Krzysztof Sobczak: Przygotowywana jest na Uniwersytecie Jagiellońskim uroczystość, podczas której wręczona zostanie panu wydana przez Wolters Kluwer Polska księga jubileuszowa. Będzie ona o tyle nietypowa, że obok serii opracowań innych uczonych będzie zawierać też wypowiedzi polityków i działaczy samorządowych. A to w nawiązaniu do pana zaangażowania w prace nad obowiązującym obecnie w Polsce modelem samorządu terytorialnego. Przyznaje się pan do współautorstwa tych rozwiązań?
Mirosław Stec: Tak, bo rzeczywiście aktywnie uczestniczyłem w tych pracach od 1990 roku, kiedy to powstał samorząd gminny, a potem w pracach nad samorządem powiatowym i wojewódzkim. A rozpocząłem swoją działalność w tym zakresie od stanowiska delegata pełnomocnika rządu do spraw samorządu terytorialnego w ówczesnym miejskim województwie krakowskim. A jeśli pyta pan o współautorstwo, to wtedy sami nazywaliśmy się swoistymi akuszerami, a więc tymi, którzy tworzą warunki aby samorząd tak naprawdę powstał, bo raczej nie odrodził się. Bo przecież prawdziwego samorządu wcześniej nie było, także w okresie międzywojennym, kiedy pełnego samorządu nie było, a to co było, to też nie w całym kraju. A więc my w 1990 roku zaczęliśmy tworzyć samorząd.
Dlatego tak ważne było, by odpowiednio przygotować, zarówno ludzi – mieszkańców, polityków – jak i odpowiednie reguły prawne. No i stworzyć warunki materialno – techniczne, bez których żadna reforma nie może się udać.
Czytaj także: PiS przedłuży kadencję samorządów - projekt w Sejmie, wybory w kwietniu 2024 r.>>
W ten drugi etap reformy był pan zaangażowany jeszcze bardziej, włącznie z pełnieniem określonych funkcji w tym procesie.
To prawda, to już coś więcej niż tylko rola akuszera, mogę się uznawać za współtwórcę tej reformy powiatowo – wojewódzkiej. Zespół pod moim kierunkiem w Instytucie Spraw Publicznych przez prawie trzy lata przygotowywał projekt reformy wojewódzkiej, która później stała się kanwą projektów rządowych premiera Jerzego Buzka, a w konsekwencji tekstem odpowiednich ustaw uchwalonych w 1998 roku.
Czytaj w LEX:
Stec Mirosław: U początków regionalnych izb obrachunkowych - w 25. rocznicę ich powstania >>>
Cena promocyjna: 119.2 zł
|Cena regularna: 149 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 134.1 zł
Czy z dzisiejszej perspektywy może pan ocenić, czy stworzony wtedy system był rozwiązaniem modelowym, odpowiednim dla państwa demokratycznego, po prostu dobrym?
Odpowiedź na to pytanie trzeba zacząć od tego, że my tworząc samorząd na wszystkich szczeblach mieliśmy na uwadze to, że niedługim czasie Polska będzie członkiem Wspólnoty Europejskiej. A zatem oczywistą rzeczą było, że samorząd należy budować tak, by on był zdolny do uczestnictwa w sposób aktywny w tym europejskim świecie samorządowym. Zarówno od strony ustrojowej, strukturalno – organizacyjnej i kadrowej, jak również od strony finansowej, a także od strony zdolności do wykonywania przypisanych mu zadań. A chcieliśmy, żeby to były zadania poważne, a nie fasadowe i dodatkowe w stosunku do innych struktur państwa. Tak, my bardzo wyraźnie ten nasz model oparliśmy na zasadach, które obowiązują w najważniejszych krajach Unii Europejskiej.
Niewątpliwie to jest model kompatybilny z rozwiązaniami unijnymi i z różnych stron słyszeliśmy wtedy wyrazy podziwu, że stworzyliśmy samorząd pełny. W tym sensie, że od razu, podczas gdy w innych krajach reformy samorządu trwały latami, np. we Francji.
Zarejestruj się bezpłatnie i sprawdź Moje Prawo.pl >>>
Może tu zadziałał mechanizm znany w budownictwie, że często łatwiej jest wybudować nowy dom niż wyremontować stary, szczególnie zabytkowy.
Rzeczywiście, to porównanie ma tu sens. A jeśli już się go trzymamy, to w naszym przypadku trzeba było przygotować dobry projekt i potem go wykonać. I mieć to, co nazywa się siłą przebicia w języku potocznym, a w języku prawno – ustrojowym mieć wolę polityczną do przeprowadzenia reformy. Bo to była największa w nowoczesnej historii Polski reforma ustrojowo – terytorialna. Nie było takiej reformy wcześniej i trudno sobie wyobrazić, że mogłaby mieć miejsce w przyszłości. Ona przeorała cały system terytorialny państwa, bo nie tylko ustrojowo, jak zrobiliśmy w 1990 roku z gminami, ale również terytorialnie. Powstał nowy podział terytorialny.
