Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego przygotowało nowelizację ustawy o ochronie zabytków. Pierwotny skromny projekt rozbudowano o kilka nowych wątków.

Dotychczasowa ochrona nie była skuteczna - stwierdzają autorzy projektu. Na przykład dotąd na Listę Skarbów Dziedzictwa nie został wpisany żaden zabytek. Świadczy to niewątpliwie o nieprzydatności Listy Skarbów Dziedzictwa jako formy ochrony zabytków - przyznają.

Czytaj: Nowa ustawa zaostrzy kary dla przemytników dzieł sztuki>>

Obecnie jedynie część zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków wyposażona jest w znak informujący, że dany obiekt jest zabytkiem i podlega ochronie prawnej. Dlatego projekt wprowadza obowiązek adresowany do właścicieli, aby je wszystkie oznakować.

Nowelizacja ustawy o ochronie zabytków, której projekt znajduje się w konsultacjach społecznych, ma charakter przekrojowy. Projekt przewiduje między innymi:

  • zastąpienie części postępowań administracyjnych procedurą zgłoszenia zamiaru podejmowania działań dotyczących zabytku,
  •  zmiana instytucji ochrony tymczasowej, tj. ochrony prawnej, której podlega zabytek w trakcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków;
  • zniesienie Listy Skarbów Dziedzictwa – jednej z form ochrony zabytków ruchomych, która nie znalazła zastosowania w dotychczasowej praktyce i pozostała regulacją martwą;
  • wprowadzenie obowiązku oznaczenia wszystkich zabytków nieruchomych znakiem informacyjnym, że obiekt ma taki status i podlega ochronie,
  • poprawienie regulacji dotyczącej środków nadzoru (art. 45, art. 49),
  • zreorganizowanie instytucji społecznej opieki nad zabytkami, wprowadzenie możliwości finansowania obiektów ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków przez wojewódzkich konserwatorów zabytków,
  • określenie, komu przysługuje status strony w sprawach administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o ochronie zabytków,
  • wprowadzenie możliwości przyznawania nagród osobom, które znalazły zabytek w trakcie poszukiwań zabytków.

 

Skreślenie i wpis do rejestru

W obecnym stanie prawnym wątpliwości wzbudza tryb w jakim wojewódzki konserwator zabytków miałby dokonać wpisu do rejestru zabytku, co do którego wydane zostało pozwolenie na skreślenie z inwentarza muzealiów.

Najczęstszą przyczyną wydawania pozwoleń na skreślenie z inwentarza muzealiów są prawomocne orzeczenia sądów przyznające własność zabytków, znajdujących się w zbiorach muzealnych, osobom fizycznym – spadkobiercom dawnych właścicieli.

W takich sytuacjach dyrektor muzeum nie posiada legitymacji procesowej do składania wniosku o wpis do rejestru zabytków na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei osoby, którym przyznano prawo własności zabytku znajdującego się w inwentarzu muzealiów, w świetle aktualnego orzecznictwa sądowo administracyjnego nie są stronami postępowań prowadzonych w sprawach gospodarki muzealiami.

 

Nagrody za znalezienie "skarbu" nieprzypadkowo

Zmiana przewidziana w art. 34 otwiera możliwość przyznawania nagród za znalezienie zabytku archeologicznego również osobom, które znalazły zabytek archeologiczny w wyniku poszukiwań zabytków.

Dotychczas nagrody mogły być przyznane osobom, które zabytek archeologiczny znalazły przypadkowo. To rozróżnienie znalezisk przypadkowych i tych będących następstwem poszukiwań, wynikało z przekonania, że osoby prowadzące poszukiwania zabytków powinny być traktowane w tym zakresie analogicznie do osób zawodowo zajmujących się badaniem zabytków archeologicznych.

W dodawanym ust. 2a rozstrzygnięto, że w sprawach przyznawania nagród za znalezienie zabytku archeologicznego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.­­ Wyłączenie zastosowania przepisów kpa przy podejmowaniu określonego rodzaju rozstrzygnięć, wyłącza decyzję jako formę załatwienia sprawy. Nagroda jest świadczeniem ex gratia uwzględniającym możliwości płatnicze państwa.

