Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Przedmiotem niniejszego opracowania są doświadczenia prawie dziesięcioletniego funkcjonowania tzw. „janosikowego” – dokonywanych przez część jednostek samorządu terytorialnego wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej (gminy i powiaty) oraz wpłat na część regionalną subwencji ogólnej (województwa), uznawanych za wyraz realizowania zasady solidarności pomiędzy bogatszymi i biedniejszymi jednostkami samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę fakty – uwzględnione m.in. w odnoszącej się do województwa mazowieckiego i m.st. Warszawy wypowiedzi autorki jednej z najnowszych monografii z zakresu finansów samorządowych: „wpłaty te realnie uszczuplają zasoby finansowe tych samorządów, narażając je na niemożność sfinansowania innych niezbędnych wydatków budżetowych”[1] – ogólnej oceny funkcjonowania „janosikowego” nie można dokonać bez szczególnego wzięcia pod uwagę jego skutków dla Mazowsza i Warszawy.


Potrzeba szczególnego uwzględnienia w tym zakresie województwa mazowieckiego i m.st. Warszawy wynika także z tego, że obie te jednostki samorządu terytorialnego złożyły do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP dotyczących ich przepisów o „janosikowym”: województwo mazowieckie w 2004 r., czego skutkiem było wydanie przez TK 25.07.2006 r. wyroku sprowadzającego się w istocie do uznania podstawowej części wniosku za przedwczesny[2], oraz w 2010 r. (sprawa czeka na rozpatrzenie, K 13/11), m.st. Warszawa (do którego doszedł Kraków) w 2010 r., skutkiem którego to wniosku był wyrok z 31.01.2013 r.[3], uznający podstawowe zaskarżone przepisy za zgodne z Konstytucją RP – ale uzupełniony o postanowienie z 26.02.2013 r.[4] o przedstawieniu Sejmowi „uwag dotyczących stwierdzonych uchybień w przepisach ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (...) dotyczących wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej”.


Uzupełnienie jest tym istotniejsze, że to postanowienie sygnalizacyjne (a taką instytucję TK wykorzystuje na zasadzie szczególnego wyjątku) kończy się następującym stwierdzeniem: „brak podjęcia stosownych działań legislacyjnych i dalsze pogłębianie się negatywnych dla finansów jednostek samorządu terytorialnego skutków działania mechanizmu nie wyklucza podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny (na podstawie stosownego wniosku) ponownej oceny krytykowanych regulacji z punktu widzenia ich konstytucyjności”. Mechanizm „janosikowego” gminnego i powiatowego został tym samym uznany za niewłaściwy (TK użył terminu „dysfunkcjonalny”) – choć w danych okolicznościach jeszcze nie niekonstytucyjny.


Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[5] była kilkakrotnie nowelizowana, przy czym, jak dotąd, najistotniejsze znaczenie, także z punktu widzenia „janosikowego”, miała nowelizacja z 7.09.2007 r., uwzględniająca również powołany wyrok TK z 25.07.2006 r.[6] W 2009 r. czasowo zmieniono (za dwa lata: 2010 i 2011) sposób obliczania „janosikowego” wojewódzkiego, co poprzez przyjęcie fikcji większych dochodów w latach poprzednich oznaczało jego podwyższenie w stosunku do reguł ogólnych[7], lecz w 2010 r. z kolei odczuwalnie zmniejszono jego realny wymiar, jedynie jednak za rok 2011[8]. W Sejmie od 2011 r. znajduje się obywatelski projekt nowelizacji przepisów o „janosikowym”[9], co do którego Rada Ministrów przedstawiła 15.02.2012 r. stanowisko nieodrzucające potrzeby korekty mechanizmu wyrównawczego, oraz inny projekt obywatelski z 2012 r.[10], co do którego Rada Ministrów zajęła stanowisko – negatywne – 9.04.2013 r., jak również projekt Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej z 2012 r.[11] Prace nad projektami – przy sprawozdaniu komisyjnym z 24.07.2012 r. wnioskującym odrzucenie pierwszego projektu obywatelskiego i projektu komisyjnego – zostały faktycznie zamrożone, choć w kwietniu 2013 r. zdawał się, nie bez wpływu postanowienia TK, rysować powrót do prac na modyfikacją instytucji „janosikowego”.


Dopiero ostatnie akty województwa mazowieckiego, polegające na zapłacie za wrzesień 2013 r. całości posiadanych środków w kwocie 127.000 zł zamiast należnej raty „janosikowego” w kwocie 55 mln zł, przy braku możliwości dalszego uzyskiwania kredytów na ten cel, spowodowały zainteresowanie opinii publicznej i władz centralnych całą tą kwestią – co być może doprowadzi do ustawowego rozwiązania problemu i w ogóle rozwiązania problemu niedostosowania „janosikowego” do aktualnej sytuacji finansów samorządowych, istotnie różnej od tej, jaka wystąpiła w okresie wprowadzania obecnego typu rozwiązań w tej dziedzinie. Różnica polega na odczuwaniu przez samorządy zarówno skutków osłabienia wzrostu gospodarczego, jak i ustawowych zmian w źródłach dochodów samorządu, w szczególności (od 2009 r.) w stawkach podatku dochodowego od osób fizycznych.


1. Podstawy prawne systemu wpłat

Instytucja wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów oraz wpłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw ma podstawę prawną w art. 29–31 u.d.j.s.t.[12] Jednostki samorządu terytorialnego – których „dochody podatkowe” (enumeratywnie wymienione w ustawie o dochodach odrębnie dla każdego szczebla samorządu), a więc nie dochody w ogóle i tym bardziej nie dochody uwzględniające środki z budżetu Unii Europejskiej, na jednego mieszkańca za rok poprzedzający „rok bazowy” (uwzględnia się zatem stan w istocie sprzed dwóch lat), przekraczają określony w ustawie o dochodach wskaźnik dla wszystkich jednostek danego szczebla z tego samego roku – mają obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa kwot ustalanych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o dochodach, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej (dla województw – część regionalną), dystrybuowaną następnie między jednostki danego szczebla zgodnie z odpowiednimi, dość skomplikowanymi przepisami ustawy (art. 21 i 21a u.d.j.s.t. w odniesieniu do gmin, art. 23 i 23a u.d.j.s.t. w odniesieniu do powiatów oraz art. 25 u.d.j.s.t. w odniesieniu do województw).


