Katarzyna Kubicka-Żach: Czy ze strony RIO można powiedzieć, że samorządy radzą sobie z kontrolą zarządczą w swoich jednostkach?

Mirosław Legutko, prezes RIO w Krakowie i przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych: Przepisy dotyczące kontroli zarządczej są dość specyficzne, mają charakter postulatywny i odnoszą się do pewnych standardów. Wobec braku wyraźnych norm prawnych kontrola w tym zakresie jest zatem utrudniona. Myślę, że doszło tutaj do „przeszczepu” pewnych regulacji właściwych dla innego systemu prawa, które, pomimo że zostały umieszczone w ustawie o finansach publicznych, dotyczą tak naprawdę zarządzania jednostką. Mamy tu do czynienia ze standardami, nie zaś ścisłymi normami prawnymi, gdzie wyraźnie jest wskazany sposób postępowania. Posłużę się przykładem rachunkowości, gdzie z jednej strony są standardy międzynarodowe określane przez stowarzyszenia audytorów, a z drugiej strony w Polsce mamy ustawę o rachunkowości. Wyraźnie widać tu rozgraniczenie na standardy i przepisy z ustalonymi normami prawnymi. Tymczasem kontrola zarządcza to normy dotyczące zarządzania jednostką, które znalazły się w przepisach o finansach publicznych.

Zresztą słowo kontrola które w Polsce oznacza porównanie stanu rzeczywistego z wymaganym i wskazanie różnic co zazwyczaj kończy się wydaniem wniosków pokontrolnych, nie odpowiada angielskiemu control , które to słowo oznacza bardziej panowanie i władanie, czyli jest charakterystyczne dla zarządzania jednostką.

Oczywiście kontrola zarządcza to bardzo ważne zagadnienie, bo sprawne zarządzanie jest kwestią podstawową dla każdej jednostki. Przepisy finansowe mają na celu bezpieczeństwo środków publicznych, efektywne i celowe ich wydawanie. Jeśli natomiast nie ma dobrego zarządzania w jednostce, to nie ma mowy o takim wydawaniu pieniędzy.

Czytaj w LEX:  Kontrola merytoryczna dowodów księgowych w systemie kontroli zarządczej w JST >

 

Czy można więc mówić o obszarach kontroli zarządczej przez RIO – co bada RIO i pod jakim kątem?

Ze względu na specyfikę regulacji dotyczących kontroli zarządczej, dla RIO kontrolowanie tych zagadnień jest utrudnione, bo jak wspomniałem, nie ma norm prawnych, do których by się można odnieść, wskazując ich naruszenie. Odnosimy się do kontroli zarządczej, wtedy kiedy dojdzie do innego naruszenia prawa i mamy możliwość wskazania naruszenia konkretnego przepisu, odwołując się niejako pomocniczo do art. 68-69 ustawy o finansach publicznych. RIO mówi wtedy, że jednostka powinna uregulować tę kwestię w ramach kontroli zarządczej, ale wprost nie wskaże naruszenia przepisów dotyczących  kontroli zarządczej.

W ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawarto przepisy dotyczące naruszenia dyscypliny w zakresie kontroli zarządczej. Wskazują, że naruszeniem jest „niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej”. I tu jest pierwszy problem – bo trzeba by wskazać, jakie są obowiązki w zakresie kontroli zarządczej. A my nie wiemy, bo ustawa nie mówi, że należy wykonać konkretne czynności.

 

 

Czyli znowu są to pewne standardy. A przepisy co o tym mówią?

Jeśli chodzi o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to zgodnie z art. 18c ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi mieć ono wpływ m.in. na uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu, dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki itp. – a to jest powtórzenie wszystkich możliwych naruszeń dyscyplin z poprzednich artykułów.

Czytaj w LEX: Efektywna samoocena w kontroli zarządczej >

Co to oznacza?

Żeby postawić zarzut, Izba musiałaby wskazać, że jednostka naruszyła przepisy o kontroli zarządczej, i że to ma wpływ na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Musi więc wskazać, jakie przepisy z zakresu kontroli zarządczej naruszono, a takich nie ma. Po drugie - trzeba by udowodnić wpływ tego naruszenia na dany czyn. Oczywiście osobno należałoby udowodnić, że doszło do tego pierwotnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych np. poprzez uszczuplenie dochodów.