....................
W dniach 13 - 14 października br. na Uniwersytecie Jagiellońskim odbędzie się w XVI Seminarium Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego pod tytułem Odpowiedzialność samorządu terytorialnego w sferze społecznej. Rzeczywistość a oczekiwania, które, wzorem ubiegłorocznej edycji, organizowane jest przy szerokim udziale środowiska Samorządowych Kolegiów Odwoławczych.
....................
Ale to też była zmiana filozofii zarządzania państwem, odejście od centralnego zarządzania na rzecz podziału władzy pomiędzy rząd i samorządy lokalne. Kazimierz Barczyk, z którym pan wtedy współpracował w strukturach rządowych w tworzeniu tego systemu, kiedyś w rozmowie ze mną stwierdził, że na skutek tej reformy udział w zarządzaniu państwem pomiędzy władzą centralną i samorządem ustanowiony został w proporcji pół na pół. Też pan to tak ocenia?
W pełni podzielam tę ocenę, chociaż nie jestem pewien czy to było dokładnie po 50 procent. Ale rzeczywiście my w sposób zdecydowany i pełny przyjęliśmy tę fundamentalną zasadę pomocniczości i wynikającą z niej zasadę decentralizacji. Czyli przenoszenia realizacji zadań i kompetencji, wraz z odpowiedzialnością oczywiście, na struktury terytorialne, które są oparte o wspólnoty samorządowe. Była to koncepcja, która zdominowała Europę – wtedy mówiliśmy Zachodnią – po drugiej wojnie światowej, jako remedium na państwa scentralizowane, w których władza jest sprawowana wyłącznie przez centrum i tylko przez swoich delegowanych urzędników. To jest model, który prowadzi do ustrojów totalitarnych, on jest charakterystyczny dla państw totalitarnych. Bo w takim systemie nie można inaczej zarządzać. Jeśli natomiast budujemy model, w którym człowiek jest najważniejszą osią działania, to obowiązuje zasada pomocniczości, subsydiarności. Jeżeli więc traktujemy państwo jako służące obywatelom, to władza i wykonywanie zadań ma być tam, gdzie można to najlepiej zrealizować, z najlepszym rozeznaniem potrzeb, z najlepszym wykorzystaniem sił i środków, czyli potencjału, który tam istnieje. I dlatego zbudowaliśmy, można powiedzieć, pełny samorząd, który rzeczywiście przejmuje ogromną cześć zadań.
Czytaj w LEX:
Stec Mirosław: O potrzebie nowego spojrzenia na komunalną działalność gospodarczą >
Przy tak poważnym i szerokim podejściu musiały być podstawy konstytucyjne do przeprowadzanej reformy.
Oczywiście. Podstawą naszej reformy 1998 roku była Konstytucja z 1997 r. To tam wszystko zostało zapisane. Tam jest wyraźnie powiedziane, że samorząd realizuje istotną część zadań publicznych. Nie byle jaką część, nie drugorzędną, ale istotną. Taki podział, definiowany przez Kazimierza Barczyka jako pół na pół, można uznać za przyznanie samorządowi terytorialnemu istotnej części zadań i uprawnień. Ale to nie może być tylko jakiś aparat pomocniczy dla administracji rządowej.
Albo idąc jeszcze dalej – wykonawczy.
Oczywiście, nie pas transmisyjny, który przenosi decyzje z centrali w teren. Taka była zasadnicza filozofia tamtej reformy. I co ważne, ta filozofia znalazła odzwierciedlenie w uchwalonych przez parlament ustawach, co jako autorzy projektów uznaliśmy za wyraz aprobaty dla naszej koncepcji samorządu terytorialnego w Polsce. Z dzisiejszej perspektywy mogę ocenić, że udało nam się stworzyć dobry podział terytorialny kraju. Nastąpił też optymalny, przynajmniej na starcie reformy, podział zadań i kompetencji pomiędzy rząd, czyli władzę centralną, i samorząd.
Czy wszystko się udało? Bo na przykład finansowe podstawy działania samorządów były i są przedmiotem napięć.
To prawda i muszę przyznać, że jeden segment tej reformy nie został wtedy dopracowany w taki sposób, żeby można było powiedzieć, że jest optymalny, nawet wówczas. To jest segment finansowy. Czyli model podziału i redystrybucji środków publicznych, pochodzących przede wszystkim z różnego typu danin publicznych, w taki sposób, żeby w jak największym zakresie samorząd był gospodarzem środków finansowych przeznaczonych na jego zadania, by był też odpowiedzialny za kreowanie jak największego strumienia tych środków. Wiele było tego powodów, ale faktem jest, że to jest słaby element tego systemu.
Chciałbym poświęcić w naszej rozmowie więcej uwagi temu zagadnieniu, ale proponuję do niego wrócić później. A teraz chciałbym jeszcze nawiązać do konstrukcji samorządu terytorialnego. Bo jeśli jakaś budowla już powstanie, to ona może potem być wzmacniana i rozbudowywana, albo zaniedbywana, a nawet ulegać destrukcji. Co przez te ponad 20 lat działo się w Polsce z samorządem?