Sama – przyrównywana do działalności Janosika – zasada redystrybucji dochodów pomiędzy bogatszymi i uboższymi jednostkami samorządu terytorialnego tego samego szczebla (redystrybucja pozioma, horyzontalna), która łączy się z obowiązkiem dokonywania wpłat redystrybuowanych następnie środków, znajduje ogólną podstawę w przepisach Konstytucji RP oraz – i to przede wszystkim – Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego[13]. Za istnieniem systemu redystrybucji, w którym występują wpłaty, przemawiają takie wartości i zasady konstytucyjne, jak solidarność (o której mowa w preambule, a także w art. 20 Konstytucji RP), dobro wspólne (art. 1 Konstytucji RP) czy jednolitość państwa (art. 3)[14]. Sama instytucja wpłat, choć nie jest wyraźnie wskazana w Konstytucji RP, nie jest przez Konstytucję wykluczona, co TK wykazał już w powołanym wyroku z 25.07.2006 r. dotyczącym wprost jedynie „janosikowego” regionalnego. Za istnieniem odpowiedniego systemu przemawia także brzmienie art. 9 ust. 5 EKSL, obowiązującej w stosunku do gmin i powiatów, lecz niemogącej nie mieć znaczenia także dla województw: „Ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury lub działania tego typu nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych”.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

@page_break@


Z powołanego postanowienia EKSL wynika w istocie obligatoryjność takiego systemu, ale bynajmniej nie konieczność zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących ze stworzonego w tym celu rodzaju funduszu solidarnościowego, na który składają się inne jednostki samorządu, procedury lub działania mogą bowiem należeć wyłącznie do sfery odpowiedzialności władzy centralnej i budżetu państwa. Należy także – a raczej przede wszystkim – zwrócić uwagę na cel wskazanych ogólnie rozwiązań, jakim ma być ochrona finansowo słabszych społeczności lokalnych poprzez korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także ponoszonych wydatków, z istotnym zastrzeżeniem, że procedury lub działania – ukierunkowane na korygowanie podziału potencjalnych źródeł dochodów, a więc nastawione bardziej na korektę odgórną, a nie horyzontalną – nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych.


Interpretacji i tym samym rozwinięcia treści art. 9 ust. 5 EKSL dokonał Komitet Ministrów Rady Europy – jednogłośnie, a więc z potwierdzającym ją udziałem przedstawiciela rządu RP – w dwóch kolejnych zaleceniach: 14/2000 z 6.09.2000 r. i 1/2005 z 19.01.2005 r. W drugim, wciąż aktualnym, zaleceniu stwierdzono, że „transfery finansowe pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego powinny zapewnić finansowanie świadczenia usług publicznych na rozsądnym poziomie przez wszystkie władze lokalne”. Wskazując, że system wyrównawczy może mieć charakter wertykalny lub horyzontalny (przyjęty u nas ogólny mechanizm wyrównawczy łączy zresztą element pionowy z poziomym[15], niniejsze opracowanie dotyczy jednak tylko tego drugiego), co do rozwiązań horyzontalnych, nastawionych na wzmocnienie solidarności jednostek danego szczebla i ograniczenie zależności od władzy centralnej, zastrzeżono, że system nie może powodować zbyt dużego obciążenia jednostek o dochodzie na jednego mieszkańca wyższym od przeciętnego, że powinien opierać się na poziomie dochodów i wydatków odpowiednio ustandaryzowanym, a nie faktycznym (czyli wymaga standaryzacji usług publicznych i ustalenia ich standardowych kosztów), jak również uznano za obowiązek władzy centralnej „regularne sprawdzanie działania systemów wyrównawczych i rozważanie, wraz z władzami lokalnymi, ulepszeń w celu zapewnienia efektywnego przeciwdziałania negatywnym skutkom nierównego rozdziału zasobów i wydatków”[16].


Ograniczenia ustawodawcy w kształtowaniu systemu redystrybucji wynikają oczywiście także z zasady adekwatności dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego wynikającej z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, jak również z ogólnych zasad: równego traktowania zarówno samych jednostek samorządu znajdujących się w analogicznym położeniu, jak i członków odpowiednich wspólnot samorządowych, oraz, w świetle Konstytucji RP znajdującej odzwierciedlenie w art. 2, a nie w art. 31 ust. 3 dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela, proporcjonalności w nakładaniu ciężarów na obdarzone samodzielnością (art. 165 Konstytucji RP) jednostki samorządu terytorialnego[17].

Można mieć wątpliwości co do stopnia, w jakim ustawa o dochodach odpowiada powyższym ogólnym zasadom Konstytucji RP i EKSL, a tym bardziej interpretacji EKSL przyjętej w cytowanym zaleceniu 1/2005 Komitetu Ministrów Rady Europy.


Zwraca uwagę już sam fakt różnego obciążenia poszczególnych szczebli samorządu wpłatami, dla których w praktyce – mimo że, jak się okazuje, wcale nie idzie o sprawiedliwą redystrybucję wszystkich dochodów – przyjęto określenie „janosikowego”.

