Inwestorzy występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę spotykają się często z problemem niekorzystnej dla nich interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mówiących o sposobie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Chodzi mianowicie o sytuację, gdy w planie miejscowym jest zapisane, że nowo powstające budynki muszą być podłączone do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej, podczas gdy na danym terenie nie ma takich sieci, a gmina nawet nie ma w planach ich wybudowania.


Pojawia się wówczas problem, czy jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt budowlany przewiduje wybudowanie na terenie działki studni oraz zbiornika na ścieki.

Organy administracji, dokonując oceny zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dochodzą niejednokrotnie do wniosku, że rozwiązanie w postaci indywidualnego ujęcia wody i przydomowych metod oczyszczania ścieków nie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego.


W rezultacie, inwestorzy spotykają się z odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to postępowanie prawidłowe, o czym świadczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 814/07), który wart jest dokładnego omówienia.


Stan faktyczny sprawy

Omawiane orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego. Inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków, przyłącza kanalizacji lokalnej, studni z przyłączem wodociągowym i przyłącza energetycznego na swojej nieruchomości. Prezydent Miasta będący w tym przypadku organem administracji I instancji właściwym w sprawach pozwolenia na budowę, działając w trybie odpowiednich norm Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości, polegających na braku projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na to wezwanie, inwestorzy oświadczyli, iż nie mogą spełnić nałożonych postanowieniem obowiązków i wnoszą o wydanie decyzji odmownej, od której będą mogli wnieść odwołanie.

Prezydent Miasta wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wskazując w uzasadnieniu, iż z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku i projektu budowlanego zasadna stała się odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Jednym z powodów uznania, iż ma miejsce niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, było niewykazanie realizowania kanalizacji sanitarnej i deszczowej, która jest warunkiem realizacji zabudowy, oparcie zaopatrzenia w wodę na przydomowej studni, w sytuacji gdy plan przewiduje zaopatrzenie z sieci wodociągowej oraz odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy plan zakazuje budowy zbiorników bezodpływowych.


Inwestorzy wnieśli od powyższej decyzji odwołanie wskazując, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wewnętrznie sprzeczny i niespójny. Działka, na której ma być wybudowany projektowany budynek znajduje się bowiem na terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tymczasem zapisy planu w praktyce całkowicie uniemożliwiają wykorzystanie gruntu na cele budownictwa mieszkaniowego. Treść planu uzależnia bowiem zabudowę od wybudowania kanalizacji sanitarnej i deszczowej, podczas gdy gmina nie ma nawet w planach wykonania na terenie objętym planem powyższej infrastruktury. W związku z powyższym decyzja o odmowie pozwolenia na budowę ogranicza prawo własności, jest również sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i ogranicza prawa obywatelskie. W odwołaniu od decyzji wskazano też, że zakaz budowy z uwagi na niewykonanie infrastruktury technicznej nie może pozbawić inwestorów prawa do korzystania z własności zgodnie z przeznaczeniem gruntu.@page_break@


Powyższe odwołanie trafiło do Wojewody (będącego organem administracji II instancji), a ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są dla organu udzielającego pozwolenie na budowę wiążące. Miejscowy plan zakłada realizację zabudowy, jednak jest ona uwarunkowana wybudowaniem sieci kanalizacyjnej i deszczowej oraz zaopatrzeniem w wodę z sieci wodociągowej. Tymczasem złożony przez inwestorów projekt budowlany przewiduje odprowadzanie ścieków za pomocą indywidualnej oczyszczalni ścieków, a zaopatrzenie w wodę ze studni.

Oceniając zatem złożone dokumenty, niespełniające ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę znajduje uzasadnienie w przepisach art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.


Na powyższą decyzję organu administracji II instancji inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej podkreślono, że złożona przez inwestorów dokumentacja techniczna była kompletna zarówno w zakresie określenia zaopatrzenia w wodę, jak i odprowadzania ścieków. Wskazano też, że organ administracji nie może nakładać na inwestora obowiązków z założenia niewykonalnych, zaś postanowienia miejscowego planu nie mogą być interpretowane w sposób uniemożliwiający realizowanie jakiejkolwiek inwestycji. Jeżeli miejski plan ustala odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji, ustalenie to jest wiążące tylko wówczas, gdy taka sieć istnieje lub przynajmniej jest w trakcie realizacji, zaś do czasu realizacji infrastruktury inwestor jest uprawniony do przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań alternatywnych.


Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 814/07) uwzględnił skargę inwestorów.


Argumenty merytoryczne

Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaczął od wskazania na treść art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przyjmuje się powszechnie, iż do aktów prawnych, które w znaczący sposób oddziaływać mogą na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należą w szczególności przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego.

I tak, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) sposób wykonywania prawa własności kształtują wraz z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy zaś ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego.

Natomiast stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zestawienie treści cytowanych przepisów wskazuje, iż właściciel nieruchomości, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, przy czym uwagę zwraca znaczenie, jakie w aspekcie korzystania z prawa własności i procesu inwestycyjnego ustawodawca przypisuje miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego.
 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazuje też na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji podejmuje czynności w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i wykonania obowiązku sprawdzenia projektu. W przypadku stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. @page_break@

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, badając złożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany, uznał, iż założenia projektu pozostają w konflikcie z postanowieniami, wobec czego zobowiązał do usunięcia dostrzeżonej niezgodności. Jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powyższe postanowienie miało charakter niewykonalny, nakładało bowiem na stronę obowiązek, któremu adresat nie był w stanie sprostać, nawet przy dołożeniu maksymalnej staranności. Skoro bowiem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniały prawo do zabudowy nieruchomości od podłączenia projektowanego budynku mieszkalnego do infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej, sanitarnej, kanalizacyjnej i deszczowej, która w rzeczywistości nie istniała i nie znajdowała się nawet w fazie zamierzeń, nie sposób stwierdzić, iż brak w projekcie założenia podłączenia do tych sieci przybiera postać „niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego”.

Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, iż niewywiązanie się z takich obowiązków może wywołać negatywne dla inwestora skutki w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz należą do zadań własnych gminy. Usunięcie stwierdzonych „niezgodności”, sprowadzających się do kwestii braku infrastruktury gminnej, winno leżeć zatem w gestii gminy, nie zaś inwestora.


Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił też uwagę na jeszcze jedno istotne uchybienie organów administracji. Otóż w fazie oceny projektu budowlanego poprzestano na sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zaniechano dokonania sprawdzenia przedłożonego projektu z innymi, poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, który to obowiązek wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem powyższego zaniechania organ administracji naraził się na zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowej zasady obowiązującej na gruncie prawa budowlanego, wyrażonej w cytowanym już przepisie art. 4 ustawy Prawo budowlane – tj. prawa do realizacji zamierzenia budowlanego pod warunkiem jego zgodności z przepisami. Organ administracji dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa w sposób nieuprawniony ograniczył się jedynie do bezpośredniego porównania rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z założeniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, że istnienie wskazywanej przez organ „niezgodności” z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie musi przesądzać o braku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, co dopiero mogłoby stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. „Niezgodności” tej należy bowiem przypisać charakter pozorny, wynikający w znacznej mierze z błędnego sposobu interpretowania postanowień planu, tj. w zupełnym oderwaniu od treści innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, z treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie, nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Lu 882/02). Poszanowanie to oznacza, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie.


W ramach swych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwraca też uwagę, że dopełnienie przez organy administracji obowiązku wynikającego z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma tym większe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, że przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zawierają szereg norm dotyczących infrastruktury technicznej i odprowadzania wód powierzchniowych, które mogą stanowić uzupełnienie rozwiązań funkcjonujących na gruncie analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Otóż, podstawową zasadą wyrażoną w § 26 ust. 1 rozporządzenia jest, aby działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, miała zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej.

Brak stosownej infrastruktury nie stoi jednak na przeszkodzie realizacji zabudowy działki, gdyż w treści rozporządzenia znaleźć można szereg rozwiązań o charakterze zamiennym. Mianowicie, zgodnie z § 26 ust. 3 oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia, w razie braku warunków przyłączenia działki przewidzianej pod zabudowę mieszkalną do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dopuszcza się korzystanie z rozwiązań przewidujących indywidualne ujęcia wody, zastosowanie zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, a w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej – odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wynikająca z treści powyższego rozporządzenia prawna dopuszczalność przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań zamiennych, będąca skutkiem komplementarności regulacji, pozwalała organom na zastosowanie takiej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby nie zostało ograniczone prawo właściciela do zabudowy nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest odpowiedniej infrastruktury technicznej, która winna być zrealizowana przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołuje też swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 1079/07), gdzie stwierdzono, iż analiza przepisów rozporządzenia i przyjętych na jego gruncie rozwiązań zamiennych winna stanowić dla organów administracji systemowe kryterium interpretacyjne zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem zaprezentowany przez organy orzekające sposób działania polega na akcentowaniu odrębności zapisów prawa miejscowego i jego wyłączności w stanowieniu rozwiązań technicznych na terenie objętym planem, z zupełnym oderwaniem od przepisów techniczno-budowlanych, nie może zasługiwać na aprobatę. Prowadzi bowiem do poważnego i nieznajdującego uzasadnienia ograniczenia prawa własności poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości i w efekcie akceptację sytuacji, w której uzależnia się prawo do zabudowy od zdarzeń, na które inwestor nie może mieć wpływu.

Dokonywana wykładnia przepisów wywołuje skutek zbliżony do wprowadzenia zakazu zabudowy, podczas gdy organ administracji może skutecznie zabronić zabudowy gruntu jedynie w przypadku wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnego zakazu zabudowy czy zakazu innego zagospodarowania określonego terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2003 r. o sygn. akt II SA/Łd 527/01). Omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie formułował, wskazując bezspornie w § 4, iż tereny objęte planem przeznaczone są na cele budownictwa mieszkaniowego.


W rezultacie powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż decyzje organów administracji dwóch instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż przy ich wydawaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które nastąpiło na skutek zaniechania sprawdzenia złożonego projektu zagospodarowania działki z przepisami innymi niż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto, w uzasadnieniu omawianego wyroku podkreślano, że dokonanie analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, któremu ustawodawca przypisuje ogromną rolę dla realizacji prawa do zabudowy, w sposób, który abstrahuje od innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, czyli bez zachowania zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej i skutkuje ograniczeniem uprawnień podmiotu związanych z wykonywaniem prawa własności, godzi w zasadę praworządności, nie uwzględnia słusznego interesu wnioskodawców i podważa zaufanie do organów publicznych.


Podsumowanie

Omówiony powyżej wyrok ma bardzo doniosłe znaczenie praktyczne. Daje on bowiem inwestorom poważne argumenty w ewentualnym sporze z organami administracji na tle interpretacji postanowień planu miejscowego mówiących o sposobie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Powołując się na treść powyższego wyroku, inwestorzy mogą wnioskować o wydanie pozwolenia na budowę nawet pomimo braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, o której wspomina plan miejscowy – o ile tylko zachodzą warunki do skorzystania z jednego z przewidzianych prawem rozwiązań zamiennych (indywidualne ujęcia wody, zbiorniki bezodpływowe, przydomowe oczyszczalnie ścieków, itp.). W takich przypadkach, organ administracji powinien przychylić się do wniosku inwestora i wydać pozwolenie na budowę.

 



Omówienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 814/07)