Koncepcja organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego na obszarach metropolitalnych (zwana „koncepcją MEGApolis”) to dokument, który ma charakter wstępny i kierunkowy, i wymaga rozwinięcia w poszczególnych obszarach regulacji. Stanowi jednak ideowy i programowy impuls do prac nad III fazą reformy samorządowej zawierając w sobie wizję zdatną do realizacji, uzasadnioną tak prawnie, jak i merytorycznie. Przedstawione treści opierają się na publikacji naukowej: Jakub H. Szlachetko, Normatywny model samorządu metropolitalnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2020.
Istnieje realna potrzeba interwencji władzy ustawodawczej, przeprowadzenia reformy metropolitalnej i utworzenia samorządu terytorialnego nowego typu na tych specyficznych (ze względów urbanistycznych, demograficznych, gospodarczych) obszarach – właśnie samorządu metropolitalnego z prawdziwego zdarzenia, zdolnego do kreowania rozwoju społeczno-ekonomicznego w skali regionu, kraju, a w przyszłości i kontynentu, a ponadto wykonującego inne zadania publiczne. Dowodzą tego zarówno obserwacje zjawisk faktycznych, jak i analiza dokumentów urzędowych, opracowań eksperckich czy literatury naukowej.
Czytaj w LEX: Miejsce związku metropolitalnego w województwie śląskim w strukturze administracji publicznej w Polsce >
Cena promocyjna: 103.2 zł
|Cena regularna: 129 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 116.1 zł
Pośród przyczyn – ratio legis przyszłej ustawy – należałoby wskazać:
- kluczową rolę metropolii w modelach rozwoju społeczno-ekonomicznego – bez względu na przyjęty model rozwoju, metropolie zawsze odgrywają w nim podstawową rolę, określaną nie bez kozery mianem: „lokomotyw rozwoju”, „biegunów wzrostu”;
- potrzebę usprawnienia procesu zaspokajania potrzeb społecznych mieszkańców obszarów metropolitalnych – funkcjonowanie administracji publicznej nie może uciekać prakseologii i sprawnościowym kryteriom działania; aktualny model terenowej administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, istniejący na obszarach metropolitalnych wykazuje w tym względzie pewne dysfunkcje, które są szczególnie widoczne w dziedzinie planowania przestrzennego (czego dobitnym dowodem niekontrolowana suburbanizacja) oraz transportu;
- pojawienie się kategorii interesu metropolitalnego, tożsamej dla wielu jednostek samorządu lokalnego – skuteczność w realizacji tego interesu wymaga stosownej obudowy instytucjonalnej, zwłaszcza, że przewidziane prawem formy organizacyjne zdają się być niewystarczające.
Czytaj w LEX: Nowy system dokumentów strategicznych i programowych w JST dotyczących polityki rozwoju >
Założenia koncepcji MEGApolis
W dalszej części opracowania przedstawione zostaną jedynie wybrane „założenia” koncepcji MEGApolis (założenia z zakresu polityki prawa, delimitacji terytorialnej, formy prawnej, zakresu działania) – w ocenie autora najistotniejsze i konstytutywne dla koncepcji. Na początku należy jednak wyjaśnić etymologię nazwy. Określenie „MEGApolis” oddaje „essentialia negotii” koncepcji. Z jednej bowiem strony słowo MEGA – zarówno w języku powszechnym (slangu), jak i specjalistycznym (np. technicznym) – służy: „do podkreślenia wyjątkowej wielkości, ważności, rozmiarów czegoś”.
Nie ulega wątpliwości, że metropolie są wyjątkowo wielkie (populacyjnie i przestrzennie), jak i wyjątkowo ważne (w modelu rozwoju społeczno-gospodarczego, w gospodarce narodowej, w systemach transportowych, itd.). Kwantyfikator MEGA eksponuje więc właściwe – i obiektywne, naukowo stwierdzone – cechy metropolii. Z drugiej strony „polis” to – jak pokazuje historia – wspólnota polityczna obywateli (a nie zrzeszenie), mająca własny interes, opierająca się na więziach kulturowych, społecznych i gospodarczych, urządzona na demokratyczną modłę, z instytucjami partycypacji i kontroli obywatelskiej. Polis determinuje więc w ogólnym – a może metaforycznym – sensie konstrukcję prawną, formę organizacyjną i strukturę władzy metropolii. MEGApolis to metropolia uwspólnotowiona, upodmiotowiona, inkluzywna, obywatelska, partycypacyjna.
Czytaj w LEX: Strategie rozwoju JST >
Założenie nr 1: „Taktyka prawodawcy, polityka prawa”
Reformę metropolitalną należy przeprowadzić jedną ustawą – ustawą o samorządzie metropolitalnym. Wskazana ustawa powinna składać się z dwóch zasadniczych części: (1) ogólnej – wspólnej dla wszystkich metropolii, (2) szczegółowej – zindywidualizowanej dla poszczególnych metropolii. Ustawa powinna regulować całokształt zagadnień składających się na tzw. „kwestię metropolitalną”, w tym:
- definicję legalną metropolii i obszaru metropolitalnego;
- liczbę i wielkość metropolii – w załączniku do ustawy;
- zakres działania i zadania samorządu metropolitalnego;
- kompetencje (konkretne narzędzia prawne) organów samorządu metropolitalnego;
- władzę samorządu metropolitalnego;
- udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji;
- mechanizmy finansowania samorządu metropolitalnego – poprzez nowelizację ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;
- nadzór nad działalnością samorządu metropolitalnego.