„Janosikowe” płacą te gminy, których wskaźnik dochodu podatkowego z uwzględnianych w ustawie podatków (czyli tylko części dochodów) na jednego mieszkańca przekracza 150% średniej krajowej, a stopa obliczenia wpłaty jest umiarkowana – od 20 do zasadniczo 35% nadwyżki ponad średnią (art. 29 u.d.j.s.t.). Tymczasem powiaty płacą już w razie wystąpienia nadwyżki od wskaźnika uwzględniającego tylko udział w PIT i CIT (a jest to tylko 15% dochodów przynajmniej powiatów ziemskich) ponad 110% średniej, a stopa zaczyna się od 80% i szybko przechodzi do 98% (art. 30 u.d.j.s.t.). Przyjęty system oznacza, że miasta na prawach powiatu mogą nie płacić „janosikowego” gminnego, ale odczuwać – i to silnie – ciężar „janosikowego” powiatowego. Nie jest to przypadek Warszawy, ale taka sytuacja występuje np. w Krakowie. Trafnie zatem zauważa się, że o ile wyrównywanie dochodów jednostek samorządu terytorialnego na poziomie gminnym może mieć charakter systemu korekcyjnego, o tyle na poziomie powiatowym idzie po prostu o spłaszczenie uzyskiwanych dochodów podatkowych[18]. Wykracza to w sposób istotny poza cel korekcyjny, jaki zwykło się łączyć z „janosikowym”. „Janosikowe” wojewódzkie pod tym względem zbliża się do rozwiązań przyjętych dla powiatów. Obowiązek dokonania wpłaty tak samo powstaje od powyżej 110% średniej, a stopa wynosi początkowo 80% nadwyżki, by – co prawda na wyższym poziomie dochodów podatkowych – przejść do 95%.

 

Wpłaty gminne rozdziela się według ustawowego algorytmu między trzy grupy gmin:
– miejskich ponoszących wydatki na dodatki mieszkaniowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyższe od 80% odpowiednich średnich wydatków wszystkich gmin miejskich,
– wiejskich i miejsko-wiejskich, w których takie wydatki były wyższe od 90% średniej,
– wiejskich i miejsko-wiejskich, w których suma dochodów za rok poprzedzający rok bazowy z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz dochodów z podatku rolnego i z podatku leśnego, w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy, jest niższa od 80% średnich dochodów z tych samych tytułów za rok poprzedzający rok bazowy we wszystkich gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych gmin.


Wpłaty powiatowe są przeznaczone do rozdystrybuowania pomiędzy miasta na prawach powiatu, w zależności od długości dróg wojewódzkich i krajowych znajdujących się w granicach miast na prawach powiatu, oraz powiaty: które w roku poprzedzającym rok bazowy nie były objęte obowiązkiem dokonywania wpłat „janosikowego” lub dla których taka wpłata była ustalona w kwocie niższej od 1.000.000 zł, w których w roku budżetowym nie działa powiatowy urząd pracy, a zadania tej jednostki są realizowane przez inny powiat, w których długość dróg powiatowych, w przeliczeniu na jednego mieszkańca powiatu, jest wyższa od średniej długości dróg powiatowych w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju, lub w których kwota planowanych dochodów powiatu na rok budżetowy jest niższa od kwoty planowanych dochodów powiatu w roku bazowym.

Z kolei wpłaty wojewódzkie są przeznaczone na dofinansowanie województw, w których stopa bezrobocia jest wyższa od 110% średniej stopy bezrobocia w kraju, w których powierzchnia dróg wojewódzkich, w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa, jest wyższa od powierzchni dróg wojewódzkich w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju, lub w których PKB w województwie, w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa, jest niższy od 75% PKB w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

@page_break@

 

W powołanym na wstępie postanowieniu sygnalizacyjnym z 26.02.2013 r. TK zauważył w szczególności, że:
– „ustawa o dochodach, obowiązująca od 2004 r., działa obecnie w odmiennych realiach społeczno-gospodarczych. Rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny wnioski dowiodły, że zmiana koniunktury gospodarczej uwydatniła słabości obowiązującej metody ustalania wysokości wpłat wyrównawczych i doprowadziła do pogorszenia sytuacji finansowej niektórych (zwłaszcza największych) płatników”,
– „krytycznie należy ocenić przede wszystkim selektywny dobór kryteriów określania podmiotów zobowiązanych do dokonywania wpłat wyrównawczych. Choć dobrane kryteria mają charakter obiektywny, to jednak zarówno kryterium liczby mieszkańców, jak i kryterium dochodu podatkowego zostały wykorzystane bez wystarczającej analizy skutków takiego doboru.


W szczególności kryterium liczby mieszkańców nie uwzględnia specyfiki dużych jednostek samorządu terytorialnego, takich jak Warszawa i Kraków, oraz struktury demograficznej czy sezonowego przypływu ludności w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie czy leczniczo, na co pozwoliłoby np. ustalenie współczynnika ludnościowego. Co więcej, obecnie obowiązująca ustawa o dochodach przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o liczbie mieszkańców, rozumie się przez to liczbę mieszkańców faktycznie zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju, według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; takie rozwiązanie oznacza, że liczba mieszkańców obliczana jest na podstawie danych sprzed dwóch lat w stosunku do roku budżetowego”,
– „w przypadku kryteriów identyfikacji beneficjentów części równoważącej subwencji ogólnej ustawodawca powinien rozważyć, czy optymalnym rozwiązaniem jest ograniczenie tych kryteriów jedynie do wybranych wydatków i wybranych dochodów jednostek samorządu terytorialnego, czy też – ze względu na cel mechanizmu wyrównywania poziomego – trafniejsze byłoby uwzględnienie ogółu dochodów publicznoprawnych ustalonych w ustawie i podstawowych wydatków własnych jednostek samorządu terytorialnego odniesionych każdorazowo do danego szczebla jednostek samorządu terytorialnego”,
– „dodatkowa dysfunkcja mechanizmu wiąże się z zasadą, że kryterium dochodowe, które ma decydujący wpływ na powstanie samego obowiązku dokonywania wpłat, jak i ich wysokość w danym roku budżetowym, powiązane jest z określonymi dochodami, osiągniętymi przez jednostki samorządu terytorialnego dwa lata wcześniej (dane za rok poprzedzający rok bazowy). Jak dowodzi praktyka, sytuacja danej jednostki samorządu lokalnego może się w tym okresie radykalnie zmienić”.


