Krzysztof Sobczak: Bezpaństwowcy są wśród nas? To poważne zjawisko?
Dorota Pudzianowska: Tak, oczywiście. Jest to problem dotyczący niemałej liczby osób. Liczbę bezpaństwowców na całym świecie ocenia się na ponad 10 mln. Według danych Wysokiego komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw uchodźców (UNHCR) w Polsce jest około 10 tys. apatrydów i jesteśmy jednym z 10 krajów w Europie z najwyższą liczbą osób bezpaństwowych. Z uwagi na to, że brakuje nam procedur identyfikacji bezpaństwowości dane nie są miarodajne i w zależności od źródła znacznie się różnią. Na przykład według dostępnych danych instytucji krajowych osób bezpaństwowych jest nie więcej niż ok. 1300 osób. Moim zdaniem jednak, co chciałabym podkreślić, liczba osób bezpaństwowych nie jest kluczowa dla kwestii, czy wprowadzać specjalne regulacje dotyczące identyfikacji tych osób i ochrony.
Dlaczego liczba osób bezpaństwowych nie jest pani zdaniem kluczowa?
Należy pamiętać, że sytuacja osób bezpaństwowych to problem z zakresu praw człowieka. Z tego powodu tego zagadnienia nie można stawiać jedynie w perspektywie liczb. Mówię o tym dlatego, że argument przedstawicieli rządu, z jakim się najczęściej spotykam jest taki, że jest to problem dotyczący małej liczby osób i nie warto się tym zajmować. To przeczy założeniom całego systemu ochrony praw człowieka. Na przykład ochrona mniejszości narodowych czy etnicznych nie jest uzależniona od liczby osób, które daną mniejszość tworzą. Niedawno rozmawiałam z wybitnym specjalistą od ochrony praw mniejszości prof. Grzegorzem Januszem i on słusznie zauważył, że skoro chronimy ok. 300 osobową mniejszość karaimską, to dlaczego w stosunku do apatrydów używa się argumentu małej skali zjawiska? Ponadto regulacje prawne dotyczące bezpaństwowości nie dotyczą tylko realnie istniejących osób, które nie mają obywatelstwa żadnego państwa, ale też dotyczą zapobiegania bezpaństwowości.
Czytaj: Apel u uregulowanie statusu bezpaństwowców w UE >>
Czyli zagadnienia bezpaństwowości to nie tylko kwestia ochrony bezpaństwowców?
Dokładnie tak. Prawo o bezpaństwowości obejmuje też na przykład regulacje dotyczące prewencji bezpaństwowości, kiedy chodzi o niedopuszczenie do powstania bezpaństwowości. Na przykład w wielu państwach, w tym w Polsce, pomocniczo stosuje się prawo ziemi wobec dzieci, które rodzą się bezpaństwowe.
Czy można wyeliminować bezpaństwowość?
Jest to raczej niemożliwe. Eliminacja bezpaństwowości, choć jako hasło na przykład w kampaniach UNHCR może stanowić mobilizację dla działań państw w obszarze bezpaństwowości, to z punktu widzenia przeprowadzonych przeze mnie badań jest założeniem niemożliwym do realizacji. W perspektywie, gdzie celem jest eliminacja zjawiska, nie bierze się pod uwagę tego, że ludzie nie zawsze dążą do tego, by być obywatelami jakiegoś państwa. Ponadto, nie dostrzega się, że wspólnota międzynarodowa i poszczególne państwa nie zawsze mają wolę polityczną, by traktować określone kategorie bezpaństwowców z równą konsekwencją, jeśli chodzi o prewencję i redukcję bezpaństwowości. Przykładowo sytuacja dzieci traktowana jest w prawie międzynarodowym i w porządkach prawnych państw europejskich priorytetowo jeśli chodzi o prewencję bezpaństwowości, ale już w stosunku do osób, które stanowią zagrożenie dla porządku publicznego prawo międzynarodowe dopuszcza pozbawienie obywatelstwa skutkujące bezpaństwowością, a porządki krajowe takie rozwiązania nieraz przewidują.
Jak zostaje się bezpaństwowcem? Z własnej woli, na skutek okoliczności?