Tworzenie samorządu metropolitalnego w drodze „indywidualnych” ustaw jest złym rozwiązaniem, gdyż sprzyja zjawisku klientelizmu politycznego, w sposób bezzasadny asymetrycznie rozlokowuje zadania, kompetencje i środki, zaburza spójność systemu samorządu terytorialnego oraz narusza zasadę równości wobec prawa.
Założenie nr 2: „Samorząd metropolitalny z przekształcenia samorządu powiatowego”
Brakuje racjonalnych i finansowych podstaw do utrzymywania na obszarach metropolitalnych czteroszczeblowej struktury administracji samorządowej. Z kolei gmina i region (będący de iure województwem) są obligatoryjnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Oznacza to, że reforma metropolitalna powinna być skoncentrowana na średnim szczeblu i obejmować samorząd powiatowy. Samorząd metropolitalny powinien powstać wskutek połączenia i restrukturyzacji samorządu powiatowego (ale jedynie na obszarach metropolitalnych). Przyjmuje się, iż – średnio – na obszarze metropolitalnym funkcjonuje od 3 do 6 powiatów stanowiących podstawę do instytucjonalizacji metropolii. Poza obszarami metropolitalnymi samorząd powiatowy powinien działać w sposób dotychczasowy i niezmienny.
Założenie nr 3: „Identyfikacja i delimitacja obszarów metropolitalnych”
Ustalenia delimitacyjne powinny zostać opracowane i wprowadzone do właściwego aktu polityki rozwoju lub polityki przestrzennej (np. koncepcji rozwoju kraju lub krajowej polityki miejskiej). Ustawa o samorządzie metropolitalnym powinna je uwzględnić w swej treści. Ważne jest jednak, żeby liczba i wielkość metropolii miała podstawę ustawową, gdyż zapewnia to trwałość układu i chroni samorząd metropolitalny przed polityczną ingerencją organów administracji rządowej. Zasada decentralizacji władzy publicznej wymaga trwałości, a tej nie gwarantują akty o podustawowym charakterze. W tym kontekście należy rekomendować ścieżkę ustawowej kreacji województw, a nie ścieżkę – wątpliwą konstytucyjnie – podustawowej kreacji gmin i powiatów przez organy rządowe.
Zakłada się istnienie 13 metropolii. Są nimi: konurbacja Śląska, Warszawa, Gdańsk, Gdynia, Kraków, Łódź, Wrocław, Poznań, Szczecin, Bydgoszcz, Toruń, Lublin, Rzeszów. Przy czym niektóre z tych metropolii powinny być powiązane przymusowymi związkami metropolitalnymi, zapewniającymi współpracę w określonych sprawach.
Czytaj też: Samorządy: Krajowy Plan Odbudowy dyskryminuje metropolie>>
Założenie nr 4: „Metropolia jako jednostka samorządu terytorialnego”
Samorząd metropolitalny powinien mieć formę organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego średniego szczebla. Powinien być zatem wspólnotą mieszkańców opierającą się na wspólnych więziach przestrzennych, gospodarczych i społecznych – nazwaną (wzorem gminy, powiatu, województwa) po prostu „metropolią”. Forma organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego daje atrybuty, których pozbawione są inne potencjalne formy samorządu metropolitalnego (np. związku metropolitalnego). Jest ona bowiem uwspólnotowiona, uspołeczniona oraz demokratyczna.
Metropolia powinna posiadać odrębną podmiotowość prawną (zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prywatnego), prawnie chronioną samodzielność, a także własną władzę (składającą się z dwóch organów: wykonawczego oraz stanowiąco-kontrolnego, mającego demokratyczną legitymację). Samodzielność powinna chronić metropolię przed ingerencją organów administracji rządowej, a także organów innych jednostek samorządu terytorialnego.
Czytaj w LEX: Sądowa kontrola realizacji polityki rozwoju – dziesięć lat praktyki >
Założenie nr 5: „Związek metropolitalny jako forma współdziałania metropolii”
Metropolie należy wyposażyć w różne formy współdziałania komunalnego i metropolitalnego – w tym w związek metropolitalny. Związek metropolitalny powinien być formą współpracy metropolii i ewentualnie, dodatkowo innych jednostek samorządu lokalnego. Służyłby to realizacji zadań powierzonych w dziedzinach strategicznych, zwłaszcza w zakresie rozwoju infrastruktury transportowej: drogowej, szynowej i kolejowej. Kilka takich związków powinno istnieć z mocy ustawy. Chodzi tu o:
- Warszawsko-Łódzki Związek Metropolitalny;
- Krakowsko-Katowicki Związek Metropolitalny;
- Bydgosko-Toruński Związek Metropolitalny;
- Gdańsko-Gdyński Związek Metropolitalny.
