoczęły się w roku 1998. W samym roku 2000 program Phare rozpoczął projekty inwestycyjne pod hasłem Spójności Ekonomicznej i Społecznej (Economic and Social Cohesion - ESC), których cel jest dwojaki: pomoc w przygotowaniu do zarządzania funduszami strukturalnymi i wstępne oddziaływanie na różnice w rozwoju. Celem sugerowanym dla Spójności Ekonomicznej i Społecznej było 35 % środków rocznych krajowych programów z roku 2001. Zakres czasowy rozszerzenia i związanego z tym harmonogramu przygotowań ocenia się na pięć do sześciu lat.

II. Żadnemu z poprzednich rozszerzeń nie towarzyszyły tak szeroko zakrojone przygotowania do zarządzania funduszami strukturalnymi z zastosowaniem trzech instrumentów przedakcesyjnych. Dzięki Phare skumulowano wymagane na wstępie procesy planowania i stworzono ogólny potencjał planowania, kraje kandydujące zaś mogły przedłożyć propozycję planów rozwoju funduszy strukturalnych już na początku roku 2003, zapewniając w ten sposób ich wczesne zatwierdzenie i wprowadzenie w 2004 r. dokumentów programowania funduszy strukturalnych na okres 2004-2006 r. Taka operacja udała się po raz pierwszy. Choć nie wszystkie wczesne ambicje udało się zrealizować w obrębie harmonogramu, który uległ skróceniu wskutek gwałtownego przyspieszenia negocjacji, inicjatywa ESC - między innymi - miała bardzo duży wpływ na same negocjacje i rozwój instytucjonalny. Wskutek tego Rada mogła zamknąć negocjacje głównego rozdziału związanego z funduszami strukturalnymi (21) w 2002 r. na podstawie uzgodnień legislacyjnych i wyznaczenia struktur. Drugim celem ESC było "rozpoczęcie wywierania wpływu na różnice w rozwoju" dzięki skupieniu i koncentracji. Dowolna, celowo różna metoda byłaby bardzo złym modelem uczenia się i jednoznacznie wyrażono to na początku: "Nie jest ani wykonalne, ani rozsądne przeprowadzanie testów pilotażowych wszystkich struktur, jakie mają zostać stworzone ..." (Przegląd Phare 2000).

III. Od początku przewidywano, że rozszerzenie zdecentralizowanego zarządzania (EDIS) i programowanie wieloletnie "rozpocznie się najwcześniej w roku 2002" (Przegląd Phare 2000). Okazało się, że 2002 r. był rokiem zamknięcia negocjacji, wskutek czego harmonogram uległ skróceniu. EDIS to złożony i długotrwały proces, nie wydarzenie jednorazow, i kraje pracują nad tym procesem od kilku lat. Czynnikiem determinującym do przejścia do kontroli ex-post jest głównie "posiadanie" procesu przez kraje przystępujące, które mają stworzyć własne bezpieczne systemy zarządzania i kontroli. Trudności, jakie można napotkać w programach grantów, są głównie związane z krzywą uczenia się, jaką muszą przejść te kraje. Dlatego też nie były związane z rodzajem kontroli Komisji (ex-ante czy ex-post).

IV. Choć cele przypisania około 35 % środków krajowych programów Phare na ESC miał jedynie charakter zalecenia, "jakie ma być zastosowane z uwzględnieniem elastyczności każdego kraju" (decyzja Wytycznych Phare 1999), liczby dla lat 2001-2003 wskazują, że utrzymano średnią rzędu 35 %. Nieznaczny spadek procentowy w 2002 r. spowodowany planami działania na rzecz potencjału administracyjnego i sądowego został w pełni skompensowany alokacjami na 2003 r. Ponadto wystąpiły alokacje zarówno inwestycyjne, jak i związane z rozwojem instytucjonalnym w innych poziomych rozdziałach, które miały pośrednie przełożenie na przygotowanie do zarządzania funduszami strukturalnymi. W 2003 r., pozostającym poza okresem audytu, koncentracja na ESC była celowa. Kilka krajów przeznaczyło na inwestycje w ESC znacznie więcej niż 35 % funduszy na 2003 r. Średnia wartość wyniosła 39 %.