Ja dzielę ten okres na dwie części – do 2015 roku i później. W tym pierwszym okresie generalnie panowało status quo w stosunku do zdań, które zostały 1998 roku przekazane samorządom. Pierwsze lata po reformie to było budowanie samorządu, bo przecież w tej części powiatowej i wojewódzkiej on wcześniej nie istniał. Potem ważnym wydarzeniem było przystąpienie do Unii Europejskiej, do której weszliśmy już z ukształtowanym samorządem terytorialnym, ale to oznaczało też dodanie samorządom dodatkowych zadań, związanych przede wszystkim z programami rozwojowymi i funduszami unijnymi. Dla mnie to jest okres, w którym samorząd został zbudowany, a jego pozycja i udział z zarządzaniu sprawami państwa nie były kwestionowane. Dochodziły nawet nowe zadania, bo przecież z rozwoju cywilizacyjnego wynikają nowe potrzeby. Ale też widoczne było docenianie roli i możliwości samorządów w rozwiązywaniu pojawiających się problemów, jak choćby ze sfery ochrony środowiska. To był czas, w którym administracja rządowa i samorząd terytorialny dogadywały się.
Czasem bywały to „szorstkie” relacje.
To prawda, ale nie należy się temu dziwić. Zarządzanie sprawami publicznymi wiąże się z wieloma problemami, wywołuje różne spory i konflikty. Ważne jest jednak, czy ich rozwiązywanie ma miejsce w duchu wyznaczonym przez Konstytucję dla relacji tych dwóch elementów władzy państwowej. W każdym razie przed 2015 rokiem był swoisty konsensus co do tego, w jakim kierunku idziemy.
A potem się zmieniło. Co przede wszystkim?
Sytuacja zmieniła się zasadniczo. Podejście nowej władzy państwowej na samorząd zmienił się dramatycznie, radykalnie. Przecież od wygrania wyborów przez Prawo i Sprawiedliwości ja ani razu nie słyszałem ze strony rządzących polityków pojęcia „decentralizacja”. Oni nigdy tego słowa nie użyli.
Było za to wiele czynów zmierzających w przeciwnym kierunku, czyli do centralizacji władzy.
No właśnie. Jeśli nie mówi się i nie realizuje się tej zasady, to oczywiście realizuje się zasadę przeciwną. I z tym właśnie mamy do czynienia już przez dwie kadencje. Oni tego nie ukrywają, to jest wciąż publicznie wypowiadane, począwszy od Prezesa po ministrów i innych polityków. Że przecież my musimy mieć strukturę zarządzaną centralnie, żebyśmy mogli skutecznie rządzić i radzić sobie a to z ochroną środowiska, a to z wodą, z ochroną zdrowia, czy jakimkolwiek innym segmentem życia publicznego. To jest diametralna zmiana stosunku do samorządu. To jest faktyczny powrót, choć oczywiście wszyscy temu zaprzeczają, do tego modelu państwa, który mieliśmy do 1990 roku.
Zarejestruj się bezpłatnie i sprawdź Moje Prawo.pl >>>
Czyli do systemu jednolitej władzy państwowej, w którym na szczycie jest organ kierowniczy, powoływany demokratycznie lub nie, a poniżej tylko transmisja decyzji na kolejne szczeble administracji.
Taki właśnie model funkcjonował w okresie PRL, a podobieństwo jest jeszcze takie, że obecnie tak jak wtedy są organy formalnie rządzące i faktyczne kierownictwo w centrali partyjnej. Władze terytorialne w tym modelu są traktowane jako swoisty pas transmisyjny, w którym zadania wyznaczają organy centralne, a struktury terytorialne są po to, by je we właściwy sposób wykonywać.
Samorządy próbują jeszcze się przed tym bronić.
Jeszcze próbują, bo tak zbudowaliśmy ten system, że mamy wciąż silne samorządy wojewódzkie, powiatowe, miejskie. To wynika z Konstytucji i ustaw, więc także drogą ustawową można odbierać samorządom uprawnienia.
I to ma miejsce.
Tak, taki proces ma miejsce. Oczywiście nie raz widzieliśmy, jak w naszym parlamencie szybko uchwalane są bardzo ważne zmiany, ale w tej dziedzinie to jest tak znacząca masa zadań i kompetencji, że tego nie można zrobić szybko. Ale ten proces trwa już siódmy rok. Na szczęście jeszcze nie można powiedzieć, że już nie mamy samorządu terytorialnego. Ale jak długo jeszcze ta opinia będzie aktualna.
Tu jest dobry moment, by powrócić do zapowiedzianego wcześniej wątku finansowego. Zmianom zachodzącym w finansowaniu samorządów poświęcona będzie druga część tej rozmowy, którą opublikujemy w najbliższych dniach.
Cena promocyjna: 119.2 zł
Cena regularna: 149 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 134.1 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.