1. Wprowadzenie
Wykonywanie przez lekarza i lekarza dentystę, zwanych dalej lekarzami, zawodu w formie indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej, indywidualnej praktyki lekarskiej wyłącznie w miejscu wezwania, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej wyłącznie w miejscu wezwania, indywidualnej praktyki lekarskiej wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem lub w ramach grupowej praktyki lekarskiej jest działalnością (gospodarczą) regulowaną i wymaga wpisu do odpowiedniego rejestru. Rejestrem tym od dnia 1 lipca 2011 r. jest rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzony zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) - dalej u.dz.l. Wpis do tego rejestru, podobnie jak miało to miejsce przy wpisie do rejestrów praktyk lekarskich prowadzonych przez okręgową radę lekarską na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 z późn. zm.) - dalej u.z.l.l.d., następuje na podstawie odpowiedniego wniosku lekarza, oświadczenia o spełnianiu warunków wymaganych do wykonywania praktyki oraz dokumentów, które lekarz musi złożyć wraz z wnioskiem o wpis. Na etapie wpisu do rejestru ocena oświadczenia i dokumentów ogranicza się do sprawdzenia, czy złożone oświadczenie odpowiada treści określonej w ustawie o działalności leczniczej oraz czy zostały złożone wszystkie wymagane dokumenty; organ nie bada natomiast ich zgodności ze stanem rzeczywistym. Weryfikacja, czy lekarz faktycznie spełnia warunki wykonywania praktyki lekarskiej, następuje dopiero w trakcie wykonywania tej działalności, podczas kontroli realizowanej przez organ prowadzący rejestr.
Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego dostępnym na stronach internetowych Wydawnictwa Naukowego PWN pojęcie "kontrola" oznacza "sprawdzanie czegoś, zestawianie stanu faktycznego ze stanem wymaganym". Istotą kontroli jest bowiem sprawdzenie, czy działanie kontrolowanego podmiotu jest zgodne z ustalonymi wymaganiami, sformułowanie wniosków na podstawie wyników kontroli oraz przekazanie ich przez kontrolerów organowi, który zarządził daną kontrolę, w celu podjęcia przez niego odpowiednich działań pokontrolnych mających na celu usunięcie nieprawidłowości lub wprowadzenie ewentualnych usprawnień. Aby organ kontrolny mógł wykonywać swoje zadania, musi mieć prawem przyznane kompetencje do żądania od podmiotu kontrolowanego określonego zachowania się (np. udostępnienia określonych dokumentów).

Podmioty uprawnione do kontroli praktyk lekarskich oraz zakres kontroli (w tym uprawnienia, jakie przysługują kontrolerom) zostały określone w art. 106 ust. 1 pkt 2 i art. 111 u.dz.l.
W wyżej przedstawionej definicji pojęcia kontroli mieści się także wizytacja praktyk lekarskich przewidziana w art. 52b u.z.l.l.d.
Ponadto kontrolę praktyk lekarskich przeprowadza wiele różnych podmiotów, wśród których można przykładowo wymienić:
1) organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniem działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska,
2) Narodowy Fundusz Zdrowia w zakresie realizacji świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - w przypadku lekarza będącego świadczeniodawcą (który podpisał umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia),
3) organy podatkowe,
4) Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wykonywania obowiązków dotyczących ubezpieczeń społecznych oraz orzecznictwa o czasowej niezdolności do pracy, a także w zakresie zgłoszenia ubezpieczonych do Narodowego Funduszu Zdrowia i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne,
5) Państwową Inspekcję Pracy w zakresie przestrzegania prawa pracy,
6) Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w zakresie zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych.
Kontrola praktyk lekarskich wykonywana przez powyższe organy, straże i inspekcje nie wykazuje odrębności w stosunku do kontroli innych podmiotów, dlatego też w niniejszym komentarzu przedstawiono jedynie kontrolę praktyk lekarskich wykonywaną na podstawie ustawy o działalności leczniczej oraz wizytację, która ma wiele cech podobnych do kontroli wykonywanej na podstawie przepisów ustawy o działalności leczniczej.

2. Podmioty uprawnione
2.1. Organ uprawniony do kontroli praktyk lekarskich
Organem uprawnionym do kontroli praktyk lekarskich jest organ prowadzący rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą, którym w odniesieniu do praktyk lekarskich jest okręgowa rada lekarska (art. 111 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 1 pkt 2 u.dz.l.). Praktyka lekarska jest wpisywana do rejestru prowadzonego przez radę okręgowej izby lekarskiej, na terenie której praktyka ma być prowadzona, i ta sama rada jest właściwa do przeprowadzania kontroli tej praktyki. Przepisy ustawy o działalności leczniczej nie dają możliwości dokonywania wpisu praktyk lekarskich do rejestru, który jest prowadzony przez inną okręgową radę niż terytorialnie właściwa (np. lekarz, który chce prowadzić praktykę zawodową w Warszawie, nie może zostać wpisany do rejestru prowadzonego przez Okręgową Radę Lekarską w Łodzi, nawet jeżeli jest członkiem Okręgowej Izby Lekarskiej w Łodzi). Na marginesie można zauważyć, że terytorialny zasięg poszczególnych okręgowych izb lekarskich wynika z uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 26 listopada 1999 r., 80/99/III, w sprawie obszarów, siedzib i nazw okręgowych izb lekarskich (uchwała była zmieniana czterokrotnie w związku z tworzeniem nowych okręgowych izb lekarskich).