Trafnie zatem podkreśla się w doktrynie, odnosząc to także do „janosikowego” wojewódzkiego, że „wadliwość mechanizmu wyrównawczego wynika z tego, że mechanizm uzupełniający (redystrybucja pozioma) odgrywa bardziej znaczącą rolę niż mechanizm podstawowy (redystrybucji pionowej). Takie wadliwe skonstruowanie mechanizmu wyrównawczego godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielność finansową tych jednostek samorządu terytorialnego, które zostały obciążone mechanizmem wpłat. Godzi zatem w konstytucyjnie zagwarantowaną jednostkom samorządu terytorialnego możliwość wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. (...) Krytycznie należy ocenić także przyjęte przez ustawodawcę kryteria wyznaczające beneficjentów pomocy finansowej (...) Są one dość przypadkowe i nie odzwierciedlają rzeczywistej kondycji finansowej tych jednostek. Zastrzeżenia budzą także kryteria przyjęte w celu obliczenia potencjału dochodowego samorządów wyznaczające ich obowiązek wnoszenia wpłat (ze względu na wybiórcze potraktowanie źródeł dochodów)”[19].


Trzeba podkreślić, że przepisy dotyczące dystrybucji środków z „janosikowego” w nikłym stopniu uzasadniają używanie tej potocznej nazwy instytucji, sugerującej redystrybucję bogactwa na rzecz podmiotów ubogich. Nazwy tej używano już w toku prac nad projektem ustawy o dochodach, mając na myśli konieczność wyrównywania różnic dochodowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego o różnym stopniu zamożności. Na rozprawach przed TK w sprawie z wniosku m.st. Warszawy i Krakowa w grudniu 2012 r. i w styczniu 2013 r. przedstawiciele Ministra Finansów wyraźnie dystansowali się od terminu „janosikowe”, podnosząc, że ustawa o dochodach wprowadziła mechanizmy wyrównywania nie ogólnej sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, lecz skutków dokonanego w związku z ustawą o dochodach przekwalifikowania określonych zadań z zadań zleconych na zadania własne, z czego wynika powiązanie określonej nadwyżki dochodów z wykonywaniem określonych zadań przez jednostki danego szczebla. Idzie zatem o wyrównanie niższych dochodów naliczonych według przepisów ustawy o dochodach w stosunku do dochodów naliczonych według przepisów poprzedniej ustawy[20], bez odniesienia do poziomu dochodów. To z tego, obecnie historycznego, powodu przepisy ustawy o dochodach nie uwzględniają całości „bogactwa”, biorąc pod uwagę tylko wybrane dochody podatkowe, a z drugiej strony ze względu na selektywny charakter kryteriów wyboru beneficjentów wykazują one silny związek z wykonywaniem przez jednostki samorządu terytorialnego określonych zadań publicznych.


Przyjęte rozwiązanie oznacza jednak zarazem możliwość działania „w obwodzie zamkniętym” – nie tylko występowania przez jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji jednocześnie płatnika i beneficjenta, ale nawet faktycznego równoważenia dokonywanych wpłat uzyskiwanymi wypłatami ze środków części równoważącej subwencji ogólnej. Występowanie tego rodzaju sytuacji powinno uniemożliwiać kwalifikowanie danego typu rozwiązań jako horizontal equalisation w rozumieniu standardów Rady Europy. Jak będzie o tym zaraz mowa, „obwód zamknięty” jest w praktyce sytuacją częstą, a w odniesieniu do powiatów wręcz naturalną.


2. Funkcjonowanie systemu
W 2010 r. wpłat dokonywało tylko 87 gmin, w tym Warszawa wpłaciła 58% całej kwoty, w 2011 r. już 98 gmin, a w 2012 r. – 110 gmin. W 2010 r. wpłaty obciążyły 17 powiatów ziemskich i 38 miast na prawach powiatu, w 2011 r. 17 powiatów ziemskich i 40 miast na prawach powiatu, w 2012 r. 56 powiatów[21].


Beneficjentami „janosikowego” gminnego są wprawdzie niektóre tylko – w 2012 r. nieco ponad 50% – gminy spełniające warunki określone w art. 20 ust. 6–9 i art. 21a u.d.j.s.t. Jednakże tylko 25% subwencji na poziomie gminnym jest przeznaczone rzeczywiście dla gmin o niskich dochodach podatkowych, a więc niewątpliwie służy w tym zakresie celowi korekcyjnemu, choć – jak była o tym mowa – nie bierze się pod uwagę całości dochodów. Prawie 30% wpłat gminnych (według Ministerstwa Finansów w 2012 r. 185 mln zł na 651 mln zł) nie może być, ze względu na ustawowy algorytm, przekazana gminom – i wpływa na rezerwę subwencji ogólnej, o której mowa w art. 36, dotychczas rozdysponowywaną poza kryteriami ustawowymi, co zostało przez TK uznane za niezgodne z Konstytucją. Ponadto kilkadziesiąt milionów złotych uzyskanych dzięki wpłatom gmin przesunięto na potrzeby jednostek innych szczebli.


Beneficjentami „janosikowego” powiatowego są praktycznie wszystkie powiaty – w tym w odniesieniu do co najmniej 30% części równoważącej subwencji ogólnej wszystkie miasta na prawach powiatów. Około 1/3 całej sumy wpłat wraca do płatników jako subwencja równoważąca, a więc instytucja w 1/3 działa w „obwodzie zamkniętym” bez spełniania jakiegokolwiek celu korekcyjnego; szczególnie w odniesieniu do powiatów należy mieć na uwadze okoliczność, czy operuje się danymi dotyczącymi „janosikowego” brutto, czy – co ma wartość porównawczą – netto. Co więcej, płatnicy „janosikowego” otrzymują na jednego mieszkańca wyższą subwencję równoważącą niż inne powiaty.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

@page_break@


Powiatowe „janosikowe” zasadniczo zmienia dochodową pozycję powiatu przed jego uwzględnieniem i po uwzględnieniu. Najlepszym przykładem jest m.st. Warszawa, które jest na pierwszym miejscu przed wpłatą „janosikowego” powiatowego netto i na 37 miejscu po tej wpłacie; np. Kraków znajduje się odpowiednio na miejscach 12 i 53. Pierwsze sześć powiatów „ziemskich” mających najwyższe dochody z PIT i CIT na mieszkańca, w tym pięć powiatów podwarszawskich (piaseczyński, pruszkowski, warszawski zachodni, grodziski, polkowicki i legionowski) po dokonaniu wpłaty zajmują wśród 314 powiatów tej kategorii, odpowiednio, miejsca: 198, 272, 107, 204, 282 i 287[22].