Przyczyny bezpaństwowości są bardzo różne. Są osoby, które stają się bezpaństwowcami wbrew własnej woli. Można się na przykład urodzić bezpaństwowcem. Zajmowałam się w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka sprawą bezpaństwowej dziewczynki urodzonej z rodziców kubańczyków w Polsce, która była bezpaństwowcem. Jako emigranci z Kuby rodzice nie mogli jej przekazać swojego obywatelstwa, a z kolei Polska nie zabezpiecza dzieci przed bezpaństwowością, jeśli rodzice są znani i znane jest ich obywatelstwo. Można stać się bezpaństwowcem w wyniku rozpadu państwa. Na przykład w Polsce większość bezpaństwowców to osoby, które były obywatelami ZSRR, wjechały do Polski na radzieckim paszporcie, a po rozpadzie tego państwa nie wystąpiły o obywatelstwa żadnego z nowopowstałych państw. Są też jednak bezpaństwowcy dobrowolni. Może tu chodzić o osoby, które zrzekły się obywatelstwa. Na przykład w Szwajcarii i Francji, czyli w krajach które regulują status bezpaństwowca, sądy częstokroć zajmują się sprawami osób, które celowo zrzekają się obywatelstwa państwa pochodzenia (z reguły biedniejszego), by nabyć status apatrydy w jednym z tych państw. Rozwiązania prawne dedykowane identyfikacji i ochronie bezpaństwowców powinny być tak pomyślane, by te różne sytuacje uwzględniać, co zresztą przewiduje prawo międzynarodowe. To jest zresztą główna teza mojej książki wydanej właśnie przez Wolters Kluwer Polska.
Cena promocyjna: 111.2 zł
|Cena regularna: 139 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
Jaki jest status takiej osoby? Co ona może w kraju, w którym przebywa, jakie prawa jej przysługują, w czym jest ograniczona?
Status takiej osoby zależy od rozwiązań przyjmowanych w konkretnych krajach. Są państwa w Europie, które ratyfikowały konwencję ONZ o statusie bezpaństwowców z 1954 r. i stworzyły reżim ochrony bezpaństwowców. Tak jest na przykład w Hiszpanii, Francji, Szwajcarii, Włoszech, Wielkiej Brytanii, na Węgrzech, Łotwie czy w Luksemburgu. Z kolei w Polsce sytuacja apatrydów, którzy często nie mają ważnych dokumentów tożsamości, jest wręcz kafkowska. Bez dokumentu tożsamości apatryda nie ma możliwości realizacji praw człowieka, staje się dla organów państwa niewidzialny. Taka osoba nie może dochodzić swoich praw w sądzie, ma problemy z realizacją prawa do życia prywatnego i rodzinnego, wolnością przemieszczania się. W stosunku do bezpaństwowców zachodzi też ryzyko nieuzasadnionego stosowania detencji, również wtedy gdy dana osoba sama ujawnia się wobec władzy publicznej z intencją uregulowania swojej sytuacji. Osoba bezpaństwowa ma ograniczone możliwości legalizacji pobytu i często funkcjonuje unikając kontaktu z instytucjami, a wtedy jest szczególnie narażona na różnego rodzaju nadużycia, takie jak stanie się ofiarą handlu ludźmi czy dyskryminacji. Z tego powodu specyficzna ochrona apatrydów jest konieczna.
Jak pani zdaniem taka ochrona powinna wyglądać?
Moim zdaniem konieczne jest przyjęcie w Polsce procedur identyfikacji osób bezpaństwowych. To pozwoli zabezpieczyć dostęp do minimum praw przez takie osoby, a także poznać dokładną skalę problemu. Przede wszystkim każdy bezpaństwowiec powinien mieć prawo do dokumentu tożsamości. Jest to niezbędny warunek możliwości skorzystania przez apatrydów z reżimu praw człowieka. Dalej jednak prawa mogą być rozszerzane na różne sytuacje bezpaństwowców w zależności od ich konkretnej sytuacji. Tylko niektórym z nich powinien być przyznany najszerszy zakres praw np. taki jak uchodźcom. W książce nazywam to podejściem kategorialnym w regulacji bezpaństwowości.
Przyznanie takiej osobie prawa pobytu, albo obywatelstwa państwa, w którym przebywa, rozwiązuje problem?