Pojawiająca się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym tendencja do wymagania formy decyzji w tego rodzaju sprawach, narzuca konieczność wyraźnego przepisu ustawowego odnoszącego się do tej kwestii.

Zakaz poszukiwań - rozszerzony

W projekcie ustawy sformułowano zakazy dotyczące prowadzenia poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych.

Według propozycji zabronione będzie pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania na gruntach pokrytych wodami lub terenach:

  1. będących zabytkami archeologicznymi wpisanymi do rejestru lub ujętymi w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
  2. cmentarzy, dawnych cmentarzy, mogił wojennych oraz miejsc kaźni;
  3. pomników zagłady.

Czytaj:  Prof. Trzciński: Poszukiwacze nie wiedzą, że nie mogą być właścicielami dziedzictwa narodowego>>

Celem proponowanego zakazu jest ochrona czci zmarłych oraz dziedzictwa archeologicznego, dla których to wartości działalność poszukiwaczy zabytków stanowi szczególne zagrożenie.
- Jeśli hobbistom zależy na dziedzictwie narodowym, to należy robić to legalnie. Występujcie o pozwolenia, nauczcie się dokumentowania miejsca odkrycia, i róbcie to z głową. Poszukiwacze znajdują niekiedy bardzo cenne zabytki, które potem są wywożone z Polski - powiedział nam prof. Maciej Trzciński z Katedry Kryminalistyki Wydziału Prawa Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. - Państwo nie stara się edukować i trwa nieustający konflikt między środowiskiem poszukiwaczy a archeologami. Trwa ostrzał pozycyjny między nimi. A tymczasem obok „niedzielnych” poszukiwaczy mamy w Polsce również zorganizowane grupy złodziei i przemytników "skarbów" -  podkreśla.

Obecnie prowadzenie poszukiwań na stanowiskach archeologicznych, cmentarzach, dawnych cmentarzach, mogiłach wojennych oraz w miejscach kaźni i pomników zagłady nie jest wprost zabronione - przypominają legislatorzy.

Ministerstwo Kultury wzorowało się na uregulowaniach prawnych obowiązujących w państwach OECD. I tak dla porównania w Szwecji osoba prywatna może uzyskać zezwolenie w ściśle określonych obszarach i na określony czas. Co do zasady nie otrzymuje się zezwolenia na poszukiwania na terenie lub w pobliżu zabytków starożytnych lub tam, gdzie istnieje ryzyko natrafienia na zabytki lub znaleziska starożytne. Osoba prywatna nie otrzyma również pozwolenia na poszukiwanie znalezisk archeologicznych, tj. przedmiotów starszych niż z 1850 roku.

We Francji używanie wykrywaczy metali do celów archeologicznych jest uwarunkowane uzyskaniem zezwolenia prefektury oraz zgody właściciela terenu.

We Włoszech regulacja dotycząca poszukiwań zabytków zawarta jest w Kodeksie dziedzictwa kulturowego i krajobrazu ("Codice dei beni culturali e del paesaggio"). Zgodnie z nim badania archeologiczne i ogólnie prace mające na celu odkrycie dobra kultury w jakiejkolwiek części terytorium kraju są zastrzeżone dla Ministerstwa Dziedzictwa, Kultury i Turystyki. Wszystkie materiały archeologiczne są z mocy prawa własnością państwa, a badania archeologiczne mogą być prowadzone wyłącznie przez Ministerstwo lub osoby do tego upoważnione. Stosowanie wykrywaczy metali na powierzchni ziemi uważa się za badania archeologiczne, jeżeli po odebraniu sygnału wykrywającego obecność metali następuje usunięcie chociażby wierzchniej warstwy gruntu.

Zobacz procedurę w LEX: Odkrycie zabytku w trakcie robót budowlanych lub ziemnych >

Kara za zniszczenie zabytku

W art. 108 ustawy określających przestępstwo zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, przewiduje się zmianę metody ustalenie granic wymiaru nawiązki. Proponuje się, aby była ustalana w odniesieniu do najniższego wynagrodzenia w przedziale od trzy- do tysiąckrotności, w przypadku przestępstwa popełnionego w formie umyślnej i od trzy- do trzydziestokrotności, w typie nieumyślnym.