Jak wynika z „twardych”, ogólnie dostępnych danych, uzasadnione są tezy starosty legionowskiego przedstawione na konferencji w sprawie finansów samorządowych, która odbyła się w TK 22–23.09.2012 r., zresztą bez wpływu na powołany wyrok TK z 31.01.2013 r.:
– samorządy powiatowe, które dokonują omawianych wpłat do budżetu państwa, nie są bynajmniej tymi, które mają najwyższe dochody,
– wpływy z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej nie są kierowane do najbiedniejszych powiatów,
– system subwencji równoważących stanowi jedynie protezę systemu odgórnych dotacji i subwencji po zarzuceniu w 2003 r. przyjętych wcześniej rozwiązań[23].


Powyższe twierdzenia odnoszą się również w znacznym stopniu do gmin – tym bardziej że na poziomie gminnym dzieli się jeszcze więcej, niż na poziomie powiatowym, środków według kryterium szczególnych potrzeb wydatkowych, bez jakiegokolwiek odniesienia do wysokości dochodów (75% wobec 67% w odniesieniu do powiatów). Nie pozostaje to w żadnym związku ze stanowiskiem, które zajął TK w kilkakrotnie już powoływanym wyroku z 25.07.2006 r. – mianowicie, że „istnienie obowiązku dokonywania wpłat może być konstytucyjnie uzasadnione wyłącznie potrzebami wyrównania systemowych niedoborów dochodów własnych samorządów uboższych”.


Nie ma powodów, by inaczej sądzić o „janosikowym” wojewódzkim, do którego, trzeba pamiętać, wprost odnosiło się powołane stanowisko TK oraz które również jest redystrybuowane pomiędzy wszystkie samorządy tego szczebla. Tu zatem także działa „obwód zamknięty”: województwo mazowieckie w 2010 r. zapłaciło brutto ponad 939 mln zł, otrzymując ponad 152 mln, a w 2011 r. odpowiednio prawie 628 mln zł i niecałe 19,5 mln zł (ponadto płatnikami brutto były w 2012 r. województwa: dolnośląskie i wielkopolskie, tyle że od 2004 r. wpłaty województwa mazowieckiego wyniosły 99% wszystkich wojewódzkich wpłat brutto[24]). Konieczne jest dodanie, że wskazana kwota ponad 939 mln zł stanowiła ponad 54% dochodów podatkowych Mazowsza; skutki tak wysokiego obciążenia tego województwa zostaną przedstawione w następnym rozdziale niniejszego opracowania.


Ustawę wydano przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej, a zatem – nie uwzględniając systemowej możliwości uzyskiwania środków z budżetu UE – nie uwzględniano również konieczności zapewnienia przez jednostki samorządu terytorialnego określonego udziału finansowego w inwestycjach finansowanych z budżetu unijnego ani nawet odróżnienia w obecnej ustawie o finansach publicznych wydatków majątkowych i wydatków bieżących – z odpowiednimi ograniczeniami w tym zakresie. Ograniczenia te ulegają przy tym umocnieniu.


System tworzono również w warunkach szybkiego wzrostu dochodów podatkowych, w związku z czym przesunięcie o dwa lata wpłaty od podstawy jej obliczenia nie łączyło się z niekorzyścią dla płatników. W sytuacji recesji i spadku, także w wyniku rozstrzygnięć ustawodawcy (np. zniesienie jednej stawki PIT), uwzględnianych dochodów podatkowych powstaje dodatkowe obciążenie płatników; w odniesieniu do województw (a w istocie do jednego województwa) na zasadzie fikcji podwyższono przy tym faktyczne dochody za lata 2008 i 2009, powodując dodatkowy wzrost obciążenia „janosikowym” w trudnym już dla finansów publicznych roku 2010. W latach 2008–2011 następował wprawdzie pewien spadek ogólnej kwoty „janosikowego” gminnego (przy wzroście w 2012 r.), ale zarazem wzrost „janosikowego” powiatowego (spadek odnotowuje się dopiero za 2012 r.); w odniesieniu do województw, a w istocie do jednego województwa, spadek musiał nastąpić już za 2011 r., ale kwota z 2012 r. przewyższyła tę z poprzedniego roku[25].

Na podstawie doświadczeń od 2008 r. można stwierdzić, że – poza epizodycznym unormowaniem „janosikowego” wojewódzkiego za 2011 r. – nie zapewniono odpowiednio szybko reagujących mechanizmów korygujących na wypadek dekoniunktury, tj. system wpłat do budżetu państwa nie reagował natychmiast na negatywne dla wnioskodawcy zmiany systemowe oraz nie reagował natychmiast na gwałtowne załamanie dochodów wynikające ze spowolnienia gospodarczego.
Wpłata „janosikowego” – w związku z tym że jest klasyfikowana w wydatkach bieżących – ma bezpośredni wpływ na deficyt w danym roku budżetowym i w konsekwencji na poziom zadłużenia obciążonej nim jednostki samorządu terytorialnego. To szczególnie przy wysokich wpłatach niemożliwa do odparcia staje się teza przedstawiona na wspomnianej konferencji w TK, że „janosikowe” w obecnej postaci może oznaczać narzucenie obciążonych nim jednostkom samorządu terytorialnego rozwiązań poważnie utrudniających, a może nawet uniemożliwiających, wykonywanie zadań własnych[26]; taki może być, i nierzadko jest, skutek dokonywania w wyniku stosowania konstrukcji „janosikowego” inwersji dochodowej jednostek samorządu terytorialnego[27]. Jak wiadomo, także ze względu na brak standaryzacji świadczeń w zakresie zadań własnych jednostek samorządu, praktycznie uniemożliwiający porównywanie racjonalnych kosztów wykonywania tych zadań[28], przeprowadzenie dowodu na nieprzestrzeganie przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady adekwatności jest nadzwyczaj trudne. Jednakże, co znalazło wyraz w powołanym postanowieniu sygnalizacyjnym z 26.02.2013 r., także TK zaczyna dostrzegać immanentne wady – „dysfunkcje” odpowiednich rozwiązań ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.


