Ustawa budżetowa na 2025 r. "wyszła" z Parlamentu 9 stycznia br. Już wtedy, m.in. posłowie PiS, wskazywali, że prezydent nie powinien jej podpisać, ze względu choćby na zmiany wprowadzone podczas prac komisyjnych. Chodzi o obcięcie środków na wynagrodzenia czynnych sędziów TK - Trybunał wnioskował na 2025 rok o 63,4 mln złotych swojego budżetu, w uchwalonym budżecie przewidziano – o 10,8 mln zł mniej. Z tej puli 10,2 mln zł dotyczy właśnie wynagrodzeń. Cięcia objęły też np. budżet KRS. Ze strony kancelarii prezydenta płyną sygnały, że właśnie z tego powodu budżet, bez prezydenckiego podpisu, może zostać skierowany do Trybunału Konstytucyjnego.
Czytaj: Pat z SN może skończyć się ponownymi wyborami prezydenckimi>>
Co może prezydent?
Prezydent na pewno nie może zawetować ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 224 Konstytucji może ją podpisać - ma na to 7 dni - albo skierować ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, by ten sprawdził, czy jest w całości lub części zgodna z ustawą zasadniczą. O tym ostatnim może zdecydować przed podpisaniem budżetu (kontrola prewencyjna) lub po jego podpisaniu (kontrola następcza).
Trybunał orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia takiego wniosku. Co jednak istotne, 18 grudnia Rada Ministrów podjęła uchwałę, zgodnie z którą wyroki TK nie będą publikowane. Uzasadniono to tym, że TK w aktualnym składzie (chodzi m.in. o dwóch sędziów dublerów) jest niezdolny do wykonywania zadań określonych w art. 188 i art. 189 Konstytucji, a ogłaszanie w dziennikach urzędowych jego rozstrzygnięć mogłoby doprowadzić do utrwalenia kryzysu praworządności.
Odpowiedzią na budżetowy pat może być teoretycznie art. 219 ust. 4 Konstytucji, w myśl którego "jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy".
Budżet bez podpisu prezydenta zadziała
Na art. 219 ust. 4 Konstytucji powołuje się zresztą prof. dr hab. Marek Chmaj z Uniwersytetu SWPS, partner w kancelarii Chmaj i Partnerzy, wskazując, że dzięki niemu nawet jeśli ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie z rozpoczęciem roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę budżetową na podstawie projektu ustawy. - Stąd sam moment wejścia w życie ustawy budżetowej nie ma większego znaczenia, bo już w tym momencie gospodarka finansowa państwa jest prowadzona na podstawie ustawy budżetowej, którą skierowano do podpisu prezydenta. Jeżeli prezydent wyśle ustawę budżetową do Trybunału Konstytucyjnego, to oczywiście musi wskazać jakie ma zarzuty dotyczące niekonstytucyjności. Jeśli będą one dotyczyć finansowania Trybunału Konstytucyjnego, to TK będzie orzekał we własnej sprawie, ale nikt inny nie ma do tego prawa - mówi.
Dodaje, że jeśli TK nie zdąży w ciągu dwóch miesięcy wydać wyroku, to wtedy wniosek prezydenta będzie umorzony jako bezprzedmiotowy. - To co ważne, to skład Trybunału. Ponieważ jest to wniosek w trybie prewencyjnym, Trybunał musi orzekać w pełnym składzie czyli co najmniej 11 sędziów. Obecnie w TK jest 12 sędziów, w tym dwaj dublerzy. Stąd w mojej ocenie TK nie ma legalnego składu, który byłby powołany do orzeczenia w sprawie wniosku prezydenta. A nawet jeśli wyda takie rozstrzygnięcie, to nie będzie to - w sensie formalnym - wyrok, w składzie będą zasiadać osoby nieuprawnione - zaznacza profesor.
W takiej sytuacji - jak mówi - prezydent będzie miał obowiązek podpisać ustawę budżetową. - A jeśli nie będzie chciał podpisać, powołując się na sytuację wokół TK, to i tak ustawa jest wykonywana. Ustawę może podpisać kolejny prezydent - podsumowuje prof. Chmaj.
- Sytuacja gdy prezydent, bez podpisu, skieruje ustawę budżetową do TK będzie na pewno problemem politycznym jednak z punktu widzenia prawnego, wydaje się być znacznie prostsza niż w przypadku rozpatrzenie przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych ważności wyborów prezydenckich. Mamy bowiem art. 219 Konstytucji, które daje możliwość prowadzenia gospodarki finansowej państwa na podstawie przedłożonego projektu ustawy - mówi prof. Agnieszka Piskorz-Ryń z UKSW w Warszawie.
Czytaj: Sejm przyjął budżet na 2025 rok z poprawkami Senatu>>
Czytaj w LEX: Glosa do wyroku TK z dnia 9 listopada 2005 r., Kp 2/05 > >
Projekt czy ustawa? Sędziom TK należy się wynagrodzenie
Profesor Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny może orzekać w sprawie swoich uposażeń, ponieważ ustrojowo nie ma żadnego organu, który mógłby kontrolować konstytucyjność ustawy budżetowej w tym zakresie. Zaznacza również, że do kwestii wynagrodzeń sędziów TK Konstytucja odnosi się wprost w art. 195 ust. 2, gwarantując im warunki pracy i wynagrodzenia odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków.