Oznacza to, że podstawę obliczenia wysokości nawiązki orzeczonej wobec oskarżonego będzie stała kwota. Przepisy określające wysokość nawiązki za przestępstwo zniszczenia lub uszkodzenia zabytku są lex specialis w stosunku do art. 48 Kodeksu karnego, zgodnie z którym nawiązkę orzeka się w wysokości do 100 000 złotych, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Nielegalny wywóz zabytku i fałszerstwa

Ministerstwo Kultury proponuje zmianę charakteru przepadku zabytku, który podlegał nielegalnemu wywozowi, z fakultatywnego na obligatoryjny. Celem zmiany jest wzmocnienie ochrony zabytków związanych z nielegalnym wywozem za granicę.

W zmienianym art. 109b typizującym przestępstwo wprowadzenia podrobionego zabytku do obrotu, proponuje się modyfikację opisu ustawowych znamion czynu. Skreślony zostanie element strony podmiotowej charakteryzujący wymagany stan świadomości sprawcy, zawierający się w wyrażeniu: „wiedząc, że są one podrobione lub przerobione”.

Z uwagi na użycie zwrotu „wiedząc”, dla wypełnienia znamion czynu nie jest wystarczające przewidywanie przez sprawcę możliwości (nawet dużego prawdopodobieństwa), że zabytek jest podrobiony lub przerobiony.

Fakt przerobienia lub podrobienia zabytku musi być sprawcy uprzednio obiektywnie znany. Do wyczerpania znamienia „wiedzy” nie dochodzi, gdy sprawca zakłada z dużym prawdopodobieństwem, że przedmiot, który zbywa może być falsyfikatem. Proponowana nowelizacja poszerza pole karalności o sytuacje, gdy sprawca nie ma pewności, że zbywany przez niego przedmiot jest podrobionym lub przerobionym, ale spodziewając się, że może takim być. Jest to szczególnie uzasadnione w przypadkach, kiedy zbywającym jest podmiot wyspecjalizowany w obrocie zabytkami, który w swojej działalności zawodowej powinien kierować się regułami należytej staranności.

Jako profesjonalista nie może zatem zasłaniać się, że nie wiedział, że zbywany zabytek został podrobiony lub przerobiony.

Poszukiwania bez pozwolenia

Przestępstwo prowadzenia poszukiwań ukrytych lub porzuconych z zabytków bez pozwolenia albo wbrew warunkom pozwolenia było określone nieprecyzyjnie.

W aktualnym brzmieniu przepisów karnych, obowiązkiem uzyskania pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków objęte są wyłącznie poszukiwania prowadzone z użyciem urządzeń technicznych lub sprzętu do nurkowania.

Z kolei przepis karny sformułowany jest w sposób sugerujący, że obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie poszukiwań dotyczy również poszukiwań bez zastosowanie urządzeń technicznych lub sprzętu do nurkowania.

Proponowana zmiana ma na celu usunięcie dostrzeżonej rozbieżności. Jednocześnie proponuje, aby przestępstwo nielegalnych poszukiwań zabytków zagrożone było karami o charakterze nieizolacyjnym. Obecnie obok grzywny i kary ograniczenia wolności typ jest zagrożony również karą pozbawiania wolności.

Zdaniem przedstawicieli Instytutu Archeologii UMCS, proponowana zmiana zapisu spowoduje realne ograniczenie możliwości ochrony zabytków. A także - poważny i dojmujący regres w stosunku do dotychczasowych zasadnych działań MKiDN, policji I służb konserwatorskich.

- Zmiana ustawy w tym zakresie jest wbrew zaleceniom zawartym w pismach doktrynalnych i deklarowanej przez MKiDN woli ochrony zabytków i zarazem jest działaniem na korzyść osób, które dopuszczały się niszczenia zabytków - uważa dr hab. Anna Izabella Zalewska, prof. UMCS. I dodaje, że kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł

Ponadto zgodnie z projektem obowiązki związane z przypadkowym odkryciem przedmiotu co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem archeologicznym będą dotyczyć znalezienia zabytków w trakcie poszukiwań. Niezbędne jest zatem karanie za niewykonanie tego obowiązku.