Czytaj w LEX: Tezy do ustawy o samorządzie metropolitalnym. Przyczynek do dyskusji o brakującej reformie >
Założenie nr 6: „Szeroki katalog zadań własnych metropolii”
Metropolie należy wyposażyć w szeroki katalog zadań własnych oraz ogólną funkcję koordynacyjną na obszarze metropolitalnym, a ponadto umożliwić realizację zadań zleconych i powierzonych. Rdzeniem metropolitalnej funkcjonalności powinna być „triada”: rozwój – przestrzeń – transport. To są oczywiste, nie podlegające dyskusji zadania metropolitalne. Funkcjonalność metropolii należy jednak zdecydowanie rozbudować, choć zachowując podstawowy charakter gminy w systemie samorządu terytorialnego. Zadania własne powinny zatem obejmować sprawy:
- trwałego i zrównoważonego rozwoju obszaru metropolitalnego, spójności społeczno-gospodarczej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali metropolitalnej;
- solidaryzmu metropolitalnego i redystrybucji środków rozwojowych, w ramach mechanizmu dyfuzyjnego, na obszary strategicznej interwencji lub na tereny gmin o najniższym dochodzie;
- kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, w szczególności poprzez:
- wspierania społecznego budownictwa czynszowego, w szczególności poprzez:
- ochrony klimatu, środowiska i przyrody, w szczególności poprzez:
- ochrony krajobrazu;
- metropolitalnego transportu zbiorowego i dróg publicznych, w szczególności poprzez:
- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
- zaopatrzenia w energię elektryczną pochodzącą z odnawialnych źródeł energii;
- porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowe, a także zarządzania kryzysowego;
- administracji architektoniczno-budowlanej;
- przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji metropolitalnego rynku pracy;
- ochrony zdrowia i zdrowia psychicznego;
- szkolnictwa wyższego i nauki, w szczególności poprzez:
- wspieranie branż wysokich technologii (w tym medycznej, biotechnologicznej, elektronicznej, lotniczej, kosmicznej);
- utrzymania metropolitalnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;
- promocji metropolii i gmin położonych na obszarze metropolitalnym;
- współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Założenie nr 7: „Narzędzia prawne zapewniające skuteczność działania”
Organy metropolii powinny zostać wyposażone nie tylko w zadania publiczne, ale także narzędzia prawne umożliwiające skuteczną działalność i sprawczość. Powinny być to zarówno: akty prawa wewnętrznie obowiązującego, akty prawa miejscowego, generalne i indywidualne akty administracyjne, a także daniny publiczne (podatki i opłaty). Pośród takich narzędzie powinny się znaleźć m.in.:
- strategia rozwoju metropolii – będąca postacią rodzajową strategii rozwoju ponadlokalnego;
- ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego – będące aktem prawa miejscowego, dotyczące przede wszystkim dziedziny polityki osadniczej (wyznaczania obszarów nowej zabudowy) oraz rozwoju transportu;
- plan zrównoważonej mobilności miejskiej obszaru metropolitalnego;
- plan adaptacji do zmian klimatu obszaru metropolitalnego.
Założenie nr 8: „Demokracja metropolitalna”
Metropolia będąca jednostką samorządu terytorialnego jest z założenia demokratyczna. Posiada bowiem organy pochodzące z wyborów. Należy jednak wzmocnić metropolitalną demokrację o mechanizmy partycypacji i deliberacji, wykorzystując przy tym nowe technologie komunikacyjne. Metropolia powinna mieć, alternatywnie: zgromadzenie ludowe, senat obywatelski, a dodatkowo inne możliwości udziału mieszkańców w kształtowaniu polityki metropolitalnej.
Założenie nr 9: „Relacje ustrojowe na obszarze metropolii”
System samorządu metropolitalnego musi być spójny w różnych układach i płaszczyznach. Metropolia musi mieć odpowiednio ukształtowane relacje ustrojowe zarówno z gminami, jak i województwami, nie wspominając o organach administracji rządowej. Kluczowe jest jednak odpowiednie zbudowanie relacji komunalnych, by uniknąć potencjalnych konfliktów politycznych. Zakłada się więc, że wszystkie jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne i od siebie niezależne, jednakże, że ze sobą współpracują. Powinny temu służyć liczne organy doradcze pełniące funkcje koordynacyjne i opiniodawcze, tj.:
- metropolitalna komisja rozwoju społeczno-ekonomicznego;
- metropolitalna komisja urbanistyczno-architektoniczna;
- metropolitalna komisja marketingu terytorialnego;
- metropolitalna komisja badań i innowacji.
Założenie nr 10: „Nadzór nad działalnością samorządu metropolitalnego”
Pośród relacji na linii metropolia – administracja rządowa kluczową kwestią pozostaje funkcja nadzorcza wojewody, ograniczona do kryterium legalności. Trudno szukać innych rozwiązań, należy po prostu stworzyć mechanizmy analogiczne do tych, które wynikają z innych samorządowych ustaw ustrojowych.
Dr Jakub H. Szlachetko – prezes Zarządu Instytutu Metropolitalnego; wykładowca Uniwersytetu Gdańskiego