- Jeżeli TK zakwestionuje konstytucyjność budżetu, na podstawie art. 219 ust. 4 Konstytucji gospodarka finansowa powinna być prowadzona na podstawie projektu budżetu na 2025 r. Co istotne, od momentu przedłożenia Sejmowi - czyli druk sejmowy 687. Oznacza to, że sędziom TK przysługuje uposażenie ustalone zgodnie z tym projektem, a nie to, które ustalono w dalszym procesie legislacyjnym. Powinni je otrzymywać od 1 stycznia 2025 r. - dodaje. I wskazuje, że punktem odniesienia dla osoby dochodzącej roszczeń o niewypłacone wynagrodzenie w odpowiedniej wysokości, w razie zakwestionowania budżetu przez TK i niepodpisania go przez prezydenta, powinien być właśnie ten projekt.
Prof. Piskorz-Ryń przyznaje, że może być pewien problem interpretacyjny. - Z jednej strony w artykule jest mowa o ustawie budżetowej z drugiej o projekcie ustawy. Nie mniej jednak, mimo tych wątpliwości, nie wyłącza to możliwości prowadzenia gospodarki finansowej przez Radę Ministrów. Czyli nie będzie problemu polegające na tym, że nie ma podstawy do gospodarowania finansami państwa w 2025 r. - mówi. W ocenie profesor w takim przypadku będzie obowiązywać projekt ustawy budżetowej. Takie stanowisko - jak dodaje - potwierdza wyrok TK z 7 grudnia 1999 r. (K 6/99).
Sprawa dotyczyła procesu restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw górniczych, kwestionowane było m.in. zastosowanie średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, założonego na dany rok w projekcie ustawy budżetowej. Wnioskodawcy podnosili, że nie może on być źródłem prawa. TK wskazał jednak w uzasadnieniu, że Konstytucja nadaje projektowi ustawy budżetowej szczególną rangę, stanowiąc iż, jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy (art. 219 ust. 4 Konstytucji).
Sprawdź w LEX: Wybrane aspekty instytucji budżetu państwa w nowych rozwiązaniach konstytucyjnych i ustawowych > >
Jest i droga sądowa
Także prof. Genowefa Grabowska, b. kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Uniwersytetu Śląskiego nie ma wątpliwości, iż nieuwzględnienie w budżecie środków na wynagrodzenia dla sędziów TK jest niekonstytucyjne. Uważa też, że z tego powodu prezydent powinien ustawę bez podpisu skierować do TK.
- Kolejna kwestia, to jak długo sędziowie Trybunału będą mogli orzekać „na głodzie”, czyli bez wynagrodzeń. Zakładam, że będą występować w tej sprawie indywidualnie do sądów, a nawet składać zawiadomienia do prokuratury, że nie jest wobec nich wykonywany przepis konstytucyjny, co uniemożliwia im właściwe wykonywania pracy. To jest nie tylko zaniechanie urzędnicze, ale ewidentne działanie w złej wierze - podsumowuje.
Gdzie dwóch się bije tam... obywatel straci
Profesor dodaje, że są przepisy, które mówią w jakich sytuacjach sędzia TK może ponieść odpowiedzialność. - Ale nie jest nigdzie wskazane, że sędziego można "zagłodzić" nie wypłacając mu wynagrodzenia tylko dlatego, że władza ma zastrzeżenia do całej instytucji. Co więcej, Sejm nie uzupełnia składu TK i w ten sposób próbuje go sprowadzić do stanu niebytu. Niestety, może to się stać negatywnym modelem postępowania. W przypadku gdy instytucja (nawet konstytucyjna) jest kwestionowana, dysponent środków będzie mógł powiedzieć: „a ja mu nie dam pieniędzy, dopóki nie zacznie się zachowywać w oczekiwany sposób”. To jest rządzenie siłą, siłą pieniądza, która daje złudne przekonanie, że skoro mam taką władzę, to mogę to zrobić i to bez względu na konsekwencje - podsumowuje.
Profesor Grabowska także uważa, że w tym momencie nie powinno być zagrożenia dla realizacji budżetu. - Rząd jeśli będzie działał w oparciu o ustawę złożoną w Sejmie, to teoretycznie powinien respektować wszystko co w tym budżecie zaplanował. Ale nie wiem, czy nie pojawi się np. taka wymówka, że na określony cel pieniędzy nie ma, bo budżet jest w Trybunale. Niestety, w przypadku, kiedy procedura nie jest zakończona, wszystkiego można się spodziewać - zaznacza.
Dr Kamil Stępniak, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego wskazuje, że może dojść do sytuacji, kiedy budżet jednocześnie będzie i nie będzie obowiązywał.
- Powoduje to bałagan prawny i w praktyce sprawia, że obywatel - np. pracownik budżetówki, nauczyciel, który na podstawie ustawy budżetowej ma otrzymać podwyżkę z wyrównaniem od stycznia, jest zdany na łaskę rządzących, którzy dość swobodnie podchodzą do wykładni przepisów konstytucyjnych oraz uznawania rozstrzygnięć, czy to TK, czy Sądu Najwyższego. Sprawia to, że obywatelowi pozostaje liczyć na tzw. rozszerzoną kontrolę konstytucyjności orzeczeń, czyli że sąd niższej instancji sam zdecyduje się na ocenę konstytucyjności przepisów. Tyle że polaryzacja, z jaką mamy do czynienia w społeczeństwie, dotyka również i samych sądów, niekoniecznie więc rozstrzygnięcie to byłoby dla obywatela korzystne - mówi. W jego ocenie ratunkiem mogą się więc okazać trybunały międzynarodowe. - Jednak można polemizować, czy jest to realna ochrona praw nabytych, bo takie sprawy są drogie i ciągną się latami - podsumowuje.
Czytaj także w LEX: O osobliwościach ustawy budżetowej i trybu jej uchwalenia > >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.