V. Komisja podjęła próbę stymulowania postępów instytucjonalnych i wprowadziła programy Phare Twinning oraz ESC, z dużym wyprzedzeniem w stosunku do ostatecznych decyzji dotyczących zamknięcia negocjacji w sprawie polityki regionalnej, tj. powołania instytucji wypłacających i zarządzających. Proces ten obejmował przedłużające się dyskusje w krajach i Phare pomógł osiągnąć wspólne stanowisko w sprawie rozwiązań mających zasadnicze znaczenie dla ostatecznego sukcesu negocjacji i niemałe dla przygotowania do zarządzania funduszami strukturalnymi.

VI. Choć nie wszystkie początkowe ambicje zostały zrealizowane w obrębie harmonogramu skróconego z powodu gwałtownego przyspieszenia negocjacji, było to głównie spowodowane wewnętrznymi trudnościami i opóźnieniami w wyznaczeniu przyszłych instytucji odpowiedzialnych za zarządzanie funduszami strukturalnymi. W niektórych przypadkach niewystarczająca stabilność niektórych instytucji istotnie zmniejszyła znacząco dynamikę przygotowawczej pomocy przedakcesyjnej. Mimo to dostępne obecnie dowody sugerują, że główne cele zostały zrealizowane i zostało to odzwierciedlone w samych negocjacjach, następczych raportach monitorujących oraz we wszystkich dalszych zdarzeniach dotyczących programowania, w zakresie, jaki nigdy dotąd nie został osiągnięty.

VII. Po przystąpieniu nowe Państwa Członkowskie będą nadal otrzymywać bezpośrednie wsparcie w znacznym zakresie od Dyrekcji Generalnej ds. Funduszy Strukturalnych, które to wsparcie pomoże im skutecznie zarządzać programami w ich obecnej postaci, w kształtowaniu programów i projektowaniu swoich systemów dostarczania i zarządzania. Uwzględniono już dotychczasowe doświadczenia, a schematy postępowania (Roadmaps) dla Bułgarii i Rumunii wraz ze zmienionymi Wytycznymi Phare dla 2003 r. wyznaczają bieżącą strategię. W przypadku agencji wdrażających, przy przechodzeniu na kontrolę ex-post, proces przebiega w odwrotnym kierunku. Agencje Phare, by nie dopuścić do utraty nabytej wiedzy fachowej, powinny stać się (lub zostać zintegrowane z) instytucjami wdrażającymi i zarządzającymi funduszami. W większości nowych Państw Członkowskich tak wygląda to w rzeczywistości, struktura lub przynajmniej personel zostały przeniesione do agencji zarządzających i wypłacających. Na podstawie pozytywnych doświadczeń pilotażowych w 2003 r. wprowadzono zmiany do Wytycznych Phare, zmieniono także Przewodnik programowania na 2004 r. w celu wprowadzenia wieloletniego planowania ESC oraz - tam, gdzie jest to właściwe i wykonalne - budowania instytucji.

______

⁽¹⁾ Republika Czeska, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa, Polska, Słowenia i Słowacja.

⁽²⁾ Finansowanie Celu 1 jest przyznawane regionom UE zapóźnionym w rozwoju, z uwagi na to, że ich produkt krajowy brutto na mieszkańca wynosi poniżej 75 % średniej unijnej. Na ten cel przeznacza się w przybliżeniu dwie trzecie funduszy strukturalnych.

⁽³⁾ Głównym celem EFRR jest promowanie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez zmniejszanie nierówności między regionami lub grupami społecznymi. EFS jest głównym instrumentem finansowym pozwalającym Unii na realizowanie celów strategicznych unijnej polityki zatrudnienia. EFOGR ma na celu wsparcie reformy strukturalnej sektora rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich. W okresie programowania funduszy strukturalnych od 1994 do 1999 roku 52 % środków wykorzystano poprzez EFRR, 30 % poprzez EFS i 16 % poprzez EFOGR. Pozostałe 2 % zostało wykorzystane przez czwarty fundusz strukturalny - Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa (FIFG).

⁽⁴⁾ Fundusz Spójności finansuje projekty dotyczące środowiska i transportu w krajach, których PNB na mieszkańca jest niższy niż 90 % średniej UE (aktualni odbiorcy to Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia).

⁽⁵⁾ Nowa orientacja, jaką uzgodniono, została przedstawiona w adresowanym do Komisji Komunikacie Komisarza van den Broeka: Nowe orientacje dla programu Phare w kontekście pomocy przedakcesyjnej (COM(97) 112/8, Bruksela, 18 marca 1997 r.).