Czytaj w LEX: Kontrola wydatków w jednostkach samorządu terytorialnego – krok po kroku >

Chciałam zapytać, jakie środki może stosować RIO w związku z kontrolą zarządczą, ale skoro jej nie kontroluje…? Może coś zalecić?

Takim przykładem gdzie odnosimy się do zasad kontroli zarządczej, jest kwestia wykorzystywania urlopu przez wójtów, starostów. Kodeks pracy przewiduje, że można wypłacić ekwiwalent za urlop. Na uwagi, że wójt powinien jednak wykorzystać urlop zgodnie z przepisami tegoż kodeksu, gmina,  powiat może odpowiedzieć, że to przepisy dotyczące prawa pracy, a RIO kontrolują finanse. W takim przypadku oczywiście informujemy Państwową Inspekcję Pracy, ale jednocześnie formułujemy wnioski pokontrolne, odwołując się do zasad kontroli zarządczej.

Czytaj w LEX: Zarządzanie ryzykiem w urzędzie - czynniki ryzyka i mechanizmy kontroli w obszarze prawo >

Czy to znaczy, że podczas kontroli jednostki pod względem legalności może się okazać, że zostanie wykryta nieprawidłowość czy niezgodność w zakresie kontroli zarządczej JST?

Jak wcześniej wspomniałem, trudno jest oceniać kontrolę zarządczą w oderwaniu od innych przepisów czy naruszeń. W mojej ocenie nie da się skontrolować samej kontroli zarządczej. Przepisy dotyczące kontroli zarządczej są w ustawie o finansach publicznych, a proszę zobaczyć, jakie sformułowania się pojawiają w art. 68.

Czytaj w LEX: Zarządzanie ryzykiem w urzędzie - czynniki ryzyka i mechanizmy kontroli w obszarze finanse >

Jest „etyczne postępowanie”, „efektywność i skuteczność przepływu informacji” czy „zarządzanie ryzykiem”…

Tak i to znacząco wykracza poza finanse publiczne. Oczywiście wiążą się te pojęcia z finansami, ale nie tylko, bo dotyczą właściwie wszystkiego i odnoszą się do całości działań kierownika kontrolowanej jednostki, a nie tylko do tej związanej z finansami publicznymi. Ze względu na konstrukcję tych przepisów trudno je stosować wprost.

Czytaj w LEX: Whistleblowing w samorządzie terytorialnym z perspektywy wybranych standardów kontroli zarządczej >

 

Czy któreś z błędów były do tej pory kwalifikowane jako naruszające dyscyplinę finansów publicznych?

Nie spotkałem się z takim naruszeniem, które można by zakwalifikować jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jak sądzę z powodów o których wspomniałem powyżej.

Zobacz w LEX: Monitorowanie zgodności działania jednostki sektora finansów publicznych z przepisami >

Jak badane samorządy mogą reagować na wyniki kontroli?

Zgodnie z przepisami samorząd w ciągu 30 dni powinien odpowiedzieć RIO, jak wykonał wnioski pokontrolne, albo dlaczego ich nie wykonał.

Natomiast chcę wskazać na pewne pojęcie użyte przez ustawodawcę. Art. 69 ustawy o finansach publicznych mówi o kontroli zarządczej „adekwatnej”. Słowo to sugeruje, że nie powinno się rozbudowywać systemów kontroli zarządczej zbyt dużych w porównaniu do danej jednostki.

Co to by mogło spowodować?

Mogłoby to doprowadzić do sparaliżowania jednostki własnymi procedurami. Nie należy namnażać dokumentów, ale należy zadbać o to, żeby były one spójne i w końcu – żeby pamiętać, że tak naprawdę chodzi tu o zarządzanie jednostką, które ma przełożenie na finanse publiczne. A każda procedura, którą się wprowadza, jest kosztowna – ktoś musi to sprawdzać, czyli … kontrolować.

Czytaj w LEX: Rola głównego księgowego w sprawowaniu kontroli zarządczej >

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.