2.2. Organ uprawniony do wizytacji praktyk lekarskich
Podobnie jak kontrolę, wizytację przeprowadza okręgowa rada lekarska. Przepis ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty mówi wprawdzie o okręgowej izbie lekarskiej, jednakże organem okręgowej izby właściwym w sprawie kontroli jest okręgowa rada lekarska. Pozostałe organy izby (okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej, okręgowy sąd lekarski, okręgowa komisja rewizyjna) są powołane do wykonywania określonych zadań, wśród których nie mieszczą się zadania związane z kontrolą praktyk lekarskich.

2.3. Realizacja kontroli i wizytacji
Kontrolę i wizytację realizują osoby upoważnione przez okręgową radę lekarską. W odniesieniu do wizytacji wyraźnie stwierdzono, że upoważnienie może zostać udzielone wyłącznie lekarzowi. W przypadku kontroli nie ma takiego ogólnego zastrzeżenia, ale niektóre uprawnienia w toku kontroli mogą być realizowane wyłącznie przez osoby wykonujące zawód medyczny, przy czym nie przesądzono, że muszą to być lekarze. Można mieć jednak wątpliwości, czy osoba wykonująca zawód medyczny, ale niebędąca lekarzem, przeprowadzi w sposób właściwy kontrolę praktyki lekarskiej. Zasadne wydaje się więc, aby taką kontrolę, a przynajmniej czynności, dla których ustawa stawia wymóg wykonywania zawodu medycznego, przeprowadzał lekarz.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 113 u.dz.l. w zakresie nieuregulowanym w ustawie o działalności leczniczej do kontroli stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) - dalej u.s.d.g. Jeden z takich przepisów mówi o wyłączeniu pewnych osób od udziału w kontroli (art. 79a ust. 4 u.s.d.g.). Ogólnie rzecz ujmując, wyłączenia te mają na celu zapobieżenie powstaniu sytuacji, w której z uwagi na wpływ, jaki osoba kontrolowana ma lub tylko potencjalnie może mieć na kontrolera, mogą powstać wątpliwości, czy kontrola zostanie przeprowadzona bezstronnie. Odnosząc te wyłączenia do kontroli praktyk lekarskich, należy wskazać, że pomimo posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych do przeprowadzenia kontroli praktyki lekarskiej lekarz podlega wyłączeniu, jeżeli m.in. kontrola ma dotyczyć praktyki lekarskiej prowadzonej przez:
· tego lekarza (indywidualnie lub wspólnie z innymi lekarzami w formie grupowej praktyki lekarskiej),
· jego małżonka, krewnego lub powinowatego do drugiego stopnia,
· lekarza, z którym pozostaje on w stopniu przysposobienia, opieki lub kurateli,
· lekarza, z którym pozostaje on w stosunku nadrzędności służbowej (np. kontrolowany, poza prowadzeniem praktyki lekarskiej, jest także ordynatorem oddziału szpitalnego, w którym kontrolujący go lekarz jest zatrudniony).

Wyłączenia powyższe trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia lub kurateli. Zakaz brania udziału w kontroli w takim przypadku powstaje z mocy samego prawa w razie zaistnienia wyżej wymienionych oraz innych okoliczności wskazanych w art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a okręgowa rada lekarska nie może go uchylić.
W odniesieniu do wizytacji nie przewidziano takich ograniczeń. W celu zachowania bezstronności zasadne wydaje się jednak, aby okręgowa rada lekarska przy wyznaczaniu lekarzy do przeprowadzenia wizytacji stosowała analogiczne wyłączenia jak przy kontroli. Być może w odniesieniu do wizytacji takie lub podobne ograniczenia zostaną wprowadzone w drodze uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej, która ma ustalać sposób przeprowadzania wizytacji, w tym określać sposób wyboru osób wykonujących czynności wizytacyjne (jest to nowe upoważnienie dla Naczelnej Rady Lekarskiej, obowiązujące od dnia 1 lipca 2011 r.; uchwała taka nie została jeszcze podjęta).

2.4. Kontrola sprawowana przez konsultantów wojewódzkich
Organ prowadzący rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a więc także okręgowa rada lekarska, może zlecić przeprowadzenie kontroli konsultantom wojewódzkim (art. 111 ust. 5 u.dz.l.).