3. Szczególne problemy miasta stołecznego Warszawy i województwa mazowieckiego


W literaturze przedmiotu podnosi się, że obecnie ukształtowany mechanizm wpłat na subwencję ogólną „w znaczący sposób obciąża finansowo niektóre jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane do ich wnoszenia; w szczególności dotyczy to dwóch jednostek: województwa mazowieckiego oraz miasta stołecznego Warszawy”[29]. Wystarczy wskazać, że wpłata Warszawy wynosi ponad 50% ogółu wpłat powiatowych, oraz przypomnieć, że województwo mazowieckie jest jedynym województwem w kraju obciążonym w ostatnim okresie tymi wpłatami netto – i to, jak będzie o tym jeszcze mowa, obciążonym bardzo poważnie.

Teza o braku reakcji przyjętych rozwiązań na dekoniunkturę gospodarczą i spadek dochodów podatkowych znajduje silne potwierdzenie w danych dotyczących m.st. Warszawy. O ile w latach 2004–2009 następował szybki wzrost wpłat m.st. Warszawy na część równoważącą subwencji ogólnej – z 472 mln zł netto do ponad 844 mln zł netto, o tyle spadek w latach 2010– –2012 jest znacznie mniej zauważalny (do 828 mln zł w 2012 r., ale tylko do 781 mln zł netto). Aczkolwiek udział „janosikowego” w dochodach Warszawy (7–8%) może się wydać mało znaczący (choć Warszawa dostarcza prawie 30% wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej w ogóle, a ponad 50% na część gminną i powiatową), jednak ma on ogromne znaczenie dla nie tylko wyhamowania, ale i rezygnowania z realizacji istotnych zadań. W 2009 r. m.st. Warszawa musiało opracować program oszczędności na lata 2010–2013, polegający na ograniczeniu wydatków inwestycyjnych w kwotach stanowiących ponad połowę „janosikowego”: w 2010 r. o 570 mln zł, w 2011 r. o 550 mln zł, w 2012 r. o 680 mln zł i w 2013 r. o 500 mln zł. Między innymi zrezygnowano z budowy obwodnicy śródmiejskiej, budowy Trasy Krasińskiego czy budowy ul. Tysiąclecia. Jednocześnie przyjęto program oszczędności na wydatkach bieżących (w 2012 r. o 784 mln zł). Bez tych wymuszonych oszczędności, przy spadku ogółu dochodów miasto stołeczne miałoby zasadnicze trudności w zachowaniu ustawowej granicy zadłużenia, a nawet naraziłoby się na utratę płynności finansowej.


Dokonane od 2004 r. wpłaty Warszawy na „janosikowe” odpowiadają – zastanawiająco wręcz – wielkości jej obecnego zadłużenia zbliżającego się do granicy 60%. Z dochodów podatkowych miasta w 2008 r. mogło ono sfinansować 7,4 rocznej opłaty „janosikowego”, a w 2010 r. tylko 5,6. Wpłaty wynoszą równowartość prawie 38% ponoszonych wydatków majątkowych. „Janosikowe” Warszawy w 2011 r. wyniosło 81% liczonej bez niego nadwyżki operacyjnej (czyli różnicy pomiędzy bieżącymi dochodami a wydatkami), a 414,4% nadwyżki liczonej po uwzględnieniu „janosikowego”, podczas gdy w 2009 r. odpowiednie dane wyniosły 72% i 253%. Dalsze funkcjonowanie obecnych rozwiązań pogłębia tego rodzaju dysfunkcjonalne efekty przyjętych rozwiązań.


Dysfunkcjonalność rozwiązań wynika w odniesieniu do Warszawy ponadto z dodatkowych przyczyn.

Po pierwsze, m.st. Warszawa (jak również Kraków, który wraz z Warszawą wystąpił przed TK w sprawie „janosikowego” lokalnego) jest bardzo dużym miastem, a duże miasta, przede wszystkim miasta będące ośrodkami obszarów metropolitalnych, cechuje znacząca liczba freeriders, którzy nie płacą podatków (poza VAT, ale ten nie ma znaczenia dla finansów samorządowych) w mieście, a wobec tego ich podatki wpływają na czynne i bierne „janosikowe” innych miast na prawach powiatów), lecz korzystają z wykonywanych przez dane miasto zadań publicznych: mieszkając w nim bez zameldowania albo mieszkając, także z zameldowaniem, w którejś z okolicznych gmin. Fakt ten został uwzględniony w art. 22 u.d.j.s.t. obowiązującej w latach 1999–2003 (dla Warszawy oznacza to przyjęcie liczby mieszkańców wyższej o ponad 20% od uznanej w statystyce publicznej), tak jak znajduje on odzwierciedlenie w ustawodawstwie wielu innych państw, w których funkcjonuje horyzontalny samorządowy system wyrównawczy; nie uwzględnia go jednak obecna ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.


Po wtóre, Warszawa z mocy ustawy zajmuje szczególne miejsce wśród polskich miast metropolitalnych. Z mocy art. 3 ustawy z 15.03.2002 r. o ustroju m.st. Warszawy[30] wykonuje ona „zadania stołeczne wynikające ze stołecznego charakteru miasta”; zadania te są uznane za zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, lecz z tego tytułu Warszawa nie uzyskuje żadnych środków z budżetu państwa. Ponadto, z tej samej ustawy m.st. Warszawa ma szczególny, bardziej kosztowny niż inne miasta, ustrój związany z podziałem na dzielnice o szczególnym statusie, przez TK uznanym za status „quasi-gmin”[31]. Ostatnio największym szczególnym obciążeniem staje obowiązek, wynikający z dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy[32], wypłacania zasądzonych przez sądy odszkodowań „dekretowych” (w 2011 r. wypłacono z tego tytułu 235 mln zł – tj. 29% „janosikowego” Warszawy netto).


