Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przyznają Prezesowi Rady Ministrów kompetencje nadzorcze polegające na bezpośredniej ingerencji w strukturę organów jednostek samorządu terytorialnego[1] (zwanych dalej: „j.s.t.”). W świetle obowiązujących przepisów prawa należą do nich:

1) odwołanie albo rozwiązanie organu wykonawczego j.s.t.;
2) zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego.


Prezes Rady Ministrów korzysta z powyższych środków nadzoru w przypadku negatywnej oceny działalności organów jednostki samorządu terytorialnego. Istotą realizacji wskazanych kompetencji nadzorczych jest jednak władcze i wiążące wpływanie na funkcjonowanie organów j.s.t., a nie na efekty prowadzonej przez nie działalności[2].

Czytaj też: Środki nadzoru: odwołanie wójta chroni interesy wspólnoty

Skutki ingerencji nadzorczej Prezesa Rady Ministrów są wymierzone bezpośrednio w możliwość działania organów samorządowych[3]. Z tego względu przedstawione formy działalności nadzorczej określane są w nauce prawa administracyjnego mianem „środków personalnych” lub „środków ad personam”[4]. Realizacja kompetencji nadzorczej Prezesa Rady Ministrów prowadzi bowiem do definitywnego (w przypadku odwołania lub rozwiązania organu wykonawczego j.s.t.) bądź czasowego (w przypadku zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego) zaprzestania działalności organów samorządowych w konkretnym składzie personalnym. Środki nadzoru realizowane przez Prezesa Ministra ograniczają samodzielność organizacyjną samorządu terytorialnego. Ingerencja organu nadzoru wpływa zarazem na sytuację prawną indywidualnych osób, które pełnią funkcję jednoosobowego organu wykonawczego gminy bądź są członkami kolegialnych organów wykonawczych powiatu i samorządu województwa, a także członkami organów stanowiących wspólnot samorządowych.
 

Czytaj też: Brak realizacji zadań publicznych skutkuje zawieszeniem organów samorządu

 

Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez doktrynę prawa administracyjnego odwołanie albo rozwiązanie organu wykonawczego j.s.t., a także zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego to „nadzwyczajne” albo „wyjątkowe” przejawy działalności nadzorczej[5]. Niektórzy autorzy wskazują wręcz, że przedstawione kompetencje nadzorcze Prezesa Rady Ministrów „godzą” w istotę samorządu terytorialnego, który powinien sprawować administrację publiczną w sposób samodzielny[6]. Z całą pewnością zastosowanie środków personalnych wywołuje doniosłe skutki prawne w zakresie działalności organów danej j.s.t. Wydaje się jednak, że dopuszczalność podjęcia takiej formy ingerencji nadzorczej w sferę samodzielności organizacyjnej j.s.t. stanowi naturalną konsekwencję przyznania samorządowi terytorialnemu udziału w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych. Ze względów prakseologicznych wspólnota samorządowa wykonuje administrację publiczną przede wszystkim za pośrednictwem organów stanowiącego i wykonawczego. W związku z tym niezbędne jest wprowadzenie możliwości wiążącego wpływania zarówno na działalność j.s.t., jak i sposób funkcjonowania organów, które tą działalność prowadzą. O „wyjątkowym” charakterze środków personalnych nie powinno przesądzać także to, że w praktyce są stosowane rzadziej niż środki korygujące[7].


Niekiedy wskazuje się, że skorzystanie ze środków personalnych jest możliwe dopiero, jeśli „zwykłe”, tj. mniej restrykcyjne środki nadzoru, jak np. stwierdzenie nieważności uchwały albo zarządzenia organu j.s.t. czy wskazanie, że te akty zostały wydane z naruszeniem prawa, okażą się w danym przypadku niewystarczające[8]. Takie założenia nie wydają się jednak uzasadnione. Po pierwsze, nie wymaga tego ustawodawca. Po drugie, środki personalne niekoniecznie muszą być stosowane ze względu na działalność prawotwórczą organów wspólnoty samorządowej. A jeśli nawet będą jej dotyczyć, to przesłanki ich realizacji mogą wykraczać poza okoliczności, w których stosuje się środki nadzoru wymierzone bezpośrednio w akty prawne wydawane przez organy j.s.t.[9]

Dowiedz się więcej z książki
Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł

 

 

@page_break@

Ratio legis wprowadzenia wskazanych form ingerencji nadzorczej nie powinno budzić wątpliwości. Organy j.s.t. są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, zatem konieczna jest także ustawowa regulacja ponoszenia przez nie bezpośrednich konsekwencji podejmowanych działań[10]. Prezes Rady Ministrów realizuje kompetencje nadzorcze względem organów j.s.t. wyłącznie, jeśli ich działalność narusza porządek prawny przez powtarzające się naruszenia Konstytucji lub ustaw bądź powoduje nieprawidłowości w wykonywaniu przyznanych samorządowi terytorialnemu zadań publicznych[11].

Czytaj też: Sejm może rozwiązać organ stanowiący samorządu

Podsumowując, zarówno przesłanki, jak i skutki prawne podjęcia środków personalnych nie są nadzwyczajne, choć odmienne od tych, które występują przy pozostałych środkach nadzoru. Zadaniem ustawodawcy jest natomiast właściwe wyważenie zasady ochrony samodzielności organizacyjnej j.s.t. oraz zasady ochrony interesu publicznego przez właściwą regulację przedstawionych kompetencji nadzorczych[12]. W obecnym stanie prawnym pomiędzy ustawami samorządowymi występują pewne różnice w zakresie sposobu unormowania środków personalnych, które wynikają z przyjęcia przez ustawodawcę odmiennych rozwiązań strukturalnych wobec poszczególnych j.s.t.[13].

Czytaj też: Środki nadzoru personalnego pod kontrolą sądu


W doktrynie przyjmuje się, że zabezpieczeniem samodzielności organizacyjnej j.s.t. jest powierzenie realizacji przedstawionych kompetencji nadzorczych naczelnemu organowi administracji rządowej[14]. Należy podkreślić, że środki nadzoru o charakterze personalnym chronią także członków danej wspólnoty samorządowej przed negatywnymi skutkami niezgodnej z prawem działalności organów samorządowych.



Przypisy:
[1] Zob. art. 96 ust. 2 oraz art. 97 u.s.g.; art. 83 ust. 2 oraz art. 84 u.s.p.; art. 84 ust. 2 oraz art. 85 u.s.p.
[2] J. Stelmasiak: Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Zagadnienia podstawowe [w:] E. Ura: Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Rzeszów 2005, s. 279-280; Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, ST 2001, nr 1-2, s. 111; B. Dolnicki: Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 414.
[3] K. Sikora: Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym o charakterze personalnym, [w:] Studia Iuridica Lublinensia tom XIV, nr 14, Lublin 2010, s. 113.
[4] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 414; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2010, s. 731.
[5] Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 109; A. Wiktorowska: Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 215-216; Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru…, s. 111; K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 124.
[6] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 220.
[7] Inaczej: K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 770.
[8] P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa, s. 778; A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 220; K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 124.
[9] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 771.
[10] K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 124.
[11] Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru…, s. 111.
[12] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 221.
[13] P. Chmielnicki: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 258-259.
[14] Tamże, s. 218.