Oczywiście przyznanie prawa pobytu oznacza nabycie statusu, który rozwiązuje większość problemów osób bezpaństwowych. Nabycie obywatelstwa jest uznawane jednak przez organizacje międzynarodowe takie jak UNHCR za sytuację najkorzystniejszą, realizację sformułowanego jeszcze w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka prawa każdego do posiadania obywatelstwa jakiegoś państwa. Moim zdaniem jednak – jak już mówiłam – podstawową kwestią jest uregulowanie zagadnienia identyfikacji takich osób i zapewnienia im minimum możliwości realizacji praw człowieka. Prawo pobytu czy nabycie obywatelstwa państwa zamieszkania nie jest moim zdaniem rozwiązaniem, które automatycznie powinno być stosowane względem wszystkich apatrydów.
Czy państwa interesują się losem bezpaństwowców? Widzą ich na swoim terenie, próbują jakoś ułatwiać im życie? Jak jest z tym w Polsce?
Jest różnie. Jak wspomniałam jest grupa państw w Europie, która wprowadziła systemu ochrony apatrydów. W Polsce jest to problem, którym przez wiele lat nikt się nie interesował. Od dawna mamy regulacje zabezpieczające dzieci przed bezpaństwowością (choć wymagają one uzupełnienia), jako jeden z pierwszych krajów w Europie wprowadziliśmy zabezpieczenia przed bezpaństwowością kobiet wychodzących za mąż za cudzoziemców. Polski prawnik Szymon Rundstein był jednym z głównych autorów regulacji konwencji haskiej z 1930 r. dotyczących bezpaństwowości. W pewnym sensie byliśmy kiedyś w awangardzie krajów europejskich w odniesieniu do regulacji bezpaństwowości. Patrząc jednak z obecnej perspektywy rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności rozwoju regulacji dotyczących ochrony apatrydów, w Polsce brakuje przemyślanych i spójnych rozwiązań dotyczących bezpaństwowości. Ta sytuacja zdecydowanie wymaga zmiany.
Czytaj: W Polsce jest 10 tys. bezpaństwowców >>
To problem bardziej krajowy czy międzynarodowy? Na którym z tych poziomów powinien być uregulowany?
Problem regulacji bezpaństwowości to problem, który od dawna jest przedmiotem regulacji na poziomie prawa międzynarodowego. Jednak regulacje dotyczące bezpaństwowości i konkretne rozwiązania w tym zakresie muszą być przyjęte w prawie krajowym. Konwencje nie zawierają przepisów samowykonalnych. Podobnie jak został uregulowany status uchodźcy w wykonaniu zobowiązań prawnomiędzynarodowych, tak samo powinien zostać uregulowany status bezpaństwowca. W przyjęciu kompleksowych rozwiązań przez Polskę pomogłaby ratyfikacja konwencji ONZ dotyczących bezpaństwowości. Chodzi tu o konwencję o statusie bezpaństwowców z 1954 r. i konwencję o ograniczaniu bezpaństwowości z 1961 r. Jesteśmy w ogonie Europy pod tym względem będąc jednym z czterech państw, które żadnej z tych konwencji nie ratyfikowały. W książce wskazuję też na doświadczenia innych państw w regulacji bezpaństwowości, co można wykorzystać tworząc regulacje krajowe.
Polacy gdzieś na świecie są bezpaństwowcami?
Jednym z ciekawszych przykładów bezpaństwowców są Żydzi, którzy emigrowali z Polski po marcu 1968 r. Takie osoby często stawały się bezpaństwowcami, bo tracąc obywatelstwo polskie nie nabywały innego. Zdecydowana większość emigrujących trafiła do państw, które nie przyznawały im automatycznie obywatelstwa. Na przykład we Francji Urząd ds. ochrony uchodźców i apatrydów (OFPRA) nadawał takim osobom status Réfugié apatride ex-polonais (uchodźcy-bezpaństwowca, niegdyś Polaka). Emigrantów marcowych za bezpaństwowców uważano również między innymi w Szwecji. Na debacie u Rzecznika Praw Obywatelskich z okazji wydarzeń z 1968 r. głos zabrała osoba, która do dziś pomaga takim osobom w staraniu się o nabycie obywatelstwa w państwach, w których mieszkają.
