Regulamin kontroli zarządczej jest formą fakultatywną

Czy w regulaminie kontroli zarządczej przygotowanym przez kierownika jednostki organizacyjnej musi zostać przygotowana karta samooceny dla pracowników jednostki, czy może tylko zostać przygotowana karta samooceny dla kierownika jednostki?

Czy wójt gminy może narzucić do zastosowania swoje zarządzenie o zasadach kontroli zarządczej kierownikom jednostek organizacyjnych gminy?

Odpowiedź

1. Ponieważ regulamin kontroli zarządczej jest formą fakultatywną, dowolną trudno więc jednoznacznie stwierdzić, co powinno być umieszczone w rzeczonym akcie prawnym, choć bez wątpienia, wzorując się na Komunikacie MF nr 3/2011, wzory wspomnianych wyżej ankiet powinny zostać opracowane. Tym bardziej, że Ministerstwo Finansów (Kompendium wiedzy, s. 105) podpowiada:
"Można wyróżnić następujące zalety tego źródła informacji:

- wszyscy pracownicy dokonujący samooceny są bezpośrednio angażowani w ocenę ryzyka i mechanizmów kontroli, co może przyczyniać się do stałego doskonalenia kontroli zarządczej, w tym ulepszania zarządzania ryzykiem;
- może przyczynić się także do poprawy komunikacji pomiędzy kierownictwem, a pracownikami jednostki oraz może wzmacniać świadomość odpowiedzialności kierownictwa i obowiązki pracowników jednostki w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej;
- umożliwia efektywne wykorzystanie zasobów audytu wewnętrznego, bowiem audyt wewnętrzny, posiadając więcej informacji o stanie kontroli zarządczej, będzie mógł lepiej planować swoją pracę, np. koncentrować uwagę na tych obszarach, których nie obejmowała samoocena czy prowadzić bardziej wnikliwe badania w tych obszarach, w których samoocena wskazała na istotne niedoskonałości systemu."

W samoocenie powinni uczestniczyć wszyscy pracownicy, czyli ankieta powinna być także do nich kierowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby była to ta sama ankieta, którą wypełnia kierownik jednostki, gdyż pewnie łatwiej będzie później sporządzić zestawienia i zsumowania.


2. Jeżeli zarządzenie wójta w sprawie kontroli zarządczej ma podstawę prawną do jego wydania i nie stoi w sprzeczności z innymi przepisami prawa, to może wiązać także kierowników jednostek organizacyjnych. Podstawowe pytanie to, czy wójt wydał zarządzenie jako kierownik urzędu gminy, czyli I poziom kontroli zarządczej, wówczas zarządzanie obowiązywać będzie tylko w urzędzie, czy też jako organ wykonawczy gminy – zarząd, czyli II poziom kontroli zarządczej, wówczas mogłoby obowiązywać na terenie całej jednostki samorządowej. Problem jednak w tym, że kontrola zarządcza powinna być dostosowana do specyfiki każdej jednostki. "Kontrola zarządcza zakłada samodoskonalenie organizacji, ciągłość diagnozowania, monitorowania i poprawiania realizowanych przez organizację procesów. Nie sposób więc uznać, że istnieje ujednolicona, wspólna dla wszystkich jednostek ścieżka wdrażania kontroli zarządczej oraz iż kiedykolwiek będzie możliwe osiągnięcie etapu "wdrożenia" kontroli zarządczej. Zarządzanie jednostką nie jest bowiem projektem, który można kiedykolwiek uznać za zakończony." (Kompendium wiedzy, s. 18). Stosowanie więc w przypadku kontroli zarządczej "centralnego sterowania" przeczy prawnym i ustrojowym podstawom jej wdrożenia w polskim systemie prawnym. Odpowiedź brzmi więc: wójt nie może narzucić do stosowania swojego zarządzenia o zasadach kontroli zarządczej kierownikom jednostek organizacyjnych gminy, ale może diagnozować sposób realizacji kontroli zarządczej w tych jednostkach za pomocą dostępnego mu narzędzia, jakim jest audyt wewnętrzny.@page_break@

Uwagi

Wyjaśnień wymagają sformułowania użyte w pytaniach. Żaden ze znanych oficjalnych dokumentów Ministerstwa Finansów ani aktów prawnych nie mówi o obowiązku stanowienia regulaminu kontroli zarządczej. Milczy o tym ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) , nie wspomina o tym Komunikat Ministra Finansów nr 23 z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF z 2009 r. poz. 84), ani Komunikat Ministra Finansów nr 3 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF z 2011 r., poz. 11), ani wreszcie opublikowane dnia 29 lutego br. na witrynie Ministra Finansów opracowanie pt.: "Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie. Kompendium wiedzy" (dalej: Kompendium wiedzy, dostęp: 12 marca 2011). Tak więc jest to termin stosowany w wybranym resorcie albo jednostce samorządu terytorialnego. Przepisy powszechne nie wspominają o konieczności jego opracowania i wdrożenia.

Drugim terminem jest karta samooceny. We wspomnianym wyżej Komunikacie MF nr 3 z br. znajdujemy m.in. taki fragment: "Jedną z najczęściej stosowanych metod przeprowadzania samooceny kontroli zarządczej jest wykorzystanie do tego celu ankiet (kwestionariuszy). Szczegółowe wytyczne w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych […] przedstawiają możliwy przebieg procesu samooceny z wykorzystaniem ankiet oraz zawierają przykładowe ankiety, które mogą zostać wykorzystane przez jednostki w tym procesie." Załącznik do tego Komunikatu ma tytuł: "Ankieta do samooceny kontroli zarządczej – kierownicy komórek organizacyjnych." Należy więc przyjąć, że użyte tu sformułowanie "karta" tak naprawdę oznacza "ankietę".

Zagrożenia

Nie przestrzeganie przepisów o kontroli zarządczej może prowadzić do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a w szczególności art. 18c ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) - dalej u.n.d.f.p. :
Treść art. 18c ust. 1 u.n.d.f.p. mówi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na:
1) uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego;
2) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki;
3) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych;
4) niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne;
5) udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;
6) zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących formy pisemnej umowy, okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia odwołania - terminu jej zawarcia;
7) niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych;
8) unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych określających przesłanki unieważnienia tego postępowania;
9) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o koncesji na roboty budowlane lub usługi;
10) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi dotyczące formy pisemnej umowy okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej - terminu jej zawarcia;
11) odwołanie postępowania o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi;
12) dokonanie, w zakresie gospodarki finansowej lub w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub przygotowaniu tego postępowania albo w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, czynności naruszającej dyscyplinę finansów publicznych przez osobę nieupoważnioną do wykonania tej czynności;
13) działanie lub zaniechanie skutkujące zapłatą ze środków publicznych kary, grzywny lub opłaty stanowiącej sankcję finansową, do których stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.)