Komitet Nauk Pra- i Protohistorycznych PAN akceptuje ewidencjonowanie zabytków znajdujących się na obszarach morskich. A także - usunięcie wątpliwości dotyczącej postępowania w razie odkrycia zabytku w trakcie robót budowalnych lub zimnych. Konieczne będzie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na dalsze prowadzenie takich robót.

Podobnego zdania jest przewodniczący Komitetu PAN prof. dr hab. Sylwester Czopek: - Praktyka wykazała skuteczność surowszych sankcji, jakie obecnie obowiązują. W poważnym stopniu ograniczyły one samowolne poszukiwania na terenie stanowisk archeologicznych. Nie rozumiemy, dlaczego proponowane zmiany mają złagodzić sankcje. Naszym zdaniem osłabi to ochronę zabytków archeologicznych - podkreśla prof. Czopek.

Eksploratorzy są przeciwni

Z tymi poglądami polemizuje Polski Związek Eksploratorów. Projekt w części dotyczącej poszukiwań nie jest do zaakceptowania, niczego nie rozwiązuje, wprowadza jeszcze więcej niejasności, które sprawią bardzo duży prawny bałagan - uważają poszukiwacze zabytków.

- W Polsce nie prowadzi się żadnych badań dotyczących zagrożeń rabunkiem zabytków archeologicznych, cmentarzy, mogił żołnierskich, ze strony poszukiwaczy, detektorystów - twierdzi Joanna Kaferska-Kowalczyk, pełnomocnik ds. informacji publicznej i komunikacji Związku Eksploratorów. I dodaje, że takimi danymi nie dysponuje Narodowy Instytut Dziedzictwa, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także Komenda Główna Policji, Prokuratura Krajowa i Ministerstwo Sprawiedliwości. Nie ma żadnych danych dowodzących skuteczności zaostrzenia przepisów w 2018 r. Jak mówi, pozyskano dane, które świadczą o tym, że zmiana kwalifikacji czynu z wykroczenia na przestępstwo za nielegalne poszukiwania zabytków zawarta w art. 109 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie przyniosła żadnych efektów. - Nie ma skazań prawomocnym wyrokiem z art. 109c ( poszukiwania zabytków),  a nawet aktów oskarżenia z art. 108 ( niszczenie zabytków z użyciem wykrywacza) czy art. 262 kodeksu karnego (niszczenie grobów, grabież z użyciem wykrywacza) - mówi Joanna Kaferska-Kowalczyk.
- Oczywiście nie oznacza to, że takich przestępstw nie ma - przyznaje Joanna Kaferska-Kowalczyk. - Powiela się za to chętnie opinie o poszukiwaczach bez poparcia dowodami, zakładanych tez. Jest to dla całej rzeszy poszukiwaczy w Polsce bardzo krzywdzące. Nie tylko tych działających za zgodą konserwatora zabytków,­ ale wielu innych, którzy zostali wypchnięci, zniechęceni przez fatalne przepisy, długotrwałe i kompletnie niepotrzebne procedury, które absolutnie nie służą do ochrony zabytków tylko do utrudniania poszukiwań. W Polsce obecny system wydawania pozwoleń jest utrzymywaną przez państwo fikcją. Mamy na to wystarczającą ilość dowodów - twierdzi.

W Polsce archeolodzy przeciwni poszukiwaczom powołują się na Europejską Konwencję o ochronie dziedzictwa archeologicznego, z La Valetta z  16 stycznia 1992 r. - wskazuje przedstawicielka PZE. - Tylko kompletnie pomijają fakt, że inne kraje również ratyfikowały tę konwencję i nie mają problemu z regulacją prawa do poszukiwań. Art. 2 tej konwencji określa: obowiązek zgłaszania przez znalazcę uprawnionym organom przypadkowego odkrycia przedmiotów należących do dziedzictwa archeologicznego i udostępnianie ich dla przeprowadzenia badań. To z tego m.in. przepisu skorzystało wiele z państw, które podpisały konwencję, tworząc jednocześnie czytelne prawo i obowiązki poszukiwaczy, wspierane specjalnymi programami do zbierania danych o znaleziskach.