3. Zakres kontroli i wizytacji
Jak wspomniano na wstępie, zakresy kontroli i wizytacji w części pokrywają się, co oznacza, że ten sam organ, zapewne często za pomocą tych samych upoważnionych lekarzy, przeprowadza kontrolę i wizytację.

3.1. Zakres kontroli
Kontrola jest przeprowadzana w zakresie zgodności wykonywanej działalności leczniczej z przepisami ustawy o działalności leczniczej i przepisami wydanymi na jej podstawie (art. 111 ust. 1 u.dz.l.). Oznacza to, że kontroli podlegają warunki, jakie powinien spełniać lekarz w momencie wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a których spełnianie potwierdził w oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem o wpis do rejestru (warunki te określa art. 18 u.dz.l.).
Warunkiem wykonywania działalności leczniczej w odniesieniu do wszystkich form praktyki lekarskiej ustanowionych w ustawie o działalności leczniczej jest zawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej obejmującej szkody będące następstwem udzielania świadczeń zdrowotnych albo niezgodnego z prawem zaniechania udzielania świadczeń zdrowotnych. Dokument potwierdzający zawarcie umowy ubezpieczenia należy przekazać organowi prowadzącemu rejestr nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia zawarcia takiej umowy. Posiadanie obowiązującej umowy ubezpieczenia oraz zawarcie jej zgodnie z obowiązującymi przepisami będzie weryfikowane w trakcie kontroli. Szczegółowy zakres ubezpieczenia oraz minimalna suma gwarancyjna muszą być zgodne z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw instytucji finansowych. Należy zauważyć, że do końca 2011 r. umowę ubezpieczenia zawiera się według zasad określonych w art. 48a i 48b u.z.l.l.d. oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej lekarzy i lekarzy dentystów wykonujących zawód na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 515).

Kolejnym warunkiem, który podlega kontroli, jest dysponowanie pomieszczeniem odpowiednim do udzielania świadczeń zdrowotnych. Pomieszczenie to musi spełniać szereg warunków, w szczególności ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych (dotyczących powierzchni, wyposażenia, np. w umywalkę i zlew z bieżącą ciepłą i zimną wodą, w zależności od sytuacji musi w nim być zainstalowana wentylacja mechaniczna lub klimatyzacja), oraz być wyposażone w produkty lecznicze, wyroby medyczne, aparaturę i sprzęt medyczny odpowiedni do rodzaju i zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych. Potwierdzenie spełnienia tego warunku następuje w drodze opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia ta ma formę decyzji administracyjnej), którą lekarz dołącza do wniosku o wpis do rejestru. Jednakże podczas kontroli okręgowa rada lekarska jest uprawniona do dokonania we własnym zakresie (nie musi zasięgać opinii inspekcji sanitarnej) oceny, czy pomieszczenie odpowiada wymaganiom, oraz opinii organu sanitarnego w tej sprawie przedstawionej przez lekarza (tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1169/05, LEX nr 210857). Sprawdzeniu będzie również podlegało, czy aparatura i sprzęt medyczny są odpowiednie do rodzaju praktyki lekarskiej i zakresu świadczeń zdrowotnych wpisanych do rejestru, czy sprzęt jest sprawny, posiada wymagane atesty (certyfikaty). Warunki dotyczące pomieszczenia i urządzeń są określane przez ministra właściwego do spraw zdrowia (obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i sprzęt medyczny, służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz. U. Nr 20, poz. 254)).

Powyższy warunek dotyczy indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej oraz grupowej praktyki lekarskiej. Natomiast kontrola przeprowadzana u lekarza wykonującego indywidualną praktykę lekarską wyłącznie w miejscu wezwania lub indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską wyłącznie w miejscu wezwania zajmuje się sprawdzeniem innych warunków dotyczących tych praktyk, tj. posiadania przez lekarza produktów leczniczych i sprzętu medycznego umożliwiającego udzielanie świadczeń zdrowotnych w ramach tych praktyk, w tym również w stanach nagłych zgodnie z art. 30 u.z.l.l.d., miejsca, w którym przechowywana jest dokumentacja medyczna, produkty lecznicze i sprzęt medyczny, oraz sprawdzeniem, czy miejsce wskazane we wniosku o wpis do rejestru jako miejsce, w którym odbierane są wezwania, nie znajduje się w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego (np. w szpitalu).
W odniesieniu do indywidualnej praktyki lekarskiej wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem oraz indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem przepisy ustawy o działalności leczniczej nie wprowadzają wymogu posiadania ani odpowiedniego pomieszczenia, ani miejsca przechowywania dokumentacji medycznej, leków i sprzętu medycznego, stąd też nie mogą one być kontrolowane.
(...)