Miasto stołeczne Warszawa jest zatem zobowiązane do transferów finansowych na rzecz innych samorządów, co pomniejsza dochody, które powinny być przeznaczone na sfinansowanie, w ogóle nieuwzględnionych przez ustawę o dochodach, specyficznych, zwiększonych potrzeb wydatkowych stolicy. W tym zakresie nie ma żadnych argumentów, które by przemawiały za tezą, że został spełniony wymóg adekwatności udziału samorządu w dochodach publicznych do przypadających im zadań ustanowiony przepisami Konstytucji RP i EKSL. Przez wynikające z przepisów ustawy o dochodach „janosikowe” Warszawa – uwzględniając jej szczególne zadania – staje się tym bardziej finansowo słabsza od beneficjentów wpłat.


Co do województw – jak była o tym mowa – dysfunkcjonalność rozwiązań została uznana w wyniku epizodycznego złagodzenia wymogów ustawowych za 2011 r., co było reakcją na wystąpienie województwa mazowieckiego w 2009 r. Tak jak już wspomniano, w 2010 r. wpłaty tego województwa wynosiły ponad 939 mln zł (tj. ponad 78 mln zł miesięcznie), tj. ponad 63% uzyskanych dochodów podatkowych, a w 2011 r. tylko niecałe 628 mln zł (ponad 52 mln zł miesięcznie – niecałe 40% dochodów podatkowych). W 2012 r. „janosikowe” wzrosło do 659 mln zł (prawie 55 mln zł miesięcznie i 42% dochodów podatkowych), a w 2013 r. do ponad 660 mln zł (ponad 55 mln zł miesięcznie i ponad 48% planowanych dochodów podatkowych oraz prawie 23% planowanych dochodów ogółem), podczas gdy dochody bieżące, tj. głównie właśnie dochody podatkowe, spadły od 2010 r. o prawie 7% (przy wzroście dochodów majątkowych prawie o połowę, ale też wzroście wydatków majątkowych o 1/3). W wyniku „inwersji dochodowej” województwo mazowieckie mające najwyższe dochody na mieszkańca po wniesieniu opłaty zbliża się pod tym względem do najuboższych regionów Polski.


Skutkiem wzrostu, po uldze w 2011 r., obciążenia wpłatami była konieczność uzyskiwania kredytów wykorzystywanych na dokonywanie wpłat. W 2012 r. województwo było zmuszone skorzystać w tym celu z prawie 120 mln zł kredytu, a w 2013 r., do czasu niemożliwości zapłaty we wrześniu, na „janosikowe” przeznaczono ponad 224 mln zł (na prawie 441 mln zł całości wpłat za 8 miesięcy). Tym samym w 2013 r. ponad połowa „janosikowego” została pokryta z kredytu bankowego, co wskazuje na oderwanie całej instytucji wpłat na część regionalną subwencji ogólnej od jej sensu wyrównywania nazbyt dużych różnic majątkowych czy nawet dochodowych. Województwo nie może już przy tym dalej finansować wpłat z kredytu ze względu na zbliżanie się do ustawowego limitu zadłużenia.


Należy dodać, że od 2009 r. wydatki budżetu województwa są ograniczane: w 2009 r. o 5%, w 2010 r. o 18% w stosunku do budżetu 2009 r., a ponadto o 5%, w 2011 r. wydatki bieżące zachowano na poziomie poprzedniego roku, w 2012 r. plan wydatków zmniejszono o 20%, a na 2013 r. zaplanowano wydatki mniejsze o 5% w stosunku do roku poprzedniego, planując dodatkowe ograniczenie wydatków bieżących w drugim półroczu o kolejne 10%.
Powyższe dane potwierdzają trafność bardzo niedawnej wypowiedzi, odnoszącej się i do województwa mazowieckiego, i do m.st. Warszawy: „wpłaty te realnie uszczuplają zasoby finansowe tych samorządów, narażając je na niemożność sfinansowania innych niezbędnych wydatków budżetowych”[33].


4. Wnioski
Wnioski co do funkcjonowania obecnych rozwiązań w zakresie „janosikowego” przedstawił już w znacznym stopniu, choć z istoty przyjętej formuły niekoniecznie w formie kategorycznej, TK w postanowieniu z 26.02.2013 r., odnoszącym się również, ze względu na przyjęcie dla województw modelu podobnego do ustalonego dla powiatów, do samorządu regionalnego. Podobną treść, przy innej oczywiście formie, ma również np. uzasadnienie komisyjnego projektu nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2012 r.[34]


Przyjęte rozwiązania – choć w różnym zakresie i w różny sposób (przy podstawowych różnicach pomiędzy z jednej strony gminami oraz z drugiej – powiatami i województwami) – nie zapewniają korekty potencjalnych źródeł dochodów ani wydatków, w sposób selektywny dobierając zarówno płatników, jak i beneficjentów, zwłaszcza w przypadku powiatów te same podmioty, wbrew samej istocie korekty, czyniąc płatnikami i beneficjentami. Nie służą ani identyfikacji „bogatych” i „biednych”, ani nie zapewniają równości i proporcjonalności w odniesieniu do – co do zasady potrzebnego – transferu niezbędnych środków od rzeczywiście bogatych do rzeczywiście biednych.
Dokonywany transfer faktycznie na różne sposoby dyskryminuje m.st. Warszawę i województwo mazowieckie, a jeżeli system ma służyć realizacji zasady solidarności, to solidarność powinna prowadzić do istotnej zmiany rozwiązań, poczynając od wprowadzenia progów uniemożliwiających osiągnięcie drastycznej wysokości wpłat w stosunku do finansowych możliwości płatników. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu powołanego projektu komisyjnego, że „ustanowione mechanizmy realizacji zasady solidarności nie mogą prowadzić do wypaczenia samej zasady”[35].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.
 