⁽⁶⁾ Oprócz krajów wspomnianych w przypisie 1, które przystąpią do Unii Europejskiej w maju 2004 roku, program Phare świadczy również pomoc dla Bułgarii i Rumunii, które mają przystąpić do Unii Europejskiej w późniejszym terminie.

⁽⁷⁾ COM(97) 112/8, Bruksela, dnia 18 marca 1997 r.

⁽⁸⁾ Szczyt Rady Europejskiej w Helsinkach w grudniu 1999 roku otworzył możliwość przystąpienia dla kolejnych sześciu krajów (Bułgarii, Łotwy, Litwy, Malty, Rumunii i Słowacji). Następnie Rada Europejska w Nicei, w grudniu 2000 roku, ustaliła rok 2004 jako docelową datę rozszerzenia Unii. Rada Europejska w Laeken, w grudniu 2001 r., zadeklarowała, że rozszerzenie Unii stało się nieuniknione i że wybranych 10 krajów powinno być gotowych w 2004 roku.

⁽⁹⁾ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1267/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, str. 73).

⁽¹⁰⁾ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1268/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie wspólnotowych środków pomocowych na rzecz działań przedakcesyjnych w dziedzinie rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich w państwach Europy Środkowej i Wschodniej ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej w okresie przedakcesyjnym (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, str. 87).

⁽¹¹⁾ Na podstawie pomocy z funduszy strukturalnych w latach 1994-1999: EFRR 75,0 mld euro; EFS 43,4 mld euro; EFOGR 23,5 mld euro.

⁽¹²⁾ "Wytyczne dotyczące wdrażania programu Phare w krajach kandydujących w latach 2000-2006 w zastosowaniu art. 8 rozporządzenia (EWG) nr 3906/89". Decyzja Komisji: SEC(1999) 1596 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 13 października 1999 r.

⁽¹³⁾ Drugi obszar, jaki miał zostać sfinansowany w ramach inwestycji, to "Dostosowanie do norm i standardów UE", który zasadniczo obejmował zakup sprzętu dla głównych instytucji w celu monitorowania i wdrażania dorobku wspólnotowego.

⁽¹⁴⁾ Patrz: rozdział 3 "Rozwój instytucjonalny" Wytycznych na lata 2000-2006.

⁽¹⁵⁾ Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia, C(2000) 3103/2, dnia 27 października 2000 r.

⁽¹⁶⁾ Trybunał prowadzi odrębną kontrolę dotyczącą zarządzania instrumentem przedakcesyjnym Sapard, który jest powiązany z trzecim głównym funduszem strukturalnym - EFOGR. Dodatkowo Trybunał zbadał aspekty zarządzania ISPA w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 5/2003 "Finansowanie projektów środowiskowych z Phare i ISPA w krajach kandydujących", Dz.U. C 167 z 17.7.2003.

⁽¹⁷⁾ W latach 1998-2003 Komisja wydawała roczne "Raporty okresowe" dotyczące poziomu przygotowania krajów kandydujących. Pod koniec roku 2002, po zakończeniu negocjacji akcesyjnych z ośmioma z dziesięciu krajów kandydujących z Europy Środkowej i Wschodniej, Komisja opublikowała w listopadzie 2003 r. "Szczegółowy raport monitorujący" dotyczący zakresu, w jakim podjęte zostały dalsze kroki w zakresie przygotowania do członkostwa.

⁽¹⁸⁾ Większość zobowiązań w zakresie ESC obejmowało komponent twinningowy. W ograniczonej liczbie przypadków podjęto odrębne zobowiązanie dotyczące projektu twinningowego w stosunku do ESC. Projekty te zostały również zbadane przez Trybunał i ujęte w tabeli 1.

⁽¹⁹⁾ Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) dzieli kraje na poziomy NUTS I (krajowe), NUTS II (regionalne) oraz NUTS III (powiatowe). W większych krajach, posiadających więcej niż jeden region NUTS II, poziom NUTS II stanowi zazwyczaj szczebel, dla którego ustanawiane są regionalne programy operacyjne funduszy strukturalnych. Jednak w małych krajach całe terytorium może według tej klasyfikacji odpowiadać poziomowi NUTS II.

⁽²⁰⁾ Wspólnotowe Ramy Wsparcia to dokumenty strategiczne wymagane przez rozporządzenie w sprawie funduszy strukturalnych, których celem jest zapewnienie koordynacji całej wspólnotowej pomocy strukturalnej w danych regionach.