Przypisy:
[1] E. Kornberger-Sokołowska, Zasada adekwatności w systemie finansów samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2013, s. 133.
[2] Wyrok TK 25.07.2006 r. (K 30/04), OTK-A 2006/7, poz. 86. W szczególności TK stwierdził: „przedstawione przez wnioskodawców dane liczbowe nie pozwalają na ostateczne przesądzenie o nieadekwatności tego rodzaju zwiększonych dochodów w całkowicie nowym systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego wprowadzonym od 1.01.2004 r. Wynika to stąd, że po pierwsze, dynamika i znaczenie w budżetach samorządowych dochodów z tytułu udziałów w podatkach dochodowych są zmienne. Zależą od ilości podatników zamieszkałych na obszarze województwa (w tym zatrudnionych), wysokości ich dochodów, polityki podatkowej państwa w zakresie konstrukcji prawnej obydwu podatków. Stosunkowo krótki okres działania nowego systemu dochodów nie pozwala na taką ocenę skutków jego funkcjonowania w praktyce, która prowadziłaby do obalenia domniemania konstytucyjności. Z tego względu Trybunał uznał, iż nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności zaskarżonych przepisów, mimo że przytoczone we wnioskach dane statystyczne mogą budzić wątpliwości, jeśli chodzi o współmierność i wydajność finansową tych rodzajów źródeł dochodów”.
[3] Wyrok TK z 31.01.2013 r. (K 14/11), OTK-A 2013/1, poz. 7.
[4] Postanowienie TK z 26.02.2013 r. (S 1/13), OTK-A 2013/2, poz. 22.
[5] Ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), dalej: u.d.j.s.t., ustawa o dochodach.
[6] Ustawa o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu publicznego (Dz. U. Nr 191, poz. 1370 ze zm.).
[7] Artykuł 6 ustawy z 25.06.2009 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 966).
[8] Artykuł 41 ustawy z 26.11.2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 238, poz. 1578 ze zm.).
[9] Druk sejmowy nr 19.
[10] Druk sejmowy nr 848.
[11] Druk sejmowy nr 230.
[12] W publikowanym w tym samym numerze „Samorządu Terytorialnego” opracowaniu P. Zygadły, System redystrybucji finansowej na rzecz województw. Przypadek Mazowsza, s. 17–31, znajduje się również obszerne przedstawienie podstaw prawnych instytucji wpłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.
[13] Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 18.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.), dalej: EKSL.
[14] O tych wartościach i zasadach – por. H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne. Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2012, s. 186–187, 202–205, 309–311, 340– –347, wraz z cytowanym tam orzecznictwem i literaturą.
[15] Por. np. E. Kornberger-Sokołowska, Zasada..., s. 130 i n.
[16] Recommendation Rec.(2005)1 of the Committee of the Ministers on the financial resources of local and regional authorities, załącznik, cz. 1, pkt 2.10, 4.42, 4.46 i 4.47.
[17] Por. E. Kornberger-Sokołowska, Zasada..., s. 38 i n.
[18] D. Kamińska, A. Nelicki, Asystemowość wyrównywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego, w: H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz (red.), Finanse komunalne a Konstytucja, Warszawa 2012, s. 171.
[19] E. Kornberger-Sokołowska, Zasada..., s. 133–134. Tym bardziej zastanawia afirmatywna postawa wobec mechanizmu „janosikowego” wyrażona przez A. Niezgodę, Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, Warszawa 2012, rozdz. 6.2.
[20] Ustawa z 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.).
[21] Poniżej podawane dane pochodzą, jeżeli nie zostało to odrębnie zaznaczone inaczej, z materiałów przekazanych TK przez wnioskodawców w sprawie K 14/11.
[22] Z. Strzelecki, Opinia dotycząca projektów ustaw o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa 2012, s. 5.
[23] J. Grabiec, System wyrównywania dochodów na bazie doświadczeń samorządów powiatowych, w: H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz (red.), Finanse..., s. 203 i n.
[24] P. Zygadło, System redystrybucji..., przedstawia szczegółowe dane dotyczące subwencji ogólnej dla województw i udziału województwa mazowieckiego w jej finansowaniu. W związku z tym w niniejszym opracowaniu zasadniczo będą przedstawiane dane nieznajdujące się w opracowaniu P. Zygadły.. Według prognozy na 2014 r. województwo dolnośląskie zapłaci jednak 268 mln zł brutto (w 2013 r. 74 mln zł), lecz otrzyma tylko 176 mln zł (w 2013 r. 78 mln zł, pozostając tym samym beneficjentem netto) – T. Żółciak, Janosikowe: nasz wspólny wróg, „Gazeta Prawna” z 16.10.2013 r., s. A1.
[25] Dane te pochodzą ze stanowisk rządu z 15.02.2012 r. i 25.05.2012 r. dotyczących obywatelskiego i komisyjnego projektu nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
[26] E. Ruśkowski, Wybrane problemy wpłat jednostek samorządu terytorialnego na poczet równoważącej i regionalnej części subwencji ogólnej, w: H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz (red.), Finanse..., s. 239 i n.
[27] „W efekcie stosowania zasad ustawy do obliczania kwoty części wnoszących wpłaty do budżetu państwa na część równoważącą lub regionalną subwencji ogólnej powstaje paradoksalne zjawisko inwersji dochodowej JST (...) Wskazuje to jakim drakońskim mechanizmem drenażu dochodów jest wpłata na część równoważącą i regionalną subwencji ogólnej” – Z. Strzelecki, Opinia dotycząca...
[28] Z tego powodu nie jest możliwe stwierdzenie, z czego wynika różnica występująca w koszcie budowy jednego miejsca w żłobku między Warszawą (71.000 zł) a Wrocławiem (28.000 zł).
[29] E. Kornberger-Sokołowska, Zasada..., s. 133.
[30] Ustawa z 15.03.2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).
[31] Wyrok TK z 18.02.2003 r. (K 24/02), OTK-A 2003/2, poz. 11; por. Materiały z postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, „Samorząd Terytorialny” 2003/7–8.
[32] Dekret z 26.10.1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
[33] E. Kornberger-Sokołowska, Zasada..., s. 133.
[34] „Realizacja zasady solidarności nie może prowadzić do znaczącego ograniczenia możliwości budżetowych u części samorządów, w szczególności dużych aglomeracji miejskich. Jest to też konsekwencją faktu, że obowiązujący mechanizm wyrównawczy nie koryguje skutków nierównego podziału wydatków, jakie ponoszą duże ośrodki miejskie, a koncentruje się tylko na niwelowaniu dysproporcji w potencjale dochodowym”. „Ustanowione mechanizmy realizacji zasady solidarności nie mogą prowadzić do wypaczenia samej zasady”. Projekt nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2012 r.
[35] Projekt nowelizacji ustawy...