⁽²¹⁾ Dokument podsumowujący zawierający wnioski z Seminarium Partnerów Porozumień Twinningowych "Przygotowanie do zarządzania funduszami strukturalnymi w krajach kandydujących", które odbyło się w dniach 15-16 marca 2001 r. w Brukseli.

⁽²²⁾ W Irlandii, w okresie programowania 1994-1999, 100 % środków zostało wykorzystanych poprzez programy sektorowe w zakresie przemysłu, infrastruktury gospodarczej, zasobów ludzkich, usług ochrony środowiska, turystyki, transportu, rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, rozwoju lokalnego, rybołówstwa, a także pomocy technicznej. W Portugalii 78 %, a w Grecji 68 % funduszy zostało wdrożonych poprzez sektorowe programy operacyjne (źródło: Raport Komisji: 11. sprawozdanie roczne w sprawie funduszy strukturalnych (1999), tom II, załącznik 7, COM(2000) 698 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 13 listopada 2000 r.).

⁽²³⁾ W czerwcu 2000 roku Dyrektor Generalny ds. Polityki Regionalnej napisał do Dyrektorów Generalnych ds. Rozszerzenia, Zatrudnienia, Rybołówstwa i Rolnictwa: "Dans la mesure ou ces pays sont potentiellement éligibles à l'objectif no. 1 des Fonds structurels, il me parait nécessaire de mettre l'accent sur la préparation a cette objectif, qui mobilisera des ressources financières importantes des leur adhésion et nécessitera des adaptations par rapport a l'approche actuelle de Phare" (pismo z dnia 6 czerwca 2000 r., ref. D (2000) JFD.A.1 001 01111).

⁽²⁴⁾ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1266/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie koordynacji pomocy dla państw ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej w ramach strategii przedakcesyjnej (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, str. 68).

⁽²⁵⁾ Zgodnie z pismem okólnym wysłanym przez Dyrektorów Generalnych ds. Rozszerzenia i Polityki Regionalnej do Narodowych Koordynatorów Pomocy w grudniu 2000 roku "krajowe wysiłki przygotowawcze powinny rozpocząć się możliwie jak najszybciej, w krajach zainteresowanych przejściem na EDIS".

⁽²⁶⁾ Jedynym wyjątkiem były Węgry, gdzie EDIS został wprowadzony symbolicznie w dniu 30 kwietnia 2004 r.

⁽²⁷⁾ W zakresie dotyczącym współfinansowania, patrz również: ustalenia Trybunału zawarte w sprawozdaniu rocznym za rok 2002, punkty 8.10 i 8.11 (Dz.U. C 286 z 28.11.2003).

⁽²⁸⁾ Średnia roczna kwota przyznana na program krajowy Phare w okresie 2000-2002 dla Polski wyniosła 373 mln euro, a w przypadku Rumunii - 251 mln euro. Dla ośmiu innych krajów średnie roczne kwoty przyznanych środków w tym samym okresie wyniosły 51 mln euro.

⁽²⁹⁾ Przewodnik Programowania Phare (Phare Programming Guide) 2001, punkt 5 e).

⁽³⁰⁾ Rozporządzenie (WE) w sprawie funduszy strukturalnych nr 1260/1999, art. 31 ust. 2 przewiduje, że "Komisja automatycznie anuluje każdą część zobowiązania, która nie została uregulowana w drodze wpłaty na rachunek lub dla której Komisja nie otrzymała wniosku o płatność (...) do końca drugiego roku po roku dokonania zobowiązania".

⁽³¹⁾ Bez względu na zbliżający się termin przystąpienia do UE, "Szczegółowy raport monitorujący" Komisji z listopada 2003 r. wskazał utrzymujące się słabości w zakresie zdolności krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi. Kraje musiały podjąć, jak to ujęła Komisja, "zwiększone wysiłki" w zakresie przygotowania do przystąpienia do UE.

⁽³²⁾ Poziom NUTS II.

⁽³³⁾ Poziom NUTS III.

..................................................

Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"

Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.

..................................................

INTRODUCTION

grafika

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2005.15.1
• Rodzaj: Informacja
• Tytuł: Sprawozdanie specjalne nr 5/2004 na temat pomocy w ramach Phare, mającej na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi, wraz z odpowiedziami Komisji.
• Data aktu: 08/07/2004
• Data ogłoszenia: